Uzasadnienie
Pismem z dnia [...], adresowanym do Wójta Gminy R. (dalej: organ), D. K. (dalej: wnioskodawca, skarżący) wniósł o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści:
"W dniu [...] na oficjalnej stronie Urzędu Gminy R. administrowanej z publicznych środków, opublikowany został artykuł pt. "Ponad 9 min 978 tysięcy złotych dla Gminy R. z Polskiego Ładu". W odniesieniu do powyższego:
jaka konkretnie kwota i w jakim konkretnie terminie zasiliła budżet Gminy Rudna, czy ww. kwota została ujęta w budżecie na 2022 r., a jeżeli tak to pod jaką konkretnie pozycją, na jakie konkretnie cele, konkretne kwoty ww. środki publiczne zostały przeznaczone, jeżeli środki publiczne, o których mowa w ww. artykule nie wpłynęły/zasiliły jeszcze budżetu Gminy Rudna to w jakim terminie planowana jest transza ww. środków publicznych,
W dniu [...] na oficjalnej stronie Urzędu Gminy R., administrowanej z publicznych środków opublikowany został artykuł pt. "Dobrze zainwestowane pieniądze", w którym znalazło się sformułowanie "tylko w tym roku nasza gmina pozyskała łącznie ponad 13 min 457 tysięcy złotych dodatkowych środków. W odniesieniu do powyższego:
jakie konkretnie kwoty, w jakich konkretnie terminach i z jakich konkretnie programów zasiliły budżet Gminy R., czy ww. kwoty zostały ujęte w budżecie na 2022 r., a jeżeli tak do pod jakimi konkretnie pozycjami, na jakie konkretnie cele, konkretne kwoty ww. środków publicznych zostały przeznaczone, jeżeli środki publiczne, o których mowa w ww. artykule nie wpłynęły/zasiliły jeszcze budżetu Gminy R. to w jakim terminie planowana jest transza ww. środków publicznych.
W odpowiedzi na wniosek organ pismem z dnia [...] poinformował wnioskodawcę, że pytanie w punkcie 1 i 5 nie stanowi informacji publicznej, a zatem dalsze pytania wynikające z ww. punktów są bezprzedmiotowe. Jednocześnie organ wskazał,że pozyskane informacje powinny być wykorzystane do poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej i lepszej ochrony Interesu publicznego, natomiast żądane we wniosku informacje dotyczą analizy artykułów umieszczonych na stronie internetowej.
Pismem z dnia [...] wnioskodawca wezwał organ do udostępnienia informacji publicznej w zakresie wniosku z dnia [...] lub wydania stosownej decyzji. Organ pismem z dnia [...] poinformował wnioskodawcę, że podtrzymuje swoje stanowisko w sprawie wyrażone w piśmie z dnia [...].
Pismem z dnia [...] skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...], w której domagał się:
1/ zobowiązania organ do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] w drodze decyzji administracyjnej w terminie 14 od daty otrzymania prawomocnego wyroku;
2/orzeczenia, że organ dopuścił się bezczynności;
3/ orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
4/ zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wedle norm przepisanych.
Skarga oparta została na zarzutach naruszenia przepisów:
- - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 5 lit. c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. DZ.U.2022, poz.902) dalej: u.d.i.p., w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organy władzy publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej;
- - art. 16 ust. 1 w zw. z art. 13 u.d.i.p., w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że podmiot zobowiązany jest w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji, poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu na rozpatrzenie wniosku lub wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji, poprzez ich niezastosowanie, skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej zawierającej odmowę udostępnienia informacji publicznej w określonym ustawowo terminie.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie skargi w całości, z tym uzasadnieniem, że nie pozostaje w bezczynności, albowiem pismem z dnia [...] poinformował skarżącego, że pytanie w punkcie 1 i 5 nie stanowi informacji publicznej, a zatem dalsze pytania są bezprzedmiotowe. Według organu, skarżący przedmiotem bezczynności czyni polemikę związaną z artykułami, które ukazały się w Internecie, domaga się on informacji odnośnie artykułów, które nie są wytworzone przez władze publiczne. A zatem – w ocenie organu – wniosek jest niewykonalny.
Pismem z dnia [...] skarżący podtrzymał wniesioną skargę. Zdaniem skarżącego, bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej ma miejsce również w sytuacji, gdy organ udziela wprawdzie w ustawowym terminie odpowiedzi na wniosek, jednak odpowiedź jest niepełna lub niezgodna z wnioskiem. Tego typu sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, gdzie w wyniku błędnego uznania przez organ, że objęte wnioskiem informacje nie stanowią informacji publicznej, bezpodstawnie on jej nie udostępnił. Tym samym należy uznać, że organ nie zrealizował w sposób prawidłowy ciążącego na nim obowiązku i co za tym idzie pozostaje w bezczynności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, o czym stanowi art. 149 §1 p.p.s.a. W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności.
Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.
W badanej sprawie spór między stronami dotyczy oceny tego,czy żądana informacja mieści się w przedmiocie uregulowanym ustawą o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji oceny prawidłowości zastosowanej przez organ prawnej formy działania.
Konstytucja RP w art. 61 ust.1 zagwarantowała obywatelowi podmiotowe prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, o czym stanowi art.61 ust.2 ustawy zasadniczej. Ograniczenie prawa, o którym mowa, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa, co wynika z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP.
W tym kontekście wskazać również należy na art. 54 ust. 1 Konstytucji zapewniający każdemu wolność pozyskiwania informacji. Z przywołanych przepisów Konstytucji RP wynika, że prawo dostępu do informacji jest zasadą, a wszelkie ograniczenia są wyjątkami, które należy interpretować w sposób ścisły. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2.07.2003 r. sygn. akt II SA 837/03, formułując pogląd, wedle którego ogólną zasadą wynikającą z art. 61 Konstytucji jest dostęp do informacji. Wszelkie wyjątki od tej zasady powinny być formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu.
Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2 art. 61 Konstytucji RP, został określony w głównej mierze w ustawie. o dostępie do informacji publicznej, która reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. różne sposoby udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 u.d.i.p. Co do zasady, termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 dni od dnia doręczenia adresatowi wniosku.
W terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., adresat wniosku jest również zobligowany poinformować wnioskodawcę o tym, że żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej lub o nieposiadaniu wnioskowanej informacji.
W kontrolowanej sprawie pozostaje poza sporem fakt,że stosowny wniosek skarżący złożył. Jak wynika z materiału aktowego przedmiotowy wniosek wpłynął do organu w dniu [...], zaś adresat wniosku organ zareagował na ten wniosek pismem z dnia [...], udzielając wnioskodawcy odpowiedzi. Analiza treści powyższego pisma organu z dnia [...], w kontekście złożonej przez wnioskodawcę skargi na bezczynność organu wymaga stwierdzenia, że złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy jest on w posiadaniu wnioskowanej informacji, a następnie czy przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji. W przypadku pozytywnej odpowiedzi w dalszej kolejności podmiot zobowiązany powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.
Mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy, jakim niewątpliwie jest bezczynność organu, należy wyjaśnić, czy informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji. Jest to niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt. I OSK 50/06, Lex 291197).
W badanej sprawie pozostaje bowiem poza sporem między stronami fakt, że Wójt Gminy R. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Bezsporny jest zatem fakt, że Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania publiczne oraz dysponuje majątkiem publicznym.W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy R. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu.
Oceniając z kolei pod kątem przedmiotowym żądanie objęte wnioskiem w rozpatrywanej sprawie przypomnieć należy,że zgodnie z art. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Wymaga też podkreślenia,że sposób realizacji zadań publicznych, ich wykonywanie i skutki nie zawsze wynikają z dokumentów mających walor dokumentu urzędowego. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. A zatem informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów urzędowych.
Dokument zawierający informację publiczną jest bowiem pojęciem znacznie szerszym niż termin "dokument urzędowy". Stąd też informacją publiczną będą nie tylko dokumenty zredagowane i wytworzone przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji, ale także te dokumenty, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Dokumentami, których udostępnienie objęte jest trybem ustawy o dostępie do informacji publicznej, są wszelkiego rodzaju pisma wytworzone w związku z wykonywaniem zadań przynależnych właściwości danego organu.
Należy mieć zatem na uwadze, że również dane na temat uzyskania przez jednostkę samorządu terytorialnego - nie ma znaczenia z jakiego tytułu - środków finansowych i sposobu wydatkowania tych środków publicznych będą mieściły się w ramach pojęcia informacji o sprawach publicznych. Również bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną jest okoliczność, z jakich źródeł podmiot informacyjnie zainteresowany powziął informacje na temat pozyskania środków finansowych przez daną gminę.
Podkreślić też należy, że wartość związana z transparentnością życia publicznego nie może prowadzić do całkowitego przekreślenia i zanegowania wartości, jaką jest jawność i dostępność informacji o funkcjonowaniu władzy publicznej w państwie demokratycznym. Jeżeli zatem informacja ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa, to przyjmuje się generalnie, że informacja dotycząca pozyskania i rozdysponowania środków publicznych ma charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., albowiem informacją o sprawach publicznych jest również informacja o wydatkowaniu przez organ środków publicznych. Wymaga przypomnienia, że jednym z celów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest społeczna kontrola procesu wydatkowania środków publicznych i transparentność działania organów w tym zakresie.
Przemawia za tym również sformułowana w art.33 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (tj. Dz.U. 2022. poz. 1634) zasada jawności i przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi. Wobec tego dla skuteczności takiej kontroli konieczna jest wiedza o wysokości tych środków i sposób ich rozdysponowania, o ile takowe istnieją.
Spajając tę część rozważań, stwierdzić należy,że nie ma racji organ, kiedy wywodzi,że informacje, o których mowa w pytaniach nr 1 i 5 przedmiotowego wniosku nie mają waloru informacji publicznej, a tym samym pozostałe pytania są bezprzedmiotowe.
Uszło uwadze organu, że literalne odczytanie treści przedmiotowego wniosku jednoznacznie wskazuje na to,że w istocie rzeczy dotyczy on informacji o środkach publicznych jakie w danym okresie miały zasilić budżet gminy, o ile one wpłynęły. Pod takim kątem organ w ogóle nie analizował przedmiotowego wniosku, lecz skupił się na źródłach informacji, z jakich skarżący pozyskał wiedzę skąd miały pochodzić środki publiczne, o jakich mowa w przedmiotowym wniosku. Tymczasem kwestia ta była bez znaczenia dla rozpatrzenia wniosku, który -wbrew twierdzeniom organu – nie dotyczył analizy artykułów zamieszczonych na oficjalnej stronie Urzędu Gminy Rudna, lecz informacja o konkretnych faktach związanych z gospodarką środkami publicznymi.
W związku z tym ocena dotychczasowych działań adresata wniosku, podjętych w celu załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej uzasadnia wyartykułowanie pod adresem organu skutecznie zarzutu bezczynności. Zaakcentować w tym miejscu należy, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w zakresie dostępu do informacji publicznej jest wówczas, gdy podmiot zobowiązany nie podejmuje żadnych działań wobec wniosku o udzielenie takiej informacji lub odmawia udzielenia informacji w nieprzewidzianej dla tej czynności formie prawnej, względnie nie podejmuje innej czynności uzasadnionej przepisami powołanej ustawy dostępowej.
Z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie. Wprawdzie w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., organ jako adresat wniosku zareagował na wniosek i wystosował do wnioskodawcy pismo z dnia [...], którego treść jednoznacznie wskazuje na to, że ma ono charakter pisma informacyjnego, będącego reakcją podmiotu zobowiązanego na wniosek strony złożony w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Z treści omawianego pisma wynika wprost, że adresat wniosku dokonał kwalifikacji prawnej żądanych przez skarżącego informacji wskazując, że z przyczyn, o których w nim mowa nie mogą być udostępnione. Powyższe stanowisko organu - z powodów, o których była już mowa wyżej - nie zasługuje na aprobatę Sądu.
Jedynie dla porządku dodać należy,że jedyną, prawidłową prawną formą działania organu jako podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej w przypadku odmowy udostępnienia takiej informacji jest forma decyzji administracyjnej czyli działanie organu w trybie decyzyjnym, a nie w formie pisma informacyjnego.
Natomiast nie może o braku bezczynności w załatwieniu sprawy przesądzać jakakolwiek odpowiedź zredagowana przez adresata wniosku. Nie do zaakceptowania jest bowiem stanowisko, że niezależnie od treści i formy udzielonej odpowiedzi, jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie udzielenia informacji wyklucza zarzut bezczynności.
Z tych względów należy stwierdzić, że w dacie zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku skarżącego, bowiem nie zadziałał we właściwej prawnej formie, tj. formie przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a mianowicie: udzielił żądanych informacji (czynność materialno-techniczna), bądź uznając, że informacja – z uwagi na ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej nie może być udzielona - nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Z tych względów Sąd orzekł jak w pkt I wyroku, zobowiązując jednocześnie organ do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie przewidzianym ustawą dostępową (pkt III wyroku).
Jednocześnie w ocenie Sądu, stwierdzony stan bezczynności w załatwieniu przedmiotowego wniosku skarżącego nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wnioskodawcy i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istota rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Taka sytuacja szczególna w badanej sprawie nie zaistniała.Z tych też względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w pkt II sentencji wyroku. O należnych skarżącemu kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku).