Uzasadnienie
Skarżący M. S., wnioskiem z dnia 14 października 2014 r. zwrócił się do Wójta Gminy D. o udostępnienie następujących informacji publicznych:
- 1. Liczba osób zatrudnionych w Urzędzie Gminy na dzień 21 listopada 2010 r. oraz na dzień złożenia niniejszego wniosku.
- 2. Imiona i nazwiska wszystkich kierowników wydziałów, naczelników i innych osób zajmujących kierownicze stanowiska w Urzędzie Gminy (w tym skarbnika i sekretarza Gminy), z podaniem wykształcenia każdej z tych osób, a w przypadku wykształcenia wyższego również kierunku ukończonych studiów, oraz daty zatrudnienia na zajmowanym obecnie stanowisku.
- 3. Wysokość nagród i premii przyznana i wypłacona każdemu z pracowników Urzędu Gminy od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia złożenia niniejszego wniosku, z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika.
- 4. Lista podróży zagranicznych Wójta i innych pracowników Urzędu Gminy (finansowanych ze środków publicznych) od dnia 21 listopada 2010 r. do dnia złożenia niniejszego wniosku, z podaniem miejsca podróży, czasu jej trwania, celu oraz kosztów.
- 5. Wykaz postępowań sądowych, w których uczestniczyła Gmina, a które zakończyły się w okresie od 21 listopada 2010 r. do dnia złożenia niniejszego wniosku, ze wskazaniem zapadłego rozstrzygnięcia (alternatywnie skany prawomocnych wyroków i postanowień w sprawach, w których uczestniczyła Gmina, wydanych od dnia 21 listopada 2010 r. do dnia złożenia niniejszego wniosku).
- 6. Liczba skarg złożonych na działalność Wójta w okresie od dnia 21 listopada 2010 r. do dnia złożenia niniejszego wniosku z podaniem rezultatu rozpatrzenia tych skarg.
Zwrócił się o przesłanie powyższych informacji za pośrednictwem ePUAP.
Wójt Gminy D. pismem z dnia 27 października 2014 r. przesłał skarżącemu pismo, zawierające odpowiedzi na pytania oznaczone we wniosku nr 1-4 oraz 6. Natomiast w odniesieniu do pkt 5 wniosku organ poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja jest informacją przetworzoną albowiem Gmina jako osoba prawna występuje w sądach poprzez swoje jednostki organizacyjne i każda z tych jednostek prowadzi ewentualnie swoje rejestry wszystkich postępowań sądowych. Organ na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz.782 ze zm.) wezwał skarżącego do wykazania, że jej otrzymanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednocześnie organ wskazał, że Gmina była stroną w około 80 postępowaniach sądowych, z których około 85% stanowiły procesy o zaległy czynsz i opłaty za media.
W odpowiedzi z dnia 27 października 2014 r. skarżący poinformował, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji przetworzonej i nie wymaga wykazywania jakiegokolwiek interesu, jednocześnie podtrzymując swój wniosek o udostępnienie informacji publicznej.
Skargę na bezczynność Wójta Gminy D. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 14 października 2014 r. złożył M. S. reprezentowany przez adw. K. S. i wniósł: o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym, przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów:
- - wniosku z dnia 14 października 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, Urzędowego Poświadczenie Przedłożenia,
- - na okoliczność złożenia wniosku, jego treści oraz odbioru wniosku w systemie ePUAP przez organ, oraz zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pytania 5 w terminie 7 dni od daty doręczenia mu prawomocnego wyroku a także zasądzenie kosztów.
W uzasadnieniu podał, że opisany wyżej wniosek z dnia 14 października 2014 r. w zakresie spornego pytania 5 organ nie rozpoznał do dnia złożenia skargi, czym naruszył 14 dniowy termin przewidziany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
O bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do jej udzielenia podmiot nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. odpowiednich czynności t.j. nie udostępnia informacji publicznej w formie materialno-technicznej albo nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ potwierdził fakt złożenia przez skarżącego wniosku z dnia 14 października 2014 r., jak również udzielenie informacji w zakresie pytań od 1-4 oraz 6, natomiast w zakresie pytania 5 wskazał, że jest to informacja przetworzona i w związku z tym skarżący jest zobowiązany wykazać, że jej otrzymanie w tym zakresie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Mając na uwadze treść odpowiedzi skarżącego organ uważa, że nie pozostaje w bezczynności. Dodatkowo organ podniósł, że nie został wezwany przez skarżącego przed złożeniem skargi do usunięcia naruszenia prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sprawowana przez sąd administracyjny kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a przywołanego przepisu. Przy skardze na bezczynność organu sąd uwzględnia tę skargę tylko wówczas, gdy uzna, że w sprawie wystąpiła taka bezczynność. Dlatego też, zaistnienie bezczynności oznacza naruszenie prawa i wystąpienie materialnej przesłanki do uwzględnienia skargi w myśl art. 149 p.p.s.a.
Na wstępie należy odnieść się do zarzutu organu, że nie został wezwany przez skarżącego przed złożeniem skargi do usunięcia naruszenia prawa. Otóż należy skonstatować, że przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 z późn. zm.) dalej u.d.i.p. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. np. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08).
Przechodząc do meritum sprawy należy jeszcze raz stwierdzić, że przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
W myśl ust. 2 powołanego unormowania cytowanej ustawy obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno - Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100 poz. 1080, z późn. zm.) oraz partie polityczne. Zgodnie z normą ust. 3 obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty o których mowa w ust. 1 i 2 będące w posiadaniu takich informacji.
Brzmienie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że realizacja "prawa dostępu do informacji" publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1-3 ustawy), wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek. Po pierwsze, przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 2, to jest zawierająca aktualną wiedzę o sprawach publicznych, po drugie, adresatem żądania udzielenia informacji na zasadach ustawy musi być podmiot obowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy, a po trzecie, żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie (art. 4 ust. 3).
Przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność Wójta Gminy D. w sprawie rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pytania 5.
Skarżący w pytaniu 5 wystąpił do Wójta m.in. o wykaz postępowań sądowych, w których uczestniczyła Gmina, a które zakończyły się w okresie od 21 listopada 2010 r. do dnia złożenia niniejszego wniosku, ze wskazaniem zapadłego rozstrzygnięcia (alternatywnie skany prawomocnych wyroków i postanowień w sprawach, w których uczestniczyła Gmina, wydanych od dnia 21 listopada 2010 r. do dnia złożenia niniejszego wniosku).
W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy D. pismem z dnia 27 października 2014 r. przesłał skarżącemu pismo, zawierające odpowiedzi na pytania oznaczone we wniosku nr 1-4 oraz 6. Natomiast w odniesieniu do pkt 5 wniosku organ poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja jest informacją przetworzoną albowiem Gmina jako osoba prawna występuje w sądach poprzez swoje jednostki organizacyjne i każda z tych jednostek prowadzi ewentualnie swoje rejestry wszystkich postepowań sądowych. Organ na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz.782 ze zm.) wezwał skarżącego do wykazania że jej otrzymanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W odpowiedzi z 27 października 2014 r. skarżący poinformował, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji przetworzonej i nie wymaga wykazywania jakiegokolwiek interesu, jednocześnie podtrzymując swój wniosek o udostępnienie informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że mając na uwadze treść odpowiedzi skarżącego organ uważa, że nie pozostaje w bezczynności.
Stanowiska organu nie można podzielić. Otóż stosownie do art. 13 u.d.i.p. z bezczynnością dotyczącą udostępnienia informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w terminie wskazanym w powołanym wyżej przepisie – 14 dni – odpowiednich czynności właściwych dla danej sprawy. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostepnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji.
Nie ma w sprawie sporu między stronami, że informacja której domaga się strona skarżąca jest informacją publiczną. Spór pomiędzy stronami dotyczy tego czy jest to informacja przetworzona, bowiem dla uzyskania tego typu informacji ustawodawca przewidział w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dodatkowy warunek polegający na wykazaniu przez podmiot ubiegający się o taką informację, że uzyskanie jej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W myśl art. 3 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Innymi słowy, wnioskujący o udzielenie informacji przetworzonej winien przed organem wykazać interes publiczny, bowiem w przeciwnym razie musi się liczyć z decyzją odmowną, wydaną w trybie art. 16 ust. 1 ustawy. Pojęcie "interesu publicznego" nie jest zdefiniowane i funkcjonuje, jako pojęcie niedookreślone, jednakże w swej istocie odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem podstawowych struktur państwowych i innych podmiotów publicznych. Inaczej rzecz ujmując, działanie w ramach interesu publicznego wiąże się z realną możliwością wpływania na funkcjonowanie instytucji państwa.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy stwierdzić należy, że informacje przetworzone, to takie informacje, które są z jednej strony istotne z punktu interesu Państwa, zaś z drugiej strony ich przetworzenie w sensie fizycznym musi wiązać się nie tyle z nakładem pracy i to nawet znacznym w zakresie czasowym, lecz właściwie przede wszystkim – z formą dokonywanego przetworzenia. Stąd też za takie informacje uznać należy – co jest zgodne z utrwalonym już stanowiskiem doktryny oraz judykatury – określony zbiór (suma) informacji prostych, których przetworzenie wymaga dokonania koniecznych analiz, obliczeń, wyciągów, zestawień statystycznych, środków finansowych i osobowych.
Natomiast takie czynności organu jak np. selekcja dokumentów, ich analiza pod względem treści, anonimizacja danych chronionych, są zwykłymi zabiegami związanymi z rozpatrywaniem wniosku o udzielenie informacji publicznej i nie noszą cech przetwarzania informacji. Reasumując, informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej treści i postaci.
Mając na uwadze wyżej przytoczone argumenty Sąd stanął na stanowisku, że żądaną przez skarżącego informacją, dotyczącą zestawienia danych za okres 4 lat, organ prawidłowo zakwalifikował, jak informację przetworzoną. Informacją, której domagał się skarżący w pkt 5 nie jest informacją, która wprost występuje w jednym dokumencie, zakres i skala udzielonych informacji wymaga podjęcie dodatkowych działań o znacznym nakładzie pracy i czasochłonnym. Zważywszy, że jak wynika z wezwania z dnia 27 października 2014 r. organ poinformował wnioskodawcę, że Gmina jako osoba prawna występuje w sądach poprzez swoje jednostki organizacyjne i każda z tych jednostek prowadzi ewentualnie swoje rejestry wszystkich postępowań sądowych.
Opowiedzenie się za poglądem, że żądana w pkt 5 informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej uzasadniało wystąpienie organu do skarżącego o wykazanie, że dysponowanie tą informacją jest szczególnie istotne ze względu na interes publiczny. Wystąpienie to nastąpiło z zachowaniem 14 dniowego terminu, jednak po uzyskaniu przez organ odpowiedzi skarżącego, że żądana informacja nie jest informacją przetworzoną, organ nie podjął żadnych czynności.
W przypadku, gdy organ uznaje daną informację za informacje przetworzoną, a skarżący po wezwaniu organu stoi na stanowisku, że żądana informacja nie jest informacją przetworzoną, organ musi mieć czas na reakcję w postaci wydania decyzji, którą załatwi sprawę. W takim przypadku przyjąć należy, że organ winien mieć 14 dni na załatwienie sprawy od momentu wpływu do organu odpowiedzi wnioskodawcy na wezwanie organu. W sprawie niniejszej termin ten rozpoczął bieg od 27 października 2014 r. Za takim rozwiązaniem w ocenie Sądu przemawia odpowiednie zastosowanie art. 13 ust. 1 ustawy.
W sytuacji takiej jaka ma miejsce w rozstrzyganej sprawie, gdy powstał spór co do tego czy w sprawie strona ubiega się o informację przetworzoną, organ po wezwaniu strony o wykazanie, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego nie może zachować się biernie. W przypadku braku wykazaniu przez stronę interesu publicznego powinien zgodnie z przepisem art. 13 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmówić w drodze decyzji udostępnienia informacji publicznej.
Brak jakiegokolwiek zachowania powoduje, że mamy do czynienia z bezczynnością.
Mając na uwadze powyższe, należy przyjąć, że Wójt Gminy D. pozostawał w stanie bezczynności co zobowiązywało Sąd do orzeczenia jak w pkt I wyroku na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarzucana bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, zachowanie adresata wniosku w kontrolowanej sprawie z pewnością nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Mając powyższe na uwadze na mocy art. 149 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt. II sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 ustawy p.p.s.a. (pkt III sentencji).