Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 11 września 2022 r. (z odnotowanym wpływem do Starostwa Powiatowego w Oleśnicy w dniu 12 września 2022 r.), J. M. wystąpił o przesłanie poprzez e-Puap elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi [...].
Pismem z dnia 21 września 2022 r. działający z upoważnienia Starosty Naczelnik Wydziału Komunikacji i Inżynierii Dróg poinformował stronę, że wniosek nie może zostać udostępniony albowiem organ nie posiada wersji projektu organizacji ruchu dla całości drogi powiatowej nr [...].
Pismem z dnia 5 października 2022 r. wnioskodawca wezwał organ o doprecyzowanie stanowiska wskazując, że informację organu o braku projektu organizacji ruchu dla całości drogi [...] można interpretować dwojako. A mianowicie, że: 1) nie istnieje projekt organizacji ruchu dla całej drogi, ale istnieje co najmniej jeden projekt dla fragmentu tej drogi;
- 2) nie istnieje żaden projekt organizacji ruchu dla przedmiotowej drogi.
W piśmie z dnia 18 października 2022 r. organ poinformował wnioskodawcę, że nie istnieje projekt organizacji ruchu dla całej drogi, ale istnieje co najmniej jeden projekt dla fragmentu tej drogi.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący zarzucił Staroście Powiatu Oleśnickiego bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 11 września 2022 r.
Zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 10 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p). skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 11 września 2022 r.;
- 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w piśmie z dnia 18 października 2022 r. organ potwierdził, że posiada co najmniej jeden projekt organizacji ruchu dla fragmentu drogi nr [...]. Oznacza to, że organ przyznał, iż posiada wnioskowane materiały jednak ich nie udostępnił.
W skardze odnotowano, że z mocy prawa starosta powiatu zobowiązany jest do udostępnienia projektu organizacji ruchu dla drogi powiatowej w systemie BIP lub na wniosek w sposób i w formie wskazanej przez wnioskodawcę.
W odpowiedzi na skargę Starosta Oleśnicki wniósł o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ podniósł, że w odpowiedzi na pierwszy wniosek, wnioskodawca został wyraźnie poinformowany, że organ nie posiada informacji w zakresie wskazanym we wniosku, bowiem nie istnieje projekt organizacji ruchu dla całości drogi nr [...]. Jak dalej argumentował Starosta, na żądanie skarżącego organ doprecyzował udzieloną informację uściślając, że istnieje co najmniej jeden projekt dla fragmentu drogi, jednak o informację w tym zakresie wnioskodawca nie występował. Zdaniem organu, odpowiedź na wniosek została udzielona stronie w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W treści odpowiedzi na skargę zaznaczono, że odpowiadając na wniosek złożony w trybie dostępu do informacji publicznej organ powinien opierać się na literalnym brzmieniu wniosku i nie ma uprawnień do jego doprecyzowania, czy zmiany treści żądania we własnym zakresie.
Organ też nie może domniemywać jakiego zakresu dokumentacji żąda wnioskodawca. W nawiązaniu do okoliczności spornych w sprawie organ zwrócił uwagę, że wobec powziętych przez wnioskodawcę informacji, że istnieją projekty organizacji ruchu dla fragmentów drogi powiatowej nr [...], to na stronie ciążył obowiązek takiego sformułowania wniosku, by mógł on uzyskać dokumenty na których mu zależy.
W piśmie z dnia 9 stycznia 2023 r. skarżący zawarł polemikę ze stanowiskiem organu zwracając uwagę, że w treści wniosku nie zostało zaznaczone, że wnioskodawca oczekuje projektu organizacji ruchu dla całości drogi. Podkreślił, że zakres informacji został wskazany we wniosku precyzyjnie, jednocześnie bardzo szeroko – sformułowanie "dla drogi [...]" oznacza, że każdy projekt dotyczący tej drogi spełnia to kryterium i powinien być udostępniony w sposób i formie podanych we wniosku.
W piśmie tym skarżący rozszerzył żądanie skargi wnosząc nadto o wymierzenie organowi grzywny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Skarżący zasadnie zarzucił Staroście Oleśnickiemu bezczynność w rozpoznaniu jego wniosku z dnia 11 września 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2021 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, dalej: u.d.i.p.). Co wymaga również odnotowania na wstępie, w myśl art. 21 tej ustawy, do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.).
W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p.
Bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej następuje w sytuacji, gdy obowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym dla zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Gd 46/17).
W okolicznościach faktycznych sprawy nie ma sporu co do tego, że adresat wniosku (Starosta Oleśnicki) jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w myśl unormowań przyjętych w u.d.i.p. Niewątpliwie również (co w sprawie również nie jest kwestionowane) dokumenty dotyczące organizacji ruchu na drogach powiatowych należy kwalifikować jako informację publiczną, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Z tez zapadłych na tym tle orzeczeń wynika, że choćby z uwagi na powszechny zakres jej oddziaływania, sprawę z zakresu organizacji ruchu na drogach, należy kwalifikować jako sprawę z zakresu informacji publicznej. Ta informacja jest bowiem nieodłącznym elementem życia publicznego, rzutującym na życie każdego, komu przyjdzie korzystać z ruchu drogowego w miejscu objętym projektem organizacji ruchu (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Rzeszowie: z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. II SAB/Rz 34/21, w Krakowie: z dnia 14 września 2021 r., sygn. II SAB/Kr 114/21, z dnia 12 grudnia 2021r., sygn. akt II SAB/Kr 115/21, z dnia 15 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/21, z 11 stycznia 2022 r., II SAB/Kr 215/21, orzeczenia dostępne w CBOSA).
Istota sporu w sprawie koncentruje się wokół oceny, czy odpowiedź jakiej organ udzielił stronie w odpowiedzi na jej wniosek (pismo z dnia 21 września 2022 r.) była wystarczająca z punktu widzenia treści wniosku, a co za tym idzie, czy stanowisko organu wyrażone w sprawie można uznać za należyte wykonanie obowiązku informacyjnego w zakresie wynikającym z przepisów u.d.i.p.
Odpierając zarzut bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej organ powołuje się na brak możliwości realizacji wniosku zgodnie z jego treścią z uwagi na to, że nie dysponuje projektem organizacji ruchu dla całości drogi powiatowej nr [...]. Zwalczając stanowisko organu skarżący podnosi z kolei, że skoro organ jest w posiadaniu co najmniej jednego projektu organizacji ruchu dla fragmentu drogi powiatowej nr [...], to powinien był on, zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., udostępnić stronie posiadaną w tym zakresie dokumentację. Dodatkowo również akcentuje, że powoływanie się przez organ na to, że nie posiada on projektu organizacji ruchu dla całości drogi nr [...] stanowi argument pozbawiony znaczenia w sprawie, skoro w treści wniosku wnioskodawca nie zaznaczył, że chodzi mu o projekt organizacji ruchu dla całości drogi powiatowej nr [...].
W świetle zarysowanych okoliczności spornych Sąd przyznał rację stronie skarżącej.
Z treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wynika, że adresat wniosku (będący jednym z podmiotów z ust. 1 lub 2 ustawy) obowiązany jest udostępnić informację publiczną na wniosek, o ile ją posiada. Posiadanie zatem przez organ informacji publicznej do której odnosi się treść wniosku, determinuje ustawowy obowiązek organu do uczynienia zadość żądaniu wnioskodawcy.
Jak wynika z treści wniosku z dnia 11 września 2022 r., skarżący zwrócił się z prośbą o udostępnienie mu elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi [...]. Skoro z niespornych i przyznanych przez organ okoliczności sprawy wynika, że organ dysponował co najmniej jednym projektem dla fragmentu tej drogi, to powinien był on zrealizować wniosek strony w takim zakresie,w jakim mógł on uczynić zadość żądaniu wniosku. Z tego względu, dysponując wiedzą o tym, że nie istnieje projekt organizacji ruchu dla całej drogi, organ powinien był o tym fakcie poinformować wnioskodawcę (co uczynił), a nadto również (czego zaniechał) powinien udostępnić wnioskodawcy wszystkie posiadane projekty organizacji ruchu odnoszące się do fragmentu (fragmentów) drogi powiatowej nr [...].
Trudno nie zgodzić się ze skarżącym, że w treści wniosku z dnia 11 września 2022 r strona nie sprecyzowała, ze chodzi jej o projekt organizacji ruchu dla całej drogi powiatowej nr [...]. Nawet gdyby jednak bronić stanowiska organu, że wniosek strony należało odczytywać jako dotyczący projektu organizacji ruchu drogi jako całości, to trzeba mieć również na uwadze, że jak zasadnie podnosi się w orzecznictwie sadowym, prawo do informacji publicznej powinno być interpretowane na korzyść podmiotu ubiegającego się o daną informację i w sposób umożliwiający jej udostępnienie chociażby w części (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1457/14 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 165/17).
Przyjętą w sprawie przez organ wykładnię zakresu żądania wniosku z dnia 11 września 2022 r. ocenić należy z tej perspektywy jako wykładnię niewątpliwie zawężającą, która dodatkowo nie znajduje potwierdzenia w literalnym odczytaniu treści żądania wniosku.
Ponadto, w sprawie nic nie stało na przeszkodzie, by organ zwrócił się do strony z zapytaniem, czy wobec niedysponowania projektem organizacji ruchu dla całej drogi nr [...] strona jest zainteresowana projektami organizacji ruchu dla fragmentu (fragmentów tej drogi). Wyrażając to stanowisko Sąd ma oczywiście na uwadze to, że postępowanie w zakresu dostępu do informacji publicznej ma charakter odformalizowany, co oznacza, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie ma wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku. Zgodnie z orzecznictwem, z treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. wynika związanie organu treścią wniosku, a prawo dostępu do informacji nie służy poszukiwaniu w tym trybie niesprecyzowanych informacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2020 t., sygn. akt I OSK 3280/19). W okolicznościach faktycznych sprawy, organ nie miał jednak wątpliwości, że wniosek strony dotyczy informacji publicznej.
Odnosząc się do zaakcentowanego w odpowiedzi na skargę stanowiska organu, że adresat wniosku związany jest treścią żądania wniosku należy stwierdzić, że przedstawione dotychczas w sprawie stanowisko Sądu nie jest zaprzeczeniem tej tezy. Istotnie, udzielając informacji innej niż oczekuje wnioskodawca organ niewątpliwie naraża się na zarzut bezczynności. W sprawie trzeba jednak dostrzec, że projekty organizacji ruchu dla fragmentów drogi powiatowej nr [...], którymi dysponował organ, zawierają się w treści żądania wniosku z dnia 11 września 2022 r. - stanowią one bowiem projekty organizacji ruchu i dotyczą drogi powiatowej nr [...]. Stan faktyczny sprawy trzeba również wyraźnie rozróżnić od przypadku, kiedy wniosek złożony w trybie u.d.i.p. jest nieprecyzyjny w stopniu nie dającym możliwości oceny czy dotyczy on informacji publicznej.
Sąd zwraca także uwagę, że pomimo iż u.d.i.p. wprost nie reguluje kwestii precyzowania wniosków, nie można uznać, że wzywanie wnioskującego o udzielenie informacji publicznej nie jest dopuszczalne. Skoro bowiem na podmiocie zobowiązanym ciąży obowiązek udzielenia odpowiedzi na wniosek (udzielenia konkretnej informacji), wniosek musi być sprecyzowany. Jeżeli podmiot zobowiązany nie jest w stanie, bez narażenia się na zarzut bezczynności, udzielić prawidłowej odpowiedzi w zakresie żądanej informacji, zasadne jest zobowiązanie wnioskodawcy do sprecyzowania wniosku. W okolicznościach faktycznych sprawy organ nie wezwał wnioskodawcy do sprecyzowania zakresu żądania zakładając (co nie ma dostatecznego uzasadnienia w treści wniosku), że wniosek dotyczy udostępnienia projektu organizacji ruchu dla całej drogi powiatowej nr [...]. Jak również, nie udostępnił tych dokumentów, które posiadał, a które pozostawały w związku z treścią żądania wniosku. Taki stan rzeczy musiał skutkować oceną bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku z dnia 11 września 2022 r.
Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Starostę Oleśnickiego do rozpoznania wniosku strony z dnia 11 września 2022 r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzeczono jak w punkcie I wyroku.
Działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i § 1a p.p.s.a. Sąd w punkcie II wyroku stwierdził bezczynność tego organu w rozpoznaniu rzeczonego wniosku i uznał, że bezczynność ta nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa.
W ocenie Sądu, stwierdzona bezczynność organu jakkolwiek niewątpliwa, nie miała charakteru rażącego naruszenia. Dokonując takiej kwalifikacji wniosku Sąd miał na uwadze to, że organ zareagował na wniosek strony, zaś przypisywana organowi bezczynność wynika z przyjęcia odmiennego aniżeli przyjął to organ zakresu rozpoznania wniosku. Zgodnie z orzecznictwem, ocena rażącego naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt II SAB/Gd 46/17).
Zawarte w punkcie III sentencji wyroku orzeczenie o oddaleniu dalej idącej skargi znajduje swoją podstawę prawną w treści art. 151 p.p.s.a. i odnosi się do zgłoszonego przez stronę żądania wymierzenia organowi grzywny. Należy wskazać, że kwestia wymierzenia organowi grzywny w związku ze stwierdzoną bezczynnością została pozostawiona uznaniu sądu (art. 149 § 2 p.p.s.a). W okolicznościach faktycznych sprawy Sąd stwierdził, że orzeczona bezczynność organu i zobowiązanie do rozpoznania wniosku stanowić będą dostateczny środek dyscyplinujący organ w załatwieniu sprawy, bez konieczności wymierzenia temu organowi grzywny.
O kosztach postępowania (punkt IV wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzona od organu na rzecz strony skarżącej kwota 100 zł stanowi równowartość wpisu sądowego, jaki uiścił skarżący inicjując postępowanie sądowe w sprawie.