Uzasadnienie
Przedmiotem skargi J. M., datowanej na 9 października 2022 r., jest bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w Trzebnicy w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 11 września 2022 r.
W złożonej skardze Strona zarzucała naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; art. 10 ust. 1 w powiązaniu z art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 dalej: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, a podmiot udostępniający informację publiczną ma obowiązek zapewnić możliwość przesłania informacji publicznej.
Skarżący wnioskował o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku z dnia 11 września 2022 r. dotyczącego udostępnienia w formie elektronicznej nowego projektu organizacji ruchu na drodze powiatowej [...] oraz zasądzenia od organu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu podał, że w dniu 11 września 2022 r., poprzez epuap, wystąpił do organu z wnioskiem o udostępnienie w formie elektronicznej (poprzez platformę epuap) projektu organizacji ruchu na drodze powiatowej [...]. Do dnia wniesienia skargi nie udostępniono mu żądanych informacji. Skarżący wywodził, że organ jest ustawowo zobowiązany do zarzadzania drogami powiatowymi, co obejmuje także obowiązek przechowywania wskazanej dokumentacji i uzasadnia oczekiwanie jej udostępnienia. Termin wyznaczony art. 13 ust. 1 u.d.i.p. na dokonanie tej czynności minął z dniem 26 września 2022 r., Skarżący nie otrzymał informacji w podanej przez siebie formie, nie został także poinformowany o zastosowaniu innych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, co uzasadnia stwierdzenie bezczynności organu. Zaznaczył, że już po upływie terminu na udzielenie informacji organ wystąpił do Skarżącego (pismo z dnia 30 września 2022 r.) z zapytaniem, w jakim trybie Strona występuje z wnioskiem.
W dniu 3 października 2022 r. Strona udzieliła odpowiedzi, że jego wniosek jest wsparty na art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (dalej Konwencja) Do dnia wniesienia skargi nie uzyskał żadnej odpowiedzi. Końcowo wskazał, że projekt organizacji ruchu stanowi informację publiczną, a nawet jest jej akademickim przykładem, jako istotny dla większości obywateli. Wybór formy udostępnienia informacji należy wyłącznie do wnioskodawcy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że udzielił Stronie odpowiedzi wobec czego bezczynność już ustała. W opinii organu nie naruszył on terminu wynikającego z ustawy, gdyż wnioskodawca nie wskazał aby występował o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając na uwadze, że pytanie Skarżącego było lakoniczne organ zażądał doprecyzowania w jakim trybie składa on wniosek, w opinii organu mógł on także wszczynać postępowanie administracyjne bez sprecyzowania jego przedmiotu. W odpowiedzi Strona nie powołała się na tryb wynikający z ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale wskazała na art. 10 Konwencji.
Zatem także sama Strona nie uznała, że w sprawie ma zastosowanie termin 14 dniowy, jeśli nawet, to winien być on liczony od dnia udzielenia odpowiedzi na pytanie organu. Ostatecznie wniosek Skarżącego rozpoznano w dniu 10 października 2022 r., co uchyla zarzuty naruszenia terminu. W opinii organu brak wyraźnego wskazania przez Stronę, że domaga się udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, skutkuje zastosowaniem ogólnego terminu z kodeksu postępowania administracyjnego wynoszącego 30 dni.
Organ wskazał, że nawet gdyby oceniać sprawę z punktu widzenia ustawy o dostępie do informacji publicznej, to licząc od dnia złożenia przez Stronę wniosku uchybienie terminu było przypadkowe, niezamierzone i nie wynikało ze złej woli, nadto był to pierwszy i jedyny taki przypadek, a żądanie zawarte we wniosku zostało zrealizowane.
W piśmie procesowym z dnia 18 grudnia 2022 r. Skarżący informując o otrzymaniu wnioskowanej informacji zmodyfikował wnioski skargi poprzez żądanie stwierdzenia bezczynności na dzień przekazania skargi. Odnosząc się do odpowiedzi na skargę wyjaśniał, że wniosek był precyzyjny i zawierał wszystkie trzy elementy niezbędne do jego rozpoznania: zakres informacji, oczekiwaną formę oraz sposób jej udostępnienia. Nadto obowiązkiem organu jest rozpoznanie charakteru wniosku, a w przypadku wątpliwości przyjęcie, że może to być wniosek o informację publiczną i podjęcie działań wynikających z ustawy, przy czym organ nie jest uprawniony do pytania o cel udostępnienia informacji.
Z nadesłanych Sądowi akt sprawy wynikało, że pismem z dnia 11 września 2022 r., złożonym poprzez epuap na adres organu, Strona wnioskowała o przesłanie poprzez epuap elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi [...].
W dniu 30 września 2022 r. w tej samej formie organ zwrócił się z zapytaniem w jakim trybie Skarżący występuje z wnioskiem.
Pismem z dnia 3 października 2022 r. Skarżący wyjaśnił, że jego wniosek oparty jest o art. 10 Konwencji.
W ślad za pismem z dnia 10 października 2022 r. organ przesłał Stronie wydruk planu liniowego oznakowania drogi powiatowej [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Na wstępie odnotowania wymaga, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Rozpoznając przedstawiony Sądowi spór trzeba wskazać, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej wystąpi wówczas gdy ustawowo zobowiązany organ nie podejmie prawem przewidzianych działań w przewidzianym terminie, co istotne działania te muszą dotyczyć informacji publicznej. Stan bezczynności w sprawie załatwienia wniosku w przedmiocie informacji publicznej oznacza zatem sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ, będąc zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wbrew przepisom prawa nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 3 ust. 1 pkt 1 lub art. 5 u.d.i.p. albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy. Względnie, gdy nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Po 139/20, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).
Milczenie organu przez całe 14 dni jest dowodem na to, że organ ten dopuścił się bezczynności. Jest to bowiem stan obiektywny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Rz 44/21, dostępny w CBOSA). Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane.
Oceniając zatem skargę na bezczynność należy ustalić, czy podmiot będący adresatem wniosku jest ustawo zobowiązany do jego rozpoznania, po drugie czy treść wniosku odnosi się do informacji publicznej i wreszcie, czy zachowanie organu, tak co do formy, treści i terminu wypełnia wymogi stawiane przez ustawę o dostępie do informacji publicznej.
Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy nie ma sporu, że Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. jako jednostka budżetowa Powiatu Trzebnickiego powołana do wykonywania zadań zarządcy dróg powiatowych uchwałą Zarządu Powiatu Trzebnickiego nr 10/2000 z dnia 15 maja 2000 r.
Nie jest także wątpliwe, że żądany przez Skarżącego projekt organizacji ruchu na drodze powiatowej stanowi informację publiczną. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie "informacji publicznej" zawarte w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej jest bardzo szerokie, o czym przekonuje otwarty katalog przedmiotowy podany w art. 6 u.d.i.p. Powyższe prowadzi do konkluzji, że w istocie wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.i.d.p., stanowi informację publiczną (por. T. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wyd. LexisNexis, 2002 r., str. 136 i nast., M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej, Toruń 2002, str. 25 i nast.).
Powołane zapisy wykładane w zgodzie z art. 61 Konstytucji RP nakazują przyjęcie, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań niezależnie od tego, od kogo pochodzą. Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.
Niewątpliwe informacje i dokumenty dotyczące organizacji ruchu na drogach powiatowych należy kwalifikować jako sprawę publiczną, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Z tez zapadłych na tym tle orzeczeń wynika, że choćby z uwagi na powszechny zakres jej oddziaływania, sprawę z zakresu organizacji ruchu na drogach, należy kwalifikować jako sprawę z zakresu informacji publicznej. Ta informacja jest bowiem nieodłącznym elementem życia publicznego, rzutującym na życie każdego, komu przyjdzie korzystać z ruchu drogowego w miejscu objętym projektem organizacji ruchu (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Rzeszowie: z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. II SAB/Rz 34/21, w Krakowie: z dnia 14 września 2021 r., sygn. II SAB/Kr 114/21, z dnia 12 grudnia 2021r., sygn. akt II SAB/Kr 115/21, z dnia 15 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/21, z 11 stycznia 2022 r., II SAB/Kr 215/21, orzeczenia dostępne w CBOSA).
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W rozpoznawanej sprawie wniosek Skarżącego złożony w dniu 11 września 2022 r. został przez organ rozpoznany poprzez udostępnienie informacji publicznej w dniu 10 października 2022 r. i to już po wniesieniu przez Stronę skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia ww. informacji.
Zatem po upływie terminu wynikającego z powołanego przepisu, który upływał z dniem 26 września 2022 r. Nie jest sporne, że w tym czasie organ nie poinformował i nie wykazał, że w tym terminie informacja nie może być udostępniona, słowem nie skorzystał z trybu przewidzianego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Powyższe nakazuje stwierdzenie bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku Strony.
Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje podnoszona przez organ okoliczność dotycząca sformułowania wniosku, gdyż zadaniem organu jest ocena wnoszonych pism, celem nadania im właściwego biegu. Z treści złożonego przez Stronę pisma istotnie nie wynikało, że działa ona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże wyraźnie w nim wskazała, że domaga się przesłania jej projektu wskazanych w piśmie dokumentów. Powyższe dowodzi intencji Strony i narzuca wynikający z nich tryb postępowania. Wbrew twierdzeniom organu trudno wywodzić aby wskazane pismo stanowiło wniosek o wszczęcie postępowania. Jeśli nawet organ miałby wątpliwości, co do wskazanych elementów, to mógłby wezwać Stronę do wskazania podstawy zgłaszanych żądań, co jednak nie wydłuża trybu procedowania. W tym zakresie ustawa o dostępie do informacji publicznej nie dopuszcza stosowania przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, dalej k.p.a), co wyklucza sięganie po przepisy regulujące terminy rozpoznania spraw, czy wezwania o usuniecie braków formalnych (tych z resztą Sąd nie dostrzegł w piśmie Skarżącego). Organ wskazane kroki podjął już po upływie terminu a udzielenie odpowiedzi, co musi być kwalifikowane jako bezczynność.
Uchybienie terminowi wynikającemu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. skutkuje stwierdzeniem bezczynności organu, co ma umocowanie w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przy czym, mając na uwadze obiektywny stan bezczynności, za pozbawione uzasadnienia trzeba przyjąć argumenty organu odnoszące się do niezamierzonego i przypadkowego naruszenia przepisów. Okoliczność ta ma natomiast znaczenie przy kwalifikacji naruszenia prawa, co Sąd obligowany jest uczynić zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. W świetle tego zapisu Sąd winien ocenić, czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa.
W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił przyjęty punkt widzenia, wyjaśniając, co legło u podstaw naruszenia terminu udostępnienia informacji publicznej. I jakkolwiek postępowanie organu było błędne, to nie sposób mu zarzucić złej woli, błąd dotyczył bowiem niewłaściwego odczytania i zastosowania przepisów, co wyklucza rażące naruszenie prawa. Nadto zwłoka w udostępnieniu żądanej informacji nie była istotna.
Mając na uwadze fakt, że organ rozpoznał już wniosek Skarżącego zasadne stało się umorzenie postepowania w tym zakresie, co znajduje podstawę w treści art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Orzeczenie o kosztach ma umocowanie w art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.
Końcowo wskazania wymaga, że Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).