Uzasadnienie
Pismem z dnia 15 października 2015 r. Stowarzyszenie A z siedzibą w P. (zwane dalej skarżącym, stroną lub wnioskodawcą) wystąpiło do Burmistrza Miasta i Gminy B. żądając – w punkcie 2 – ustosunkowania się do kwestii podwyżek opłat za centralne ogrzewanie w lokalach mieszkalnych zarządzanych przez B sp. z o.o. w B. w latach 2009 – 2015.
W odpowiedzi Burmistrz przekazał powyższe pismo Prezesowi Zarządu B sp. z o.o. w B., prosząc o zajęcie stanowiska względem możliwości realizacji postulatów wnioskodawcy (pismo z dnia 5 listopada 2015 r., nr [...]).
Pismem z dnia 4 grudnia 2015 r., nr [...] Prezes Spółki ustosunkował się do żądania wnioskodawcy
Wnioskiem z dnia 14 grudnia 2015 r. skarżący wystąpił do Burmistrza o udostępnienie informacji publicznej wskazując, że organ nie udzielił odpowiedzi na jego pismo w zakresie odnoszącym się do punktu 2.
W odpowiedzi organ zawiadomił skarżącego, że zawnioskowane informacje nie mieszczą się w ustawowym pojęciu informacji publicznej (pismo z dnia 25 stycznia 2016 r., nr [...]).
Kolejnym wnioskiem z dnia 9 marca 2016 r. strona skarżąca wystąpiła o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie jakie zostały podjęte decyzje m.in. w stosunku do pisma z dnia 15 października 2015 r. oraz zażądał nadesłania kopii uchwał, decyzji i protokołów dotyczących zapadłych rozstrzygnięć.
W odpowiedzi Burmistrz, po uprzednim przedłużeniu terminu rozpoznania wniosku do dnia 9 maja 2016 r., przekazał skarżącemu kopie posiadanych dokumentów w przedmiotowej sprawie (pismo z dnia 23 marca 2016 r., nr [...]).
Pismem z dnia 29 marca 2016 r. skarżący odniósł się do dotychczas podejmowanych czynności przez Burmistrza, stwierdzając że pozostaje on w bezczynności oraz wzywając go do udzielenia odpowiedzi na pismo z dnia 15 października 2015 r. w ciągu siedmiu dni. Wskazane pismo pozostało bez odpowiedzi organu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona zarzuciła organowi bezczynność i nierozpatrzenie podania w terminie 30 dni zgodnie z żądanym zakresem.
Dalej podniosła, że wniosek z dnia 15 października 2015 r., mimo wielokrotnych ponagleń, nie został rozpoznany do dnia złożenia skargi. Organ nie poinformował również o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz.23 ze zm., zwanej dalej k.p.a.).
W ocenie skarżącego bezczynność w niniejszej sprawie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ uchybił podstawowym terminom załatwienia sprawy administracyjnej wynikającym z przepisów k.p.a.
Mając powyższe na uwadze strona skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpatrzenia podania w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, wymierzenie grzywny w wysokości 600,00 złotych, zasądzenie sumy pieniężnej w wysokości 600,00 złotych oraz zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę organ podkreślił, że pisma i wnioski kierowane przez skarżące stowarzyszenie, po dokonaniu ich oceny formalnej i merytorycznej, każdorazowo były załatwiane w sposób wynikający z obowiązujących przepisów.
Odnosząc się do charakteru zawnioskowanych informacji organ wskazał, że za informacje publiczne nie można uznać wyjaśnienia treści aktów, czy polemiki z dokonanymi ustaleniami. W zakresie natomiast żądań dotyczących stawek czynszu stosowanych w umowach między B sp. z o.o. a lokatorami, Burmistrz nie będąc podmiotem właściwym do ich rozpoznawania, przekazywał je organom spółki, o czym skarżący był informowany.
Mając powyższe na uwadze Burmistrz wniósł o oddalenie skargi w całości lub umorzenie postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
Na etapie postępowania sądowego skarżący wskazał, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu polegająca na nieudzieleniu odpowiedzi na pismo z dnia 15 października 2015 r. Kolejne pisma stanowią zaś dowód wezwania organu do usunięcia stanu bezczynności. Ponadto jako podstawę skargi podano uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 oraz uzasadnienie prawne wyroku tego Sądu z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2430/14. Skarżący dodał również, że organ przemilczał wniesione podanie i nie podjął żadnych kroków, by zobowiązać wnioskodawcę do sprecyzowania żądania (pismo z dnia 16 maja 2016 r.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.), kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy B. w zakresie rozpoznania żądania skarżącego zawartego w punkcie drugim pisma z dnia 15 października 2015 r.
Na wstępie zauważyć trzeba, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustawowo określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86).
Wniesienie skargi na tzw. "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w sytuacji odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37).
Rozpoznając niniejszą skargę trzeba dostrzec, że choć pismo z dnia 15 października 2015 r. nie zostało przez organy początkowo zakwalifikowane jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jednakże późniejsza korespondencja skarżącego z organem, a w szczególności wniosek z dnia 14 grudnia 2015 r., spowodowały, że ocena charakteru żądania strony została poddana rygorom ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., zwanej dalej u.d.i.p.). W takiej sytuacji w toku niniejszej sprawy skargę należało rozpatrzyć również pod tym kątem, nie zapominając oczywiście, że bezczynność została zarzucona organowi również w ramach ogólnego postępowania administracyjnego.
Przechodząc zatem do pierwszego aspektu sprawy należy zaznaczyć, że w toku oceny zasadności skargi w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny zobowiązany jest do ustalenia czy podmiot, do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, czy dane, o które wnioskowała strona skarżąca, miały charakter informacji publicznej, oraz czy żądanie wnioskodawcy zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami tj. w formie i w terminie wynikających z regulacji ustawowej.
Prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.), z zastrzeżeniem art. 5 tej ustawy wprowadzającym możliwość ograniczenia realizacji tego prawa m.in. ze względu na ochronę informacji niejawnych czy też innych tajemnic ustawowo chronionych, a także z uwagi na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.
Powszechne prawo dostępu do informacji publicznej należy wyraźnie odróżnić od obowiązku udostępnienia tych informacji.
Stosownie bowiem do treści art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego oraz partie polityczne.
W świetle przywołanych przepisów nie budzi wątpliwości, że Burmistrza Gminy i Miasta B. – jako organ władzy publicznej – należy zaliczyć do kategorii podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Oceniając charakter zawnioskowanych informacji należy mieć przede wszystkim na względzie treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p., z którego wynika, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym.
Zgodnie z ustalonym poglądem informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w: Warszawie z dnia 29 października 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 85/07, Kielcach z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SAB/Ke 7/08 oraz Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II SAB/Kr 109/08).
Ustawodawca w treści art. 6 u.d.i.p. zawarł przykładowy katalog zagadnień będących przedmiotem informacji publicznej wskazując, że udostępnieniu podlegają informacje m.in.: o polityce wewnętrznej i zagranicznej, podmiotach zobowiązanych i zasadach ich funkcjonowania oraz o majątku publicznym.
W świetle powyższych przepisów, zawnioskowanych przez skarżącego informacji nie można było uznać za informacje publiczne. Strona bowiem oczekiwała pozyskania opinii organu na temat prowadzonej polityki mieszkaniowej przez kierownictwo B sp. z o.o. w B. w zakresie podwyżek opłat za centralne ogrzewanie w latach 2009 – 2015.
W ocenie Sądu, informacja publiczna powinna odwoływać się do faktów, realnie istniejących w zasobach określonego podmiotu. Odnoszenie się do kwestii wzajemnych relacji między członkami B a organami spółki, czy też interpretowanie przepisów ustawowych związanych z tego rodzaju sprawami, zmierza w istocie do rozstrzygnięcia przez organ sporu między wskazanymi podmiotami, a nie do udzielenia informacji o sprawach publicznych. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 102/16 wraz z powołanym orzecznictwem – dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W związku z tym, że zakres żądanych informacji nie odnosił się do danych publicznych organ, do którego zwrócono się o ich udostępnienie zobowiązany był do poinformowania o tej okoliczności wnioskodawcy. Organ gminy wykonał powyższy obowiązek, albowiem pismem z dnia 25 stycznia 2016 r. zawiadomił wnioskodawcę, że żądane dane nie mogą zostać uznane za informacje publiczne.
Burmistrz nie dopuścił się również bezczynności w odniesieniu do żądania skarżącego rozpatrywanego na zasadach kodeksu postępowania administracyjnego. Abstrahując już od możliwości zainicjowania sprawy administracyjnej – w rozumieniu art. 1 k.p.a. – w przedmiocie regulacji stawek opłat mieszkaniowych, w tym stawek za centralne ogrzewania, zauważyć należy, że wniosek strony skarżącej z dnia 15 października 2015 r. nie został pozostawiony bez odpowiedzi. Jak wynika bowiem z pisma organu z dnia 5 listopada 2015 r., nr [...] żądanie skarżącego zostało przekazane prezesowi zarządu B sp. z o.o. w B. w celu zajęcia stanowiska dotyczącego możliwości realizacji postulatów. W aktach sprawy znajduje się również pismo tej spółki z dnia 4 grudnia 2015 r. skierowane bezpośrednio do skarżącego, w którym odniesiono się do jego oczekiwań.
W świetle powyższych okoliczności w ocenie Sądu organ w sposób wystarczający odniósł się do pisma strony skarżącej z dnia 15 października 2015 r. przekazując je do rozpoznania podmiotowi właściwemu. Gdyby przyjąć – jak chce tego skarżący – że jego podanie winno zostać poddane rygorom k.p.a., to działanie organu również należałoby uznać za uzasadnione.
Zgodnie bowiem z art. 65 § 1 k.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie.
Zdaniem Sądu, pismo z dnia 5 listopada 2015 r. należało traktować właśnie w kategoriach zawiadomienia, o którym mowa w powołanym przepisie. I choć organ nie zawarł w nim szerszego uzasadnienia co do podstaw przekazania podania innemu podmiotowi, to podjęte przez niego działanie zmierzało do załatwienia wniosku strony skarżącej i – co istotne w niniejszej sprawie – usuwało stan bezczynności jaki mógł zaistnieć po jego stronie. Czynność powyższa został przy tym podjęta z zachowaniem terminów, o których mowa w art. 35 § 2 i 3 k.p.a., tj. niezwłocznie, nie później jednak niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania.
Nie sposób także nie zauważyć, że powołana przez skarżącego na etapie postępowania sądowego uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 nie dotyczyła problematyki związanej z niniejszą sprawą. Teza podjętej uchwały stanowiła bowiem, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosowanie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W niniejszej zaś sprawie podanie nie zostało pozostawione bez rozpoznania przez właściwy organ. Ponadto w sprawie wątpliwe było, co zresztą już sygnalizowano, zastosowanie przepisów postępowania administracyjnego w stosunku do żądania strony. Powołanie przez skarżącego wskazanej uchwały oraz wyroku NSA z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2430/14 jest niezasadne choćby jeszcze z tej przyczyny, że tryb dostępu do informacji publicznej umożliwia zastosowanie przepisów k.p.a. wyłącznie w odniesieniu do decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W pozostałych zaś sytuacjach zastosowanie znajdują wyłącznie regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Reasumując powyższe rozważania należało stwierdzić, że zarzucana organowi w niniejszej sprawie bezczynność nie miała uzasadnionych podstaw. Organ odniósł się do wniosku skarżącego z dnia 15 października 2015 r. w sposób wystarczający zarówno na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jak i zasad ogólnego postępowania administracyjnego. Z jednej bowiem strony skarżący został zawiadomiony, że oczekiwane przez niego informacje nie stanowią informacji publicznych, z drugiej zaś strony organ przekazał podanie podmiotowi właściwemu do jego załatwienia. Zważywszy, że obie czynności zostały podjęte przez Burmistrza przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie, należało stwierdzić, że podnoszona przez skarżącego bezczynność okazała się bezzasadna, zaś powołane zarzuty nie znalazły usprawiedliwionej podstawy.
Mając na uwadze powyższe, skargę – jako nieuzasadnioną – należało oddalić w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W nawiązaniu do wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania, należy jedynie wskazać, że koszty takie – w myśl art. 200 p.p.s.a – przysługują wyłącznie w sytuacji kiedy skarga została uwzględniona i jedynie dla strony skarżącej.