Uzasadnienie
Pismem z dnia 25 lutego 2020 r. L. T. (dalej "wnioskodawca" lub "cudzoziemiec"), reprezentowany przez adwokata, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w rozparzeniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...]. Jednocześnie wniósł o wymierzenie, na podstawie art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców grzywny w wysokości dziesięciokrotnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2018 w przypadku nieprzekazania Sądowi skargi na bezczynność w terminie 30 dni od jej otrzymania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców pismem z dnia 5 maja 2020 r. przekazał skargę na bezczynność oraz udzielił odpowiedzi na skargę. W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 ppsa wniósł o jego oddalenie oraz o oddalenie wniosku o zasądzenie kosztów postępowania sądowego w zakresie kosztów zastępstwa procesowego przez adwokata. W uzasadnieniu organ przyznał, że termin przekazania odpowiedzi na skargę na bezczynność w rozparzeniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] wraz z aktami sprawy upłynął 26 marca 2020 r. Jednocześnie jako przyczynę nieprzekazania skargi wskazał "lawinowy przyrost skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawach należących do właściwości Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców".
Dalej argumentował, że w 2018 r. do Urzędu wpłynęło 311 skarg, podczas gdy w 2019 r. już 1074 skargi, a tylko do końca marca 520 skarg. Udzielaniem odpowiedzi na skargi dotychczas zajmowało się 3 pełnomocników procesowych organu, ale mając na uwadze ogólną ilość złożonych skarg oraz ciągły i lawinowy przyrost ich ilości, organ podjął działania zmierzające do zwiększenia ilości osób zajmujących się reprezentowaniem Szefa Urzędu w toku postępowań sądowych. Jednakże nie mogły one spowodować natychmiastowej poprawy terminowości ich przekazywania do sądu. Tym samym, zdaniem Szefa Urzędu, przyczyny uchybienia terminowi z art. 54 § 2 ppsa miały charakter niezależny, obiektywny i nie wynikały z zaniedbań czy złej woli organu.
Jednocześnie Szef Urzędu poinformował, że skarga wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę została przekazana do Sądu w dniu 5 maja 2020 r. tj. w dniu udzielenia odpowiedzi na wniosek.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Przepis art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – dalej "ppsa" stanowi, że w razie niezastosowania się przez organ do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 tj. przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od jej otrzymania, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Wyłączną przesłanką wymierzenia na podstawie art. 55 § 1 ww. ustawy grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków z art. 54 § 2 powołanej ustawy w przewidzianym terminie. Wymierzenie więc organowi grzywny uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ trzydziestodniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę oraz złożenia stosownego wniosku przez stronę.
W realiach niniejszej sprawy powyższe przesłanki zostały spełnione. Skarga została wniesiona 27 lutego 2020 r., zaś Szef Urzędu przekazał skargę wraz z odpowiedzią w dniu 5 maja 2020 r. Bezspornie zatem organ uchybił trzydziestodniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę, czego sam nie kwestionuje.
W przedstawionych okolicznościach Sąd nie ma wątpliwości, że w niniejszej sprawie wystąpiły podstawy do wymierzenia, określonej w art. 55 § 1 ppsa grzywny, której celem jest pełnienie funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej. Pamiętać przy tym należy, że powołany przepis pozostawia po stronie Sądu pewną dozę uznania, bowiem użyty w treści przytoczonego artykułu zwrot "może" nie wskazuje na obligatoryjny charakter grzywny w tym przypadku, a jedynie wprowadza fakultatywnie możliwość jej orzeczenia. Wobec tego, Sąd poza badaniem upływu terminu do przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i kompletnych i uporządkowanych akt sprawy głównej, przy wymierzaniu grzywny bierze pod uwagę inne okoliczności, które uzasadniają twierdzenie, że uchybienie terminowi do przekazania wskazanych dokumentów było uzasadnione szczególnymi okolicznościami sprawy.
Należy w tym miejscu wskazać na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09 (dostępna na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w której przesądzono o charakterze instytucji wymierzenia grzywny. Wskazano bowiem, że grzywna z art. 55 § 1 ppsa ma mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny charakter. Jej celem jest nie tylko doprowadzenie do tego, by organ przekazał sądowi administracyjnemu skargę wraz z aktami sprawy i swoim stanowiskiem, ale także ma ona być sankcją za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Przekroczenie terminu wiąże się bowiem z funkcją represyjną, niezależnie od tego, czy organ przesłał skargę, odpowiedź na skargę i akta przed posiedzeniem sądu, czy też nie.
W obu przypadkach spotyka go represja za niedopełnienie tej czynności w przepisanym terminie, a różnica sprowadza się do tego, że w pierwszym przypadku funkcja represyjna występuje obok funkcji dyscyplinującej, w drugim zaś już nie. Ponadto grzywna ma również funkcję prewencyjną, której celem jest zapobieżenie naruszeniom prawa w przyszłości. Przesłanką do wymierzenia grzywny jest fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu bez względu na powody niedopełnienia obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 powołanej ustawy. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi Sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość. A zatem sąd administracyjny rozstrzygając w kwestii wysokości wymierzenia grzywny powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 powołanej ustawy, czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu.
Wskazać również trzeba, że przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę jest bezwzględnym obowiązkiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono.
W rozpoznawanej sprawie wysokość wymierzonej grzywny jest w ocenie Sądu adekwatna do stwierdzonego uchybienia organu i mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 ppsa, który stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Jednocześnie należy wskazać, że ustalenie wysokości wymierzonej grzywny pozostawione zostało miarkowaniu Sądu, a jedynie górną granicę określono w powołanym wyżej przepisie.
Sąd wymierzając grzywnę bierze pod uwagę takie elementy jak: charakter sprawy, okres pozostawania organu w bezczynności oraz podjęte przez organ działania w celu załatwienia sprawy. Sąd uwzględniając zatem w niniejszej sprawie, że organ przekroczył trzydziestodniowy termin o ponad miesiąc, bowiem skarga powinna zostać przekazana najpóźniej w dniu 30 marca 2020 r., a została przekazana w dniu 5 maja 2020 r. (i zarejestrowana pod sygn. akt IV SAB/Wa 511/20) uznał, że grzywna w wysokości 500 zł będzie wystarczająca dla osiągnięcia celów, o których mowa była powyżej (prewencyjno-dyscyplinujących oraz po części - represyjnych).
Sąd wziął pod uwagę przede wszystkim okres opóźnienia w przekazaniu skargi. W ocenie Sądu bezczynność w przekazaniu dokumentacji nie została zawiniona (w ujęciu subiektywnym) przez pracowników organu. W szczególności brak jest dowodów na to, by celowo doszło do przewlekania procesu przekazania skargi do sądu.
W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, orzekł jak w pkt 1. sentencji postanowienia.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt. 2 postanowienia na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 64 § 3 ppsa, na które składa się uiszczony wpis od wniosku w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł – zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.) oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.
Na zakończenie podkreślić należy, że Sąd nie znalazł podstaw do miarkowania wysokości kosztów postępowania na podstawie art. 206 ppsa, a argumentacja organu w tym zakresie odnosiła się do skargi złożonej na bezczynność organu.