Uzasadnienie
P. M. (dalej jako strona lub skarżący) w dniu 27 sierpnia 2022r. w drodze mailowej zwrócił się do Burmistrza Leśnej (dalej jako organ, podmiot zobowiązany lub Burmistrz) z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, w którym wskazując, że "w dn. 6.07.2022 na profilu fb Gmina Leśna administrator zamieścił następującą wypowiedź w dyskusji dotyczącej niezadowolenia mieszkańców z wyglądu metalowych skrzynek w Rynku w Leśnej: "Ciężko negocjować pewne rzeczy z konserwatorem. Musieliśmy dostosować się do narzuconej kolorystyki" zawnioskował o udostępnienie informacji publicznej w postaci dokumentacji (korespondencji, protokołów spotkań lub innej) prowadzonych negocjacji z konserwatorem, o których mowa w niniejszej wypowiedzi, a także skan dokumentu, w którym konserwator narzucił kolorystykę skrzynek w Rynku.
W piśmie tym strona zawnioskowała również o udostępnienie faktury lub innej dokumentacji finansowej (w sytuacji braku faktury) dotyczącej rozliczenia Gminy z wykonawcą za wykonanie przedmiotowych metalowych skrzynek.
Strona wniosła o udzielenie odpowiedzi drogą mailowa wskazując jednocześnie adres skrzynki pocztowej.
Organ w udzielonej odpowiedzi z dnia 9 września 2022 r., znak: [...], wskazał odnośnie pierwszej części powyższego wniosku, iż ustalenia miały charakter ustny, natomiast co drugiej jego części podał, że rozliczenie nastąpiło w drodze wykonania rzeczowego w zamian za inne zobowiązania.
Strona w kolejnym piśmie z dnia 13 września 2022 r. zarzuciła, że w powyższej odpowiedzi nie udzielono jej informacji publicznej dotyczącej rozliczenia Gminy z wykonawcą, w tym też nie udostępniono jej żadnego dokumentu potwierdzającego rozliczenie z wykonawcą. Strona zażądała, iż w sytuacji "jeśli rozliczenie było rzeczowe należy przedstawić skany stosownej dokumentacji określającej wartość wykonanej usługi oraz rodzajów i wartości zobowiązań jakie zostały rozliczone w ramach wykonanej usługi." Wskazała także, iż przypadku braku udzielenia odpowiedzi w terminie 3 dni skieruje stosowną skargę na bezczynność.
Organ w odpowiedzi z dnia 29 września 2022 r., znak: [...], poinformował, że podtrzymuje swoje stanowisko co do treści udzielonej odpowiedzi w piśmie [.....
Strona mailem z dnia 30 września 2022 r. złożyła do organu nowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej "wykonania metalowych skrzynek, które zostały umieszczone w Rynku w Leśnej (administrator profilu fb Gmina Leśna informował o tym fakcie w poście w dniu 06.07.2022r.). Występowałem wcześniej o udostępnienie dokumentacji finansowej dotyczącej rozliczenia z wykonawcą ww. usługi, jednakże otrzymałem odpowiedź w piśmie [...] z dn.09.09.2022, że "rozliczenie nastąpiło w drodze wykonania rzeczowego w zamian za inne zobowiązania" i żadne dokumenty finansowe nie zostały mi udostępnione.
W związku z powyższym wnioskuję o udostępnienie skanów stosownej dokumentacji, jaką dysponuje Urząd Miejski w Leśnej, określającej wartość wykonanej usługi polegającej na wykonaniu metalowych skrzynek oraz określającej rodzaj i wartość zobowiązań, jakie zostały rozliczone w ramach wykonanej usługi."
Strona wniosła o udzielenie odpowiedzi drogą mailowa wskazując jednocześnie adres skrzynki pocztowej.
Organ pismem z dnia 14 października 2022 r., znak: [...], poinformował stronę, że podtrzymuję odpowiedź przesłaną w piśmie nr [...] z dnia 9 września 2022 r. i w piśmie nr [...] z dnia 29 września 2022 r.
Pismem z dnia 17 października 2022 r., które wpłynęło do organu w tym samym dniu, strona wniosła do tut. Sądu skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając mu naruszenie 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz.902, dalej jako ustawa dostępowa lub w skrócie u.d.i.p.) i domagając się zobowiązania organu do załatwienia wniosku z dnia 30 czerwca 2022 r. oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podano, iż pomimo upływu 14-dniowego terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie udostępnił dokumentów ani też nie wydał decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
W odpowiedzi na skargę z dnia 26 października 2022 r. organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasadzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Burmistrz wskazał, że w jego ocenie skarga jest niezasadna, gdyż treść wnioskowanej informacji nie stanowi informacji publicznej, albowiem jest objęta tajemnicą skarbową. Dokumenty, o które wnioskuje skarżący, sprowadzają się realnie do umowa zawartej z podatnikiem posiadającym zaległość podatkową w podatkach lokalnych. Umowa ta została zawarta w trybie art. 66 § 1 pkt 2 ustawy Ordynacja podatkowa i stanowi tajemnicę skarbową w rozumieniu art. 293 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa z uwagi na zawarte w niej dane dotyczące: wysokości zobowiązania podatkowego, kwoty zaległości podatkowej i sposobu jej rozliczenia, które to rozliczenie stanowić będzie tytuł wygaśnięcia zobowiązania w rozumieniu art. 57 § 1 pkt 7 ustawy Ordynacja podatkowa. Burmistrz dodał także, iż przedmiotem tej umowy z podatnikiem jest wykonywanie rzeczy ruchomych w postaci donic miejskich stalowych wraz z wykonaniem w nich nasadzeń drzewek ozdobnych oraz ich dostawa przez podatnika i przekazanie własności na rzecz Gminy.
Skarżącemu doręczono odpowiedź na jego skargę w dniu 14 listopada 2022 r. i nie wniósł on po tej dacie żadnych dodatkowych pism procesowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej u.p.p.s.a.), jako że jej przedmiotem była bezczynność organu.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a. kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Jak wynika zaś z art. 3 § 3 u.p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Dodatkowo trzeba podkreślić, że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych, o czym stanowi art. 134 § 1 u.p.p.s.a. Podstawą oceny zasadności skargi na bezczynność zawsze zaś będzie stan faktyczny istniejący w dacie orzekania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2331/13 – dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia powołane w treści uzasadnienia niniejszego wyroku).
W przedmiotowym postępowaniu zaskarżeniu podlegała bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym.
Stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W myśl art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2232) oraz partie polityczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.).
Przepisy powołanej ustawy nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi, które nie zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.) obowiązek ich udostępnienia w trybie wnioskowym bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
Mając powyższe regulacje na uwadze należy podkreślić, że w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny zobowiązany jest do ustalenia czy podmiot, do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, czy dane, o które wnioskowała strona, miały charakter informacji publicznej, oraz czy żądanie wnioskodawcy zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami tj. w formie i w terminie wynikających z regulacji ustawowej.
W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż Burmistrz – jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. – był zobowiązany do udostępniania informacji publicznej. Wątpliwości Sądu nie budził również fakt, że oczekiwane przez wnioskodawcę informacje miały właśnie taki charakter, gdyż kwestie dotyczące dbałości o estetykę przestrzeni publicznej mieszczą się w zadaniach publicznych gminnego samorządu terytorialnego, a tym samym kontroli informacyjnej podlegać winien również wymiar finansowy czynności podejmowanych w tym zakresie.
Przedmiotem dalszych rozważań pozostawała natomiast kwestia czy doszło do prawidłowego zrealizowania, określonych w art. 14 u.d.i.p., wymagań co do sposobu i formy udostępnienia informacji publicznej, a zwłaszcza terminu realizacji tego zobowiązania.
Wskazać w tym miejscu należy, że przepisy u.d.i.p. precyzują, iż podmiot zobowiązany rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien zachować się w jeden z następujących sposobów:
- - przede wszystkim udzielić informacji publicznej pod warunkiem, że nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia i znajduje się ona w jego posiadaniu, lub
- - poinformować wnioskodawcę w formie zwykłego pisma, że jego żądanie nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, gdyż nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił lub podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia (art. 4 u.d.i.p.), bądź też zawiadomić stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), lub
- - umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) albo odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) w formie decyzji administracyjnej z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy, a także w sytuacji niespełnienia przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a więc wówczas, gdy mimo wezwania strona nie wykaże, w jakim zakresie uzyskanie danej informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Bazując zatem na takim wzorcu dopuszczalnej reakcji podmiotu, do którego zwrócono się z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej należy przypomnieć, iż w kontrolowanej sprawie mieliśmy do czynienia z dwuetapowym postępowaniem wnioskowym, gdyż po udzielonej odpowiedzi na pierwszy wniosek informacyjny z dnia 27 sierpnia 2022 r. skarżący, nieusatysfakcjonowany treścią uzyskanej informacji, zwrócił się z kolejnym wnioskiem z dnia 30 września 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej poprzez "udostępnienie skanów stosownej dokumentacji, jaką dysponuje Urząd Miejski w Leśnej, określającej wartość wykonanej usługi polegającej na wykonaniu metalowych skrzynek oraz określającej rodzaj i wartość zobowiązań, jakie zostały rozliczone w ramach wykonanej usługi."
Organ nie udostępnił stronie żądanych skanów dokumentacji, a jedynie w piśmie z dnia 14 października 2022 r. poinformował, że podtrzymuje odpowiedź przesłaną we wcześniejszych pismach z dnia 9 i 29 września 2022 r.
Odpowiadając na wniesioną do tut. Sądu skargę organ przedstawił zupełnie nową argumentację wskazującą na to, że treść wnioskowanej informacji w jego ocenie nie stanowi informacji publicznej, gdyż jest objęta tajemnicą skarbową. W piśmie tym organ podał, że dokumenty, o które wnioskował skarżący sprowadzają się realnie do umowy zawartej z podatnikiem posiadającym zaległość podatkową w podatkach lokalnych, przez co stanowią tajemnicę skarbową z uwagi na zawarte w niej dane.
W ocenie Sądu takie działanie, podjęte po wniesieniu przez stronę skargi na bezczynność organu, należy uznać za spóźnione. Wystosowując odpowiedź na skargę w dniu 26 października 2022 r., organ niewątpliwie naruszył termin, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto, w orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznacznie wskazuje się, że odpowiedź na skargę służy jedynie zaprezentowaniu stanowiska organu i nie może konwalidować czynności podejmowanych przez niego w ramach postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej (por. wyroki NSA z dnia 7 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2736/17; z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt I OSK 302/20; z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt I OSK 2266/19 oraz z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2800/21).
Podkreślić w tym miejscu należy, że organ - nie chcąc narazić się na zarzut bezczynności - w każdym przypadku musi podjąć działanie w czternastodniowym terminie. Jeśli organ we wskazanym terminie nie jest w stanie odpowiedzieć na wniosek, powinien w terminie 14 dni poinformować wnioskodawcę - zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W przedmiotowej sprawie organ zaniechał natomiast całkowicie zastosowania się do terminu wynikającego z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., wobec czego niewątpliwie popadł w stan bezczynności. Zgodnie z orzecznictwem oraz poglądami doktryny, w komentowanym terminie - jak wspomniano wyżej - adresat wniosku powinien także powiadomić wnioskodawcę o fakcie, że żądane w trybie u.d.i.p. informacje nie mają waloru informacji publicznej (vide: Kamińska Irena, Rozbicka-Ostrowska Mirosława, Ustawa o dostępie do informacji publicznej.
Komentarz, wyd. III, Opublikowano: WK 2016, LEX; Komentarz do art. 13). Skoro zatem organ, do którego skierowano wniosek z dnia 30 września 2022 r., przekonany był, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy u.d.i.p., powinien był poinformować stronę w formie zwykłego pisma, że jej żądanie nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, gdyż nie dotyczy informacji mającej charakter informacji publicznej. Brak podjęcia przez organ jakiejkolwiek czynności w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku spowodowało, że na dzień wniesienia skargi do tut. Sądu organ pozostawał bezczynny.
W konsekwencji należało stwierdzić, że organ nie rozpoznał wniosku z dnia 30 września 2022 r., gdyż w terminach wynikających z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., tj. 14 dni, względnie 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku, nie udostępnił oczekiwanej przez stronę informacji, ani nie załatwił wniosku strony w inny, prawem przewidziany sposób. Stąd też należało zobowiązać organ do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, o czym - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. - orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
Oceniając, na podstawie art. 149 § 1a u.p.p.s.a., stopień naruszenia prawa w związku z zaistniałą bezczynnością, sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W zakresie tej oceny wyjaśnić należy, że rażące naruszenie prawa związane jest z jego naruszeniem w sposób oczywisty i ma miejsce w razie jaskrawego lekceważenia wniosku oraz braku woli do jego załatwienia, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, a co więcej ma być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, w tym też terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Według Sądu powodem bezczynności organu nie było zamierzone naruszenie obowiązującego porządku prawnego, lecz błędne przekonanie, że w związku z charakterem wniosku, organ nie jest zobligowany na niego odpowiadać.
W konsekwencji tego należało uznać, że organ niewątpliwie dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 30 września 2022 r., jednak bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a u.p.p.s.a. - orzeczono w pkt II sentencji wyroku.
Rozstrzygnięcie zawarte w pkt III sentencji wyroku, obejmujące zasądzenie od organu na rzecz skarżącego poniesionych przez niego kosztów postępowania sądowego w postaci uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 100 zł, podjęte zostało na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 u.p.p.s.a.