Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 2 listopada 2017 r. S. P. (zwany dalej wnioskodawcą, stroną lub skarżącym) zwrócił się za pośrednictwem poczty elektronicznej do Wójta Gminy L. (zwanego dalej Wójtem, podmiotem zobowiązanym lub organem) o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie szczegółowych danych na temat wszystkich wydatkowanych środków przeznaczonych na ochotnicze straże pożarne z terenu gminy L. za okres styczeń – października 2017 r. z podziałem na jednostki: OSP R., OSP T. oraz OSP L. W odpowiedzi udzielonej skarżącemu pismem z dnia 1 grudnia 2017 r., nr [...] organ podniósł, że korespondencja w tej sprawie trwa od 24 marca 2017 r. i skarżący był już wielokrotnie bezskutecznie wzywany do wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu zawnioskowanych danych. Stąd też organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 3 kwietnia 2017 r., nr [...], w którym wyjaśniono skarżącemu, że żądane przez niego informacje mają przetworzony charakter oraz wezwano go do wykazania w terminie 7 dni szczególnego interesu publicznego, pod rygorem wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 Konstytucji oraz art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 5, art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej u.d.i.p.) poprzez nierozpatrzenie wniosku w wymaganym terminie mimo spełnienia zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy.
Skarżący podkreślił, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymał od organu, będącego podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., informacji publicznej, o którą zawnioskował w dniu 2 listopada 2017 r. Termin na jej udostępnienie upłynął bowiem w dniu 16 listopada 2017 r. W takiej sytuacji – w ocenie skarżącego – organ pozostaje w bezczynności w zakresie rozpatrzenia jego żądania.
Mając powyższe okoliczności na uwadze skarżący wniósł o zobowiązanie Wójta do wykonania wniosku w terminie 14 dni od doręczenia mu akt sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, że pismem z dnia 1 grudnia 2017 r. przedstawił skarżącemu swoje stanowisko w sprawie. Było ono zaś wynikiem postępowania prowadzonego w związku z interpelacją wnioskodawcy z dnia 23 marca 2017 r., zakwalifikowaną następnie jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej, której przedmiotem były środki finansowe przeznaczone na wszystkie jednostki ochotniczych straży pożarnych z terenu gminy w 2016 r. W toku tego postępowania, wezwaniem z dnia 3 kwietnia 2017 r., organ zwrócił się do skarżącego o wykazanie szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu wskazanych danych. Podobny zakres miał także kolejny wniosek skarżącego z dnia 20 lipca 2017 r., w odniesieniu do którego również wezwano skarżącego do podania szczególnego interesu prawnego. Żądanie wnioskodawcy w niniejszej sprawie stanowi zatem w istocie – zdaniem organu – powielenie wniosków wcześniejszych, dlatego też stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 3 kwietnia 2017 r., którym przedstawiono stronie wymogi udzielania informacji publicznej, w dalszym ciągu pozostaje aktualne. W takim też kształcie udzielono stronie odpowiedzi w dniu 1 grudnia 2017 r., która – w ocenie organu – stanowiła wezwanie do wykazania interesu publicznego w uzyskaniu żądanych informacji.
W związku ze wskazanymi okolicznościami, a zwłaszcza z faktem, że wszystkie wezwania skierowane do skarżącego pozostały bez odpowiedzi, podmiot zobowiązany stwierdził, że po jego stronie nie zmaterializował się obowiązek udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Przyjęcia stanowiska przeciwnego prowadziłoby zaś do obejścia przepisów ustawowych, albowiem mimo niewykonania wezwania do wykazania szczególnego interesu publicznego, strona uzyskałaby prawo do otrzymania przetworzonej informacji publicznej.
Pismem procesowym z dnia 19 marca 2018 r. skarżący odniósł się do udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę wskazując, że stanowisko organu z dnia 1 grudnia 2017 r. zostało do niego przesłane dopiero w dniu 20 grudnia 2017 r., a zatem już po wniesieniu przedmiotowej skargi na bezczynność. Nie zmienia to jednak faktu, że jego wniosek o udostępnienie informacji z dnia 2 listopada 2017 r. w dalszym ciągu pozostaje nierealizowany. Skarżący dodał także, że wskazany wniosek różni się od podania z dnia 19 lipca 2017 r., a więc nie można ich traktować jako tej samej sprawy. Z tych przyczyn strona podtrzymała wniesioną skargę oraz wnioski w niej zawarte.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Jak wynika zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku i obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji).
Stosownie do odesłania zawartego w ust. 4 przywołanego przepisu ustawy zasadniczej, tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy.
Podstawowym aktem prawnym regulującym realizację konstytucyjnego prawa do informacji jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która nakłada na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 przywołanej ustawy). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
Jak wynika z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym, a dostęp do niej przysługuje – co do zasady – każdemu podmiotowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.).
Powszechne prawo dostępu do informacji publicznej należy wyraźnie odróżnić od obowiązku udostępnienia tych informacji.
Stosownie bowiem do treści art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1240) oraz partie polityczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), do których niewątpliwie należy Wójt Gminy L. jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego.
Należy jednak podkreślić, że zaliczenie organu do kategorii podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej nie było w niniejszej sprawie kwestionowane. Okolicznością niesporną był również charakter prawny żądanej informacji, gdyż obie strony zgodnie wskazywały, że niniejsza sprawa dotyczy informacji publicznej o sposobie wydatkowania środków komunalnych na działalność poszczególnych jednostek ochotniczej straży pożarnej. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego.
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie było natomiast ustalenie, czy organ rozpoznał wniosek skarżącego i udzielił mu żądanej informacji, czy też z uzasadnionych powodów do tego nie doszło.
Z analizy akt sprawy wynika, że do dnia wniesienia skargi na bezczynność, tj. 19 grudnia 2017 r., organ w żaden sposób nie zareagował na wniesione do niego podanie skarżącego. Dopiero w dniu 20 grudnia 2017 r. przesłał on skarżącemu swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 1 grudnia 2017 r., w którym powołał się na dotychczas prowadzoną korespondencję oraz stwierdził, że w dalszym ciągu aktualnym pozostaje jego pogląd wyrażony w piśmie z dnia 3 kwietnia 2017 r. Odpowiadając na skargę organ stwierdził, że w jego ocenie wskazane pismo z dnia 1 grudnia 2017 r. należy traktować jako wezwanie do wykazania przez skarżącego szczególnego interesu publicznego w udzieleniu przetworzonej informacji publicznej. W związku zaś z tym, że skarżący temu wezwaniu nie uczynił zadość, organ uznał się zwolnionym z obowiązku rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Powyższe stanowisko podmiotu zobowiązanego – w ocenie Sądu – nie zasługuje jednak na aprobatę.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że organ, uznając zawnioskowane przez skarżącego dane za informację publiczną przetworzoną, zobowiązany był wezwać go do wskazania istnienia interesu publicznego przemawiającego za ich udostępnieniem. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Zdaniem Sądu, nie można jednak stwierdzić, że pismo z dnia 1 grudnia 2017 r. stanowi precyzyjnie sformułowane wezwanie do wykazania, że uzyskanie zawnioskowanej przez skarżącego informacji przetworzonej będzie przejawem szczególnie istotnego interesu publicznego. Odwołuje się ono bowiem jedynie do uprzednio zajętego stanowiska organu względem udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącego, lecz w zupełnie innej sprawie, zainicjowanej odrębnym podaniem i obejmującej inny zakres danych. Nie zawiera ono także żadnego terminu na jego wykonanie, ani rygoru, który by jasno określał konsekwencje niezastosowania się do wezwania.
Dodatkowo trzeba również zwrócić uwagę, że wskazane pismo zostało wystosowane do skarżącego dopiero po wniesieniu przedmiotowej skargi na bezczynność. Bowiem choć nosi ono datę 1 grudnia 2017 r., to jak zasadnie podniósł skarżący, zostało nadane dopiero w dniu 20 grudnia 2017 r. Nie mogło ono zatem stanowić o wypełnieniu przez organ nałożonych na niego obowiązków w zakresie udostępniania informacji publicznej.
Jeśliby zaś nawet przyjąć – jak chce tego podmiot zobowiązany – że pismo z dnia 1 grudnia 2017 r. było w istocie wezwaniem do wykazania istnienia po stronie skarżącego szczególnego interesu prawnego w uzyskaniu zawnioskowanych danych, to i tak nie zwalniało go to z obowiązku podjęcia dalszych czynności procesowych w niniejszej sprawie. Skierowanie do wnioskodawcy powyższego wezwania nie zakończyło bowiem sprawy udostępnienia informacji przetworzonej, gdyż adresat wniosku zobowiązany był jeszcze do wydania w tym przedmiocie stosownego rozstrzygnięcia, jeśliby uznał udzielenie informacji publicznej za niedopuszczalne. Stanowi o tym wprost art. 16 ust. 1 u.d.i.p, zgodnie z którym, odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji.
Zauważyć w tym miejscu wypada pewną niekonsekwencję organu, który w piśmie z dnia 3 kwietnia 2017 r. wskazał na prawidłowe skutki niezastosowania się skarżącego do wezwania. Polegać one zaś miały właśnie na wydaniu decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Skoro zatem organ miał świadomość, jakie konsekwencje związane są z biernością wnioskodawcy w zakresie wykazania interesu publicznego, to tym bardziej niezasadnym pozostaje stanowisko podmiotu zobowiązanego, że już samo wezwanie wyczerpywało jego obowiązki w przedmiotowej sprawie.
W związku z tym, że czynności podjęte przez organ nie realizowały przedstawionego toku postępowania należało uznać, że pozostaje on w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 2 listopada 2017 r., rozumianej jako niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., tj. 14 dni od dnia złożenia wniosku. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ we wskazanym terminie takiej informacji nie udostępnił, ani nie załatwił wniosku strony w inny sposób, w szczególności poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej.
Stąd też należało zobowiązać organ do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, o czym orzeczono w punkcie I sentencji.
Oceniając charakter zaistniałej bezczynności należało przede wszystkim wziąć pod uwagę, że wynikała ona z nieprawidłowej i niekonsekwentnej wykładni przepisów dokonanej przez organ, który – co należy podkreślić – w sprawie nie pozostawał bierny, albowiem poinformował skarżącego o przyjętym przez siebie stanowisku. W sytuacji sporu prawnego, który został rozstrzygnięty dopiero w toku postępowania sądowego nie można zatem uznać, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, o czym – na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. – orzeczono w punkcie II sentencji niniejszego wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono w punkcie III na podstawie art. 200 p.p.s.a.