Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 9 grudnia 2018 r. Ł. B. (dalej: wnioskodawca, zainteresowany, strona, skarżący) zwrócił się do Komendy Wojewódzkiej Policji we W. o udzielenie informacji publicznej. Poprosił o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:
"Informacja publiczna dotyczy K. B. zatrudnionego w Komendzie Wojewódzkiej Policji we W. w oddziałach prewencji policji (...).
- 1. Proszę o podanie dokładnej daty, w której został przyjęty do służby w policji K. B.
- 2. Proszę o podanie dokładnej daty w której K. B. przestał pełnić służbę w Policji.
- 3. Proszę o podanie dokładnej przyczyny wobec której K. B. nie służy już w Policji a także podstawę prawną tej decyzji.
Informację publiczną należy wysłać na skrzynkę epuap z której pochodzi ta wiadomość."
W odpowiedzi na powyższy wniosek Naczelnik Wydziału Prezydialnego KWP we W., pismem z dnia 19 grudnia 2018 r. poinformował zainteresowanego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1330 t.j.). Pismo to przesłano skarżącemu drogą elektroniczną w dniu 20 grudnia 2018 r.; wnioskodawca ponaglił adresata o udzielenie informacji, a następnie pismem (bez daty) ponowił prośbę o rozpatrzenie wniosku. Nie zgodził się z twierdzeniem, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną. Wskazując na art. 1, art. 3, art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r. – I OSK 1530/14 wniósł o ponowne rozpatrzenie wniosku, gdyż informacje, których żądał są informacjami publicznymi.
Zobowiązany pismem z dnia 28 grudnia 2018 r. poinformował skarżącego, że w przedmiocie realizacji wniosku z dnia 9 grudnia 2018 r. zwrócono się o opinię do Zespołu Prawnego Komendy Wojewódzkiej we W. celem podjęcia ostatecznej decyzji w tej sprawie. Odpowiedź w tej sprawie zostanie udzielona w terminie do 4 stycznia 2019 r.
Pismem z dnia 4 stycznia 2019 r. zobowiązany poinformował wnioskodawcę, iż po zasięgnięciu opinii prawnej podtrzymuje odpowiedź udzieloną w dniu 19 grudnia 2018 r. Stwierdził, że wniosek z dnia 9 grudnia 2018 r. odnosi się wyłącznie do danych z akt osobowych byłego funkcjonariusza Policji – bez wskazania związku danych z wykonywaniem przez policjanta zadań służbowych.
Skarżący ponownie ponaglił zobowiązanego pismem z dnia 5 stycznia 2019 r. a ponadto przesłał wezwanie do wykonania wniosku z dnia 5 stycznia 2019 r. Podał w nim, że sporny zakres informacji dotyczy okresu pełnienia służby przez funkcjonariusza publicznego, który w związku z tym miał wpływ na kształtowanie działań i wykonywanie zadań przez podmiot zobowiązany.
Z tego względu nie ma podstaw do wyłączenia informacji z reżimu ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Wskazał, że nie ma znaczenia, że osoba o którą pyta nie pełni już funkcji publicznej. Gdyby tak rozumieć informację publiczną to w dużej mierze wyłączona zostałaby możliwość pozyskania informacji o podmiotach, o których mowa w art. 4 u.d.i.p. Takie założenie stoi w sprzeczności z szerokim rozumieniem prawa dostępu do informacji publicznej. Ponadto rozważania na temat dokumentów prywatnych oraz spraw indywidualnych nie mają znaczenia w kontekście tej sprawy, skoro wniosek dotyczy służby pełnionej przez osobę pełniącą funkcję publiczną.
Podał, że do dnia złożenia pisma wniosek z dnia 9 grudnia 2018 r. nie został rozpoznany i wniósł o niezwłoczne udostępnienie informacji zgodnie z wniesionym żądaniem.
W dniu 7 stycznia 2019 r. wnioskodawca sporządził do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Komendy Wojewódzkiej Policji we W. w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wniosek złożony w dniu 9 grudnia 2018 r. Zarzucał zobowiązanemu rażące naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p., art. 61 Konstytucji w zw. z art. 1 oraz 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. z uwagi na brak udostępnienia informacji publicznej przez skarżony organ w ustawowym terminie oraz art. 16 ustawy u.d.i.p. poprzez nie udzielenie ewentualnej decyzji odmowej w formie decyzji administracyjnej w zakresie żądanych informacji publicznych zawartych we wniosku z dnia 9 grudnia 2018 r., które odnoszą się do informacji publicznej gdyż dotyczą czasokresu pełnienia w policji służby przez funkcjonariusza publicznego. Tym samym mają walor informacji publicznej, a ewentualna decyzja odmowna winna mieć formę decyzji administracyjnej, na którą przysługuje środek odwoławczy.
W związku z powyższymi zarzutami wniósł o zobowiązanie Komendy Wojewódzkiej Policji we W. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 9 grudnia 2018 r. w terminie 14 dniu od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy: tym samym udzielenia informacji, informacji publicznej ewentualnie wydania decyzji odmownej w formie decyzji administracyjnej.
Uzasadniając zarzuty skargi przywołał treść wniosku z dnia 9 grudnia 2018 r. oraz korespondencji toczącej się pomiędzy stronami a także argumentacją zawartą w swoich pismach kierowanych do zobowiązanego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając ten wniosek stwierdził, że Komendant Wojewódzki Policji we W. nie pozostawał w bezczynności, gdyż z bezczynnością mamy do czynienia wówczas gdy organ "milczy". Tymczasem zobowiązany pismem z dnia 19 grudnia 2018 r. poinformował skarżącego, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu. Powyższe stanowisko potwierdził w dalszej korespondencji. Powyższe wskazuje, że dopełnił ciążącego na nim obowiązku określonego w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Przywołał treść art. 61 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1, art. 2, art. 5 ust. 2, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1 u.d.i.p. Stwierdził, że w przepisach prawa brak jest legalnej definicji pojęcia "osoba pełniąca funkcję publiczną" i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym głównie wskazuje się, że jest to osoba, która wykonuje zadania przynależne podmiotowi publicznemu, w którego strukturach jest zatrudniona.
O takiej kwalifikacji decyduje rodzaj wykonywanych zadań, w szczególności związanych z decydowaniem o środkach publicznych i rozporządzaniu nimi. Pojęcie to ujmowane szeroko nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje osoby mające związek z realizacją zadań publicznych. Przyjmuje się, że osoba taka to każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym.
W ocenie organu informacje, których udostępnienia żąda skarżący mimo, iż dotyczą przebiegu służby byłego funkcjonariusza Policji, który będąc na służbie nie posiadał uprawnień i kompetencji o charakterze wyżej opisanym, ani też nie dysponował majątkiem państwowym – mają charakter prywatny, a nie publicznoprawny i nie są informacjami o sprawach publicznych w rozumieniu ustawy, a zatem nie stanowią informacji publicznej.
Stwierdził też, że skoro skarżącemu udzielono odpowiedzi w przepisanym czasie i formie, organ nie pozostaje w bezczynności.
Ustanowiony dla skarżącego pełnomocnik z urzędu podtrzymał żądania skargi. Stwierdził, że okoliczności pełnienia służby publicznej przez osobę wskazaną we wniosku z dnia 9 grudnia 2018 r., w tym czasokres jej pełnienia, jest z pewnością informacją o charakterze informacji publicznej. Ponadto stwierdzenie, że informacja publiczna traci taki przymiot w chwili gdy osoba pełniąca funkcję publiczną, kończy służbę jest absurdalne. Prowadziłoby do sytuacji gdy obywatele nie są w stanie uzyskać jakiejkolwiek informacji po zaprzestaniu wykonywania czynności publicznej.
Ponadto z bezczynnością mamy do czynienia nie tylko gdy organ "milczy". Z taką sytuacją mamy do czynienia w każdej sytuacji gdy organ nie podejmuje przewidzianych prawem czynności. Przyjęcie zasadności stanowiska organu prowadziłoby do sytuacji gdy skarżący pozbawiony byłby ochrony sądowej w przypadku naruszenia jego praw. Takie zaś stanowisko uznać należy za niedopuszczalne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest bezczynność organu związana z udostępnieniem informacji publicznej.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p.
Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2445/11 i wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt IV SAB/Po 41/17).
Zgodnie z brzmieniem art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).
Ustawa o dostępie do informacji publicznej wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Komendant Wojewódzki Policji we W. jest zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jako organ władzy publicznej, podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.
Powstało pytanie, czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej i czy może być udostępniona pytającemu. Według organu dotyczą one osoby prywatnej, która aktualnie nie pracuje w policji.
W ocenie Sądu policjant należy do kategorii osób pełniących funkcje publiczne. Powyższe wynika z art. 115 § 13 pkt 7 kodeksu karnego, który zawiera definicję funkcjonariusza publicznego. Zgodnie z tym przepisem funkcjonariuszem publicznym jest między innymi funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego. Takim funkcjonariuszem jest policjant.
Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
W ocenie Sądu pytanie dotyczące daty przyjęcia funkcjonariusza do służby i daty zwolnienia ze służby są informacją publiczną – dotyczą funkcjonariusza publicznego. Niewątpliwie taka informacja nie traci takiego charakteru również wówczas gdy nie jest on już pracownikiem policji. Dotyczy osoby która była funkcjonariuszem publicznym w okresie, którego dotyczą pytania.
Nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., pytania dotyczą faktów o osobie pełniącej funkcję publiczną, mające związek z pełnieniem tych funkcji. W związku z powyższym organ w tym zakresie winien rozpoznać wniosek skarżącego (pkt 1 wyroku).
Informacja publiczna, jak wskazano na wstępie rozważań może dotyczyć tylko faktów. Nie jest informacją publiczną prośba o dokonanie oceny, wyrażenie poglądu, dokonanie opisu pewnego zdarzenia.
Taki charakter pytania ma pytanie 3 zawarte we wniosku skarżącego z dnia 9 grudnia 2018 r. Przypomnieć należy, że brzmi ono: "proszę o podanie dokładnej przyczyny wobec, której K. B. nie służy już w Policji a także podstawę prawną tej decyzji".
Prośba o podanie "dokładnej przyczyny" musi się wiązać z oceną i opisem danego zdarzenia i nie dotyczy sfery faktów.
W związku z powyższym Sąd w tym zakresie wniosek skarżącego oddalił uznając, że pytanie nie dotyczy informacji publicznej (pkt 3 wyroku).
Natomiast należy stwierdzić, że organ pozostaje w bezczynności odnośnie odpowiedzi na pytanie 1 i 2 wniosku skarżącego. Jak wcześniej stwierdzono są to pytania dotyczące informacji publicznej, zatem zgodnie z art. 13 u.d.i.p. odpowiedź powinna nastąpić w terminie 14 dni. Jak wynika z przedstawionego na wstępie stanu faktycznego, w wyznaczonym przez ustawę terminie organ nie udzielił odpowiedzi. Jak stwierdzono również w części wstępnej rozważań fakt udzielenia błędnej odpowiedzi nie anuluje bezczynności, organ bowiem pozostaje bezczynny w udzieleniu właściwej odpowiedzi.
Fakt natomiast prowadzenia korespondencji z zainteresowanym i udzielenia odpowiedzi na wniosek – chociaż błędnie – wpływa na ocenę charakteru zaistniałej bezczynności. Należało przede wszystkim wziąć pod uwagę, że wynikała ona z nieprawidłowej wykładni pojęcia informacji publicznej, dokonanej przez podmiot zobowiązany, a nie z powodu lekceważenia lub opieszałości w rozpoznaniu wniosku. W sytuacji sporu prawnego, który został rozstrzygnięty dopiero w toku postępowania sądowego nie można uznać, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.