Uzasadnienie
A. Z. (dalej jako strona lub skarżący) pismem z dnia 13 lutego 2023 r. wystąpił do tut. Sądu ze skargą na bezczynność P. sp. z.o.o. w Z. (dalej jako podmiot zobowiązany lub spółka) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu skargi strona podała, że w dniu 24 stycznia 2023 r. zwróciła się do spółki o udzielenie szeregu informacji publicznych dotyczących realizacji zadania inwestycyjnego obejmującego budowę sieci wodociągowo-kanalizacyjnej w K. W szczególności wniosła o podanie: ile wynosi wynagrodzenie umowne p. M. S. za przygotowanie dokumentacji projektowej dotyczącej wykonania sieci wodociągowo-kanalizacyjnej w rejonie działek nr [...] i [...] w K. (pkt 7 wniosku) oraz jaki jest koszt budowy inwestycji pn.: "Rozbudowa sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej w miejscowości K." wg opracowania projektu (pkt 8 wniosku).
Nadto skarżący domagał się wskazania m.in.: jaki był koszt inwestycji z 2020 r. polegającej na wpięciu sieci wodociągowej na działce nr [...]/[...] położonej w K. i stanowiącej jego własność.
W odpowiedzi z dnia 6 lutego 2023 r. spółka – zdaniem skarżącego – nie przedstawiła informacji w oczekiwanym przez niego zakresie, mimo że skierowane zapytania były jasne i precyzyjne. Wymijająco bowiem odniosła się do kwestii wynagrodzenia projektanta oraz planowanych kosztów inwestycji. Milczeniem zaś zbyła pytanie o koszty wpięcia na działce nr [...]/[...].
Z tych powodów skarżący wniósł o zobowiązanie spółki do udzielenia odpowiedzi na pytania pkt 7 i pkt 8 zawarte we wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz na kwestię kosztów wpięcia do sieci wodociągowej działki nr [...]/[...] – w terminie 14 dni od prawomocnego zakończenia sprawy, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę podmiot zobowiązany stwierdził, że pismem z dnia 6 lutego 2023 r. udzielił skarżącemu wyjaśnień na wszystkie interesujące go zagadnienia. W odniesieniu do pkt 7 wniosku wskazano bowiem, że całość zadania inwestycyjnego obejmuje uzbrojenie działek oznaczonych w piśmie z dnia 18 stycznia 2023 r., a wynagrodzenie dotyczy dokumentacji projektowo-kosztorysowej dla całego zadania, a nie tylko dla działek nr [...] i nr [...], podzielonych następnie na kolejne. W stosunku zaś do pkt 8 wniosku podano, że dokumentacja projektowo-kosztorysowa dla realizowanego zadania nie została jeszcze przekazana spółce z uwagi na brak zgody niektórych właścicieli działek, w tym skarżącego, na poprowadzenie sieci kanalizacji sanitarnej, skutkujący niemożnością wcześniejszego wykonania umowy. Kosztorys inwestorski zostanie bowiem sporządzony w ramach zleconej do wykonania dokumentacji po ostatecznym ustaleniu przebiegu inwestycji. Nie był on również przekazany spółce przez jednostkę samorządu terytorialnego.
Jednocześnie w aspekcie kosztów wpięcia do sieci wodociągowej na działce nr [...]/[...] podmiot zobowiązany wyjaśnił, że zadanie to było jednym z elementów robót zleconych wykonawcy. Koszt jego realizacji nie był jednak wyodrębniony w kosztach całej inwestycji, wnoszących 324.960,26 zł. Wskazanie zaś tej kwoty w odpowiedzi na zapytanie skarżącego nie stanowiłoby oczekiwanej przez niego informacji, dotyczącej wszakże kosztów konkretnego wpięcia, których nie można było określić.
Mając na uwadze powyższe okoliczności spółka wniosła o oddalenie skargi na jej bezczynność jako bezzasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), jako że jej przedmiotem była bezczynność.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a. kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Jak wynika zaś z art. 3 § 3 u.p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Dodatkowo trzeba podkreślić, że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych, o czym stanowi art. 134 § 1 u.p.p.s.a. Podstawą oceny zasadności skargi na bezczynność zawsze zaś będzie stan faktyczny istniejący w dacie orzekania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1591/13, oraz z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2331/13 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe przywołane poniżej orzecznictwo).
W przedmiotowym postępowaniu zaskarżeniu podlegała bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej u.d.i.p.) każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym.
W myśl art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego oraz partie polityczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.).
Przepisy u.d.i.p. nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi, które nie zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), obowiązek ich udostępnienia w trybie wnioskowym bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
Mając powyższe regulacje na uwadze należy podkreślić, że w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny zobowiązany jest do ustalenia czy podmiot, do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, czy dane, o które wnioskowała strona skarżąca, miały charakter informacji publicznej, oraz czy żądanie wnioskodawcy zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami, tj. w formie i w terminie wynikających z regulacji ustawowej.
W niniejszej sprawie bezspornym jest, że spółka – jako komunalna osoba prawna, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. – była zobowiązany do udostępniania informacji publicznej. Wątpliwości nie budził również fakt, że oczekiwane przez stronę informacje w zakresie objętym skargą (pkt 7 i pkt 8 wniosku oraz kwestia kosztów wpięcia na działce nr [...]/[...]) miały właśnie taki charakter, albowiem dotyczyły one realizacji inwestycji użyteczności publicznej, tj. sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, finansowanej ze środków publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz pkt 5 lit. c)). Problematyczna pozostawała natomiast kwestia, czy żądanie strony w kwestionowanej obecnej części zostało właściwie i wyczerpująco rozpatrzone przez spółkę.
W ocenie Sądu skarżący trafnie spostrzegł, że odpowiedź pomiotu zobowiązanego z dnia 6 lutego 2023 r. w zakresie kwestii wpięcia sieci wodociągowej w 2020 r. na działce nr [...]/[...] nie odnosiła się w ogóle do kosztów realizacji tej inwestycji. Spółka pominęła tę część zapytania skarżącego odwołując się wyłącznie do wskazania inwestora, wykonawcy robót budowlanych oraz trybu jego wyłonienia. Z tych danych nie sposób jest wywnioskować, jaki był koszt inwestycji, ani nawet, że nie było możliwe jego ustalenie, jak podawała to później spółka. Jej obowiązkiem było więc takie sformułowanie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, aby zawierała ona precyzyjne dane, czyniące zadość oczekiwaniom strony. W żadnym razie nie powinna ona się ich domyślać ani wnioskować o ich istnieniu z kontekstu pisemnej wypowiedzi podmiotu zobowiązanego.
Z tych powodów należało zatem przyznać rację stronie, że podmiot zobowiązany pozostawał w zwłoce z udzieleniem jej informacji o kosztach inwestycji z 2020 r., polegającej na wpięciu do sieci wodociągowej działki nr [...]/[...]. Trzeba jednak równocześnie dostrzec, że spółka stan ten usunęła po wniesieniu przez stronę skargi na jej bezczynność. W udzielonej odpowiedzi na skargę ustosunkowała się ona bowiem do spornej okoliczności wyjaśniając, że zadanie w postaci wpięcia do sieci wodociągowej w obrębie działki skarżącego było elementem szerszych robót. Koszty realizacji tego konkretnego zadania nie zostały jednak wyodrębnione w kosztach całej inwestycji, wynoszących 324.960,26 zł. W związku z tym nie było możliwe przekazanie ich skarżącemu.
Takie stwierdzenie wyczerpuje – w ocenie Sądu – żądanie tej części wniosku, gdyż zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji są tylko te podmioty, które znajdują się w ich posiadaniu. Jeśli zatem spółka nie dysponuje oczekiwanymi przez skarżącego danymi, to nie mogła mu ich udzielić.
Choć zawarte w odpowiedzi na skargę dane powinny się znaleźć już w piśmie z dnia 6 lutego 2023 r., stanowiącym właściwą odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, Sąd ostatecznie uznał działania spółki za wyczerpujące jej obowiązek wynikający z przepisów u.d.i.p. Zbędnym i nieefektywnym byłoby bowiem zobowiązywanie spółki do udzielenia stronie informacji, którą już zdążyła ona otrzymać. Skoro tak, to postępowanie w tym przedmiocie należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
Poddając analizie uchybienie terminom udostępnienia informacji publicznej należało przede wszystkim wziąć pod uwagę, że podmiot zobowiązany nie zlekceważył wniosku skarżącego, lecz ustosunkował się względem niego w jego zasadniczej części z zachowaniem ustawowego terminu. W stosunku zaś do kwestionowanego aktualnie zakresu danych pozostawał on w błędnym przekonaniu co do prawidłowości swojego działania. Dodatkowo już w toku postępowania sądowego udzielił stronie wystarczających wyjaśnień na jej zapytanie. Nie można było zatem uznać, aby zwłoka spółki nosiła znamiona świadomego i celowego naruszenia obowiązującego porządku prawnego, nawet jeśli termin na udostępnienie informacji publicznej w kwestionowanej części został przekroczony.
Stąd też należało uznać, że spółka niewątpliwie dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 24 stycznia 2023 r. w odniesieniu do pytania o koszt inwestycji dotyczącej wpięcia sieci wodociągowej w 2020 r. na działce nr [...]/[...], która jednak nie miała charakteru rażącego naruszeniem prawa, o czym – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a u.p.p.s.a. – orzeczono w punkcie II sentencji wyroku.
W pozostałym zakresie, obejmującym pkt 7 i pkt 8 wniosku, skarga na bezczynność nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zwrócić bowiem należy uwagę, że przedmiotem żądania skarżącego w pkt 7 wniosku było podanie konkretnego wynagrodzenia projektanta za przygotowanie dokumentacji w rejonie działek nr [...] i nr [...]. Tymczasem spółka takimi danymi nie dysponowała, albowiem zaplanowane przez nią koszty obejmowały całość inwestycji pod nazwą "Rozbudowa sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej w K.", która realizowana była również w obrębie wskazanych przez stronę nieruchomości. Skoro zatem wynagrodzenie projektanta nie było ustalane odrębnie za każdy odcinek sieci, spółka nie była w stanie podać interesującego stronę wyliczenia wyłącznie w zakresie działek nr 320 i nr 315, które zresztą – jak zauważył to podmiot zobowiązany – obecnie już nie istnieją, albowiem zostały podzielone na mniejsze jednostki. Niemniej jednak wskazał on skarżącemu, skądinąd znaną mu już wartość planowanych wydatków na opracowanie dokumentacji projektowej, która kształtowała się na poziomie 120.000 zł. Strona pozyskała więc wszelkie dane, którymi dysponowała spółka i nie można było uznać, aby wyjaśnienia te okazały się niepełne bądź wymijające.
Podobnie jak odpowiedź spółki na pytanie zawarte w pkt 8 wniosku, obejmujące koszt ww. inwestycji według opracowania projektu. Jeśli dokumentacja projektowo-kosztorysowa nie została jeszcze przekazana spółce przez projektanta ani przez jednostkę samorządu terytorialnego z uwagi na trwające w dalszym ciągu ustalenia przebiegu planowanej sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, to spółka nie mogła w sposób wiążący wskazać stronie ostatecznego, czy nawet przybliżonego kosztu inwestycji. Dane te wynikać będą dopiero z opracowywanej dokumentacji. Stąd też do czasu zakończenia tych prac, udzielenie skarżącemu odpowiedzi w omawianej części okazało się niemożliwe, o czym spółka poinformowała stronę.
Stwierdzających zatem prawidłowość udzielenia przez pomiot zobowiązany odpowiedzi na pkt 7 i pkt 8 żądania skarżącego z dnia 24 stycznia 2023 r., skarga w tej części nie zasługiwała na uwzględnienie. W związku z czym podlegała ona oddaleniu na zasadzie art. 151 u.p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).
Rozstrzygnięcie zawarte w pkt IV wyroku, obejmujące zasądzenie od spółki na rzecz strony skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego w postaci wpisu od skargi (100 zł), podjęte zostało na podstawie art. art. 201 § 1 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a. Rozpoznanie nawet części wniosku o udostępnienie informacji publicznej po wywiedzeniu skargi na bezczynność w tym zakresie, należy bowiem traktować jako jej uwzględnienie przez organ (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08).