Uzasadnienie
Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn.
Fundacja (dalej także: wnioskodawca/skarżąca) skierowała do D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: DWKZ) wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii dokumentacji związanej ze złożonym przez Prezydenta Miasta L. (dalej: Prezydent) wnioskiem o wywłaszczenie wskazanej we wniosku nieruchomości. Wniosek obejmował następujące dokumenty:
- 1) wniosek o wywłaszczenie nieruchomości;
- 2) dokumentację poprzedzającą złożenie wniosku, w szczególności związaną z analizą możliwości prawnych i finansowych, jakimi dysponuje organ konserwatorski;
- 3) dotychczasową korespondencję prowadzoną w sprawie wywłaszczenia.
W odpowiedzi DWKZ poinformował, że wymieniony w pkt 1 dokument nie podlega udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm. - dalej: u.d.i.p.), gdyż nie stanowi on informacji publicznej. Dowodził, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów. Wywiódł, że dokumentem możliwym do udostępnienia na zasadach przewidzianych w ustawie jest pismo przewodnie przekazujące Prezydentowi wniosek o wywłaszczenie nieruchomości, które zostało załączone do odpowiedzi.
Odnośnie pkt 2 i 3 DWKZ uznał, że w żądaniu nie sprecyzowano rodzaju dokumentacji, przez co brak było możliwości jej udostępnienia. Stwierdził, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, które podziela, żądanie udostępnienia akt sprawy, jako całości, nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia zbioru materiałów. Dodał, że tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Dostrzegł, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Fundacja złożyła skargę na bezczynność DWKZ w zakresie nieudostępnienia informacji publicznej. Wniosła o zobowiązanie organu do udostępnienia jej informacji w postaci żądanych dokumentów. Krótko uzasadniła swoje stanowisko w sprawie. Zaakcentowała, że wnioskowała o udostępnienie kopii wniosku, o którym mowa w art. 50 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2023 r. o ochronie zabytków i opieki nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r., poz. 840 ze zm. - dalej: u.o.z.o.n.z.).
W odpowiedzi na skargę, DWKZ wniósł o jej oddalenie.
W piśmie procesowym Fundacja odniosła się do powyższej odpowiedzi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie zaznaczyć należy, że postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej cechuje pewna specyfika, gdyż do skutecznego wniesienia takiej skargi nie jest wymagane uprzednie wniesienie ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie.
Nie stwierdzając formalnych przeszkód do rozpoznania sprawy, Sąd - po przeprowadzeniu kontroli akt sprawy i oceny zasadności zarzutów skargi - wywiedzioną przez Fundację skargę uznał za częściowo zasadną.
Jak wynika z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej przysługuje "każdemu" na zasadach określonych w tej ustawie. Stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności wymienione w pkt 1-5, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 3). Pojęcie informacji publicznej wyznacza treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W myśl tej regulacji, informacją publiczną jest "każda informacja o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymienia przykładowe kategorie informacji publicznej, które z mocy prawa podlegają udostępnieniu. Katalog ten nie jest jednak wyczerpujący. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, jakie zostały wypracowane na tle analizy art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
Podkreśla się, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej.
Ustawa przewiduje (wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p.) różne sposoby udostępniania informacji publicznej. Jednym z nich jest udostępnianie informacji na wniosek, o czym stanowi art. 10 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.
Przechodząc do kwestii związanych z pojęciem bezczynności na gruncie u.d.i.p. należy wskazać, że stan bezczynności podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ nie udziela informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia, przy czym dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej; nie informuje wnioskodawcy, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też nie wskazuje, że nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też nie informuje, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); nie odmawia udostępnienia informacji lub nie umarza postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2, stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., w formie decyzji administracyjnej lub nie odmawia udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ustawy.
Skargę na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji oraz co do zasad i trybu jej udostępnienia. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku gdy uznaje, że żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie u.d.i.p. Wówczas Sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną, i czy rzeczywiście wnioskodawca może domagać się jej udostępnienia.
Z akt sprawy wynika, że Fundacja skierowała do DWKZ wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii dokumentacji związanej z wnioskiem o wywłaszczenie wskazanej we wniosku nieruchomości. Wniosek obejmował następujące dokumenty:
- 1) wniosek o wywłaszczenie nieruchomości;
- 2) dokumentację poprzedzającą złożenie wniosku, w szczególności związaną z analizą możliwości prawnych i finansowych, jakimi dysponuje organ konserwatorski;
- 3) dotychczasową korespondencję prowadzoną w sprawie wywłaszczenia.
W sprawie nie budzi wątpliwości, że DWKZ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.
Sąd, do którego strona zwróciła się o ochronę przed bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udostępnienia żądanej informacji, może stwierdzić bezczynność i zobowiązać podmiot obowiązany do udostępnienia informacji do określonego działania tylko wówczas, gdy żądanie wniosku dotyczy informacji publicznej.
Zdaniem Sądu, treść złożonego w sprawie wniosku pozwala przyjąć, że Fundacja w pkt 1 wniosku domagała się udostępnienia informacji publicznej. Dokument, o którym tam jest mowa, stanowi wniosek składany przez wojewódzkiego konserwatora zabytków na podstawie art. 50 ust. 4 pkt 2 u.o.z.o.n.z., zgodnie z którym - w przypadkach wymienionych w tym przepisie zagrożeń dla zabytku -zabytek nieruchomy może być na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków wywłaszczony przez starostę na rzecz Skarbu Państwa lub gminy.
Sporny dokument generuje informację publiczną, gdyż organ (DWKZ) używa tego dokumentu do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu (ochrona i zabezpieczenie zabytku). Wynika więc z tego, że wnioskodawca ma prawo ubiegania się o informację publiczną odnoszącą się do procedury wywłaszczenia zabytku nieruchomego.
W związku z powyższym - w ocenie Sądu - żądana przez Fundację w pkt 1 wniosku informacja (dokument - wniosek) stanowi informację publiczną. Informacja ta wiąże się bowiem z działalnością organu w ramach zadań publicznych wynikających z powołanych wyżej przepisów. Zatem działanie organu, który odmówił udzielenia informacji w zakresie wskazanym w pkt 1 wniosku z tego względu, że żądana informacja nie jest - według tego organu - informacją publiczną, było nieprawidłowe. Zgodnie bowiem z przepisami u.d.i.p., organ winien był albo udostępnić wnioskowany dokument albo wydać decyzję o odmowie ich udostępnienia, ew. poinformować, że wnioskowana informacja została udostępniona na stronie BIP organu, a skoro tego nie uczynił to zachodzą podstawy do uznania, że dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku w jego pkt 1. Dlatego też, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), orzeczono jak w pkt I zdanie pierwsze sentencji wyroku.
Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym przesądzono w pkt I zdanie drugie sentencji wyroku. Oceniając tę kwestię Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W sprawie nie sposób dopatrzeć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Zaniechanie organu wynikało z błędnego przekonania, że żądana informacja nie jest informacją publiczną.
Sąd wziął pod uwagę, że organ nie zignorował wniosku skarżącej i odpowiedział na wniosek, jednak jego argumentacja okazała się wadliwa. Bezczynność organu wynikała z niedostatecznej znajomości problematyki udostępniania informacji publicznej i błędnej interpretacji przepisów oraz orzecznictwa sądów administracyjnych.
Sąd, działając na zasadzie art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a., zobowiązał DWKZ do rozpatrzenia wniosku Fundacji w powyższym zakresie w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II sentencji wyroku).
Skarga okazała się natomiast nieuzasadniona w zakresie pkt 2 i 3 wniosku. Tym samym Sąd dalej idącą skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Mianowicie, dokumentacja tam wskazana nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej, lecz jest żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Natomiast prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Bezspornie skarżąca domaga się w pkt 2 i 3 wniosku udostępnienia bliżej niedookreślonych dokumentów (dokumentacji poprzedzającej złożenie wniosku,
"w szczególności" związanej z analizą możliwości prawnych i finansowych, jakimi dysponuje organ konserwatorski; dotychczasowej korespondencji prowadzonej w sprawie wywłaszczenia). Zdaniem Sądu, już tylko ze względu na ogólnikowość wniosku w tej części organ nie był zobowiązany do jego rozpatrzenia zgodnie z oczekiwaniem Fundacji.
W tym miejscu zwrócić trzeba uwagę, że postępowanie o udzielenie informacji publicznej nie jest postępowaniem administracyjnym, zaś u.d.i.p. jasno określa przypadki, w których ma zastosowanie Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.), co wynika z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i dotyczy odmowy udzielenia informacji publicznej i umorzenia postępowania o udzielenie informacji publicznej w zakresie określonym w tym przepisie. Z powyższego wynika z jednej strony, że wniosek składany w trybie ustawy (u.d.i.p.) nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Z drugiej zaś, co ma znaczenie w sprawie, adresat wniosku nie jest upoważniony do żądania od wnioskodawcy sprecyzowania lub uzupełnienia wniosku i związany jest treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W tym zakresie nie stosuje się art. 64 § 2 K.p.a., pozwalającego organowi na wezwanie strony do uzupełnienia braków podania, gdyż przepisy K.p.a. w sprawach dostępu do informacji publicznej stosuje się jedynie do decyzji wydanych na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
Czynności proceduralne podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej poprzedzające ustalenie, że żądana informacja stanowi informację publiczną, nie są prowadzone w oparciu o przepisy K.p.a., gdyż wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego
Odrębności proceduralne, jakie można dostrzec na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej w porównaniu z procedurą administracyjną, podyktowane są nadrzędną wartością dostępu do informacji publicznej, jaką jest szybkość tego dostępu.
Stanowisko, że postępowanie o udzielenie informacji publicznej nie jest postępowaniem administracyjnym, do którego w całości mają zastosowanie przepisy K.p.a., uznać należy za ugruntowane w orzecznictwie. Podobnie jak pogląd, że wniosek składany w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest podaniem w rozumieniu art. 63 K.p.a., albowiem na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów K.p.a.
W tym stanie rzeczy Sąd nie znalazł przesłanek pozwalających stwierdzić, że nie udostępniając skarżącej żądanych przez nią w pkt 2 i 3 wniosku dokumentów DWKZ dopuścił się bezczynności, rozumianej na tle sprawy jako nieuzasadniona odmowa udostępnienia informacji publicznej. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji pozostaje bowiem w bezczynności, jeśli nie udostępnia jej wnioskodawcy w terminie zakreślonym ustawą, a przedmiotem wniosku jest informacja publiczna w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak już zwrócono uwagę, treść wniosku nie daje podstawy do przyjęcia, że skarżąca wnosiła o udostępnienie dokumentów będących informacją publiczną. Konsekwencją tego stanowiska Sądu jest ocena, że DWKZ nie można skutecznie postawić zarzutu bezczynności w sprawie, skoro w terminie zakreślonym ustawą udzielił on skarżącej odpowiedzi na wniosek.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zaliczając do niezbędnych kosztów procesu uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie 100 zł (pkt IV sentencji wyroku).
Z przedstawionych wyżej względów Sąd orzekł jak w pkt l-IV sentencji wyroku.
Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.