Uzasadnienie
Swoboda działalności gospodarczej, wyrażona w art. 6 przepisów konstytucyjnych, nie ma charakteru absolutnego - tak, jak i inne konstytucyjne prawa i wolności jednostki może być poddawana przez ustawodawcę pewnym ograniczeniom. Generalnie odnoszą się tu ogólne zasady konstytucyjne: prawa i wolności jednostki mogą być ograniczone tylko, gdy jest to dopuszczone w przepisach konstytucyjnych; ograniczenia mogą być wprowadzane tylko w zakresie niezbędnym i traktowane być muszą w kategoriach wyjątków; ani poszczególne ograniczenia, ani też ich suma nie mogą naruszać "istoty" praw bądź wolności im poddanych /tak zwłaszcza uchwała TK z dnia 2 marca 1994 r. - W 3/93 OTK 1994 cz. I poz. 17/. Gdy chodzi o swobodę działalności gospodarczej, to możliwość jej ograniczania /regulowania/ została wyraźnie dopuszczona w art. 6 przepisów konstytucyjnych, który stanowi, że "(...) ograniczenie tej swobody może nastąpić jedynie w ustawie". TK uważa za oczywiste, że działalność gospodarcza, ze względu na jej charakter, a zwłaszcza na bliski związek zarówno z interesami innych osób, jak i interesem publicznym może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom w stopniu większym niż prawa i wolności o charakterze osobistym bądź politycznym.
Istnieje w szczególności legitymowany interes państwa w stworzeniu takich ram prawnych obrotu gospodarczego, by zminimalizować przypadki nierzetelności w stosunkach między podmiotami gospodarczymi, jak i w wykonywaniu przez te podmioty swych obowiązków publicznych, m.in. obowiązku podatkowego.
Zakres, w jakim Konstytucja dopuszcza ograniczanie swobody działalności gospodarczej, był już przedmiotem rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego. W aspekcie formalnym, cytowany fragment art. 6 przepisów konstytucyjnych oznacza, że regulacja ustawowa jest jedyną dopuszczalną formą ustanawiania ograniczeń tej swobody. Konstytucyjnie zakazane jest więc w każdym razie samoistne, tzn. nie oparte na odpowiednio precyzyjnym upoważnieniu ustawowym, ustanawianie takich ograniczeń przez akty nie mające ustawowej rangi /zob. m.in. K 6/90 z dnia 12 lutego 1991 r. - OTK 1991 poz. /.
Trybunał Konstytucyjny od dawna jednak dopatruje się w art. 6 przepisów konstytucyjnych także aspektu materialnego, uznając że norma ta nie udziela ustawodawcy blankietowego upoważnienia dla swobodnego ingerowania w swobodę działalności gospodarczej, byle dokonywano tego w formie ustawy.
O ile we wcześniejszym orzecznictwie wskazywano, że ograniczenie swobody działalności dopuszczalne jest, gdy "godzi ona w jakikolwiek interes uznany przez ustawodawcę za zasługujący na obronę" /K 6/90/, to już w tym samym roku uznano, iż "ograniczenia swobody, o której mówi art. 6 (...) nie może być dowolne" /orzeczenie z dnia 9 kwietnia 1991 r. U 9/90 - OTK 1991 poz. /, "rozumie się, że u podstaw takiego ograniczenia lec powinny określone racjonalne względy" /orzeczenie z dnia 17 grudnia 1991 r. U 2/91 - OTK 1991 poz. /.
Najwyraźniej podejście to zostało wyrażone w orzeczeniu z dnia 20 sierpnia 1992 r. K 4/92: "Wprowadzenie ograniczeń w swobodzie działalności gospodarczej ustawą nie oznacza jeszcze zgodności takiej regulacji z art. 6 (...). Ustanawiając ustawową formę ograniczeń przepis ten zakłada dopuszczalność jedynie wymagań minimalnych.
Takie ograniczenie musi być zatem na tyle merytorycznie uzasadnione, by w konflikcie z zasadą "swobodnej działalności gospodarczej" rachunek aksjologiczny przeważył na korzyść ograniczenia" /OTK 1992 cz. II poz.; zob. też uchwała z dnia 2 czerwca 1993 r. W 17/92 - OTK 1993 cz. II poz. 44/. Na tle tak ustabilizowanego orzecznictwa niesporna jest kompetencja Trybunału Konstytucyjnego do materialnej oceny ograniczeń swobody działalności gospodarczej ustanawianych przez ustawy.
Trybunał Konstytucyjny uważa obecnie za możliwe uogólnienie swych wcześniejszych rozstrzygnięć i powiązanie zakazu nadmiernej ingerencji z art. 1 przepisów konstytucyjnych.
Rozważanie, czy zakaz ten nie został naruszony przez ustawodawcę uwzględniać powinno specyfikę poszczególnych praw i wolności jednostki /surowsze standardy oceny przykładać należy np. do regulacji praw i wolności osobistych i politycznych niż do praw ekonomicznych czy socjalnych/, bo z tego wynikają ogólne granice dopuszczalnych ograniczeń.
Rozważania te powinny następnie udzielać odpowiedzi na trzy pytania:
- czy wprowadzona regulacja ustawodawcy jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków;
- czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana;
- czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela /tzw. proporcjonalność, wspomniana już np. w orzeczeniu TK z dnia 26 stycznia 1993 r. U 10/92 - OTK 1992 cz. II poz. /.
Trybunał Konstytucyjny nie jest powołany do kontrolowania celowości i trafności rozwiązań przyjmowanych przez ustawodawcę. Punktem wejścia dla jego orzeczeń jest zawsze założenie racjonalnego działania ustawodawcy i domniemanie zgodności ustaw z Konstytucją.
Jeżeli jednak Konstytucja nakłada na ustawodawcę obowiązek stanowienia prawa zgodnego z wymaganiami o tak generalnym charakterze, jak demokratyczne państwo prawne czy zaufanie obywatela do państwa, to nakazuje to Trybunałowi Konstytucyjnemu interweniować w tych wszystkich przypadkach, gdy ustawodawca przekroczy zakres swej swobody regulacyjnej w sposób na tyle drastyczny, że naruszenie wspomnianych klauzul konstytucyjnych stanie się ewidentne.
Trybunał Konstytucyjny nie dopatruje się drastycznego braku proporcji pomiędzy ciężarami, jakie dla jednostki mogą wynikać z nowego uregulowania zasad prowadzenia operacji finansowych a rangą interesu publicznego, które uregulowanie to ma chronić. Nie można abstrahować od faktycznego rozmiaru zjawisk patologicznych w polskiej rzeczywistości gospodarczej i trudno odmawiać ustawodawcy możliwości wykorzystania systemu bankowego w sposób znany wielu innym państwom. Nie można zatem mówić o ewidentnym przekroczeniu przez ustawodawcę zakresu przysługującej mu swobody regulacyjnej.
Rozpatrywane przepisy stanowią dopuszczalne, ustawowe ograniczenie swobody działalności gospodarczej /art. 6 przepisów konstytucyjnych/.
Nie stanowią one zaś naruszenia prawa własności /art. 7 tych przepisów/, bo - hipotetyczne - straty majątkowe podmiotów gospodarczych wywołane ewentualną upadłością banków mają tylko pośredni związek z ocenianą tu regulacją i w żadnym razie nie mogą prowadzić do przyjęcia tej własności przez państwo.
Trybunał Konstytucyjny nie podzielił też poglądu Rzecznika Praw Obywatelskich, że przymus obrotu bezgotówkowego narusza zasadę równości wobec prawa, bo uprzywilejowuje banki wobec podmiotów gospodarczych pozostających z nimi w stosunkach umownych.
Zasada równości dotycząca praw i wolności obywateli oznacza zakaz ustanawiania regulacji o charakterze dyskryminującym bądź faworyzującym /zob. orzeczenie TK z dnia 9 marca 1988 r. U 7/87 OTK 1988 poz. i liczne orzeczenia późniejsze/, ale pod warunkiem, że adresaci normy prawnej charakteryzują się w równym stopniu określonymi cechami. Innymi słowy, zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są.
Nawet więc gdyby odnosić zasadę równości do pozycji banków i innych podmiotów gospodarczych, co wcale nie jest oczywiste na tle art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych, to i tak banki i inne podmioty gospodarcze nie mogłyby być uznawane za "podmioty podobne" w takim stopniu, by odnosić się do nich musiały wszelkie konsekwencje zasady równości. Sytuacja prawna banków uformowana jest w sposób szczególny i - generalnie - nie może być przyrównywana do sytuacji prawnej innych podmiotów gospodarczych.
Fakt, że w płaszczyźnie cywilnoprawnej banki wchodzą z innymi podmiotami gospodarczymi w stosunki, oparte na zasadzie równości stron, nie oznacza jeszcze, że taka sama sytuacja przedstawiać się musi w płaszczyźnie konstytucyjno-prawnej.
Nowelizacja ustawy o działalności gospodarczej nie ograniczyła się do nałożenia nowych obowiązków na podmioty gospodarcze, ale ustanowiła jednocześnie wysokie kary grzywny na naruszenie tych obowiązków. Tym samym pojawiły się w tej ustawie przepisy o charakterze karnym. Tego typu unormowania podlegają innym, znacznie surowszym kryteriom oceny niż unormowania dotyczące swobody działalności gospodarczej, bo dotykają one bezpośrednio sfery praw osobistych obywatela.
TK wskazywał już, że "w demokratycznym państwie prawnym prawo karne musi być oparte przynajmniej na dwóch podstawowych zasadach: określoności czynów zabronionych pod groźbą kary /nullum crimen, nulla poena sine lege/ oraz na zakazie wstecznego działania ustawy wprowadzającej lub zaostrzającej odpowiedzialność karną" /postanowienie z dnia 25 września 1991 r. S 6/91 - OTK 1991 poz. /. Wymaganie "określoności" TK sprecyzował następująco: "materialne elementy czynu, uznanego za przestępczy, muszą być zdefiniowane w ustawie /zgodnie z konstytucyjną zasadą wyłączności ustawy/ w sposób kompletny, precyzyjny i jednoznaczny" /postanowienie z dnia 13 czerwca 1994 r. S 1/94 - OTK 1994 cz. I poz. /.
W orzeczeniu z dnia 1 marca 1994 r. U 7/93 - OTK 1994 cz. I poz. / TK wskazał, że "w świetle konstytucyjnego podziału materii pomiędzy ustawy a akty wykonawcze, podstawowe elementy zarówno czynu, jak i kary muszą być określone w samej ustawie, a nie mogą być - w sposób blankietowy - pozostawione do unormowania w akcie wykonawczym". Dotyczy to nie tylko przepisów karnych sensu stricti, ale także "wszystkich przepisów o charakterze represyjnym /sankcjonująco-dyscyplinującym/, a więc do wszystkich przepisów, których celem jest poddanie obywatela jakieś formie ukarania. Wynika to m.in. z art. 1 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych" /tamże/.
Powyższe orzecznictwo TK prowadzi do wniosku, że ustawowe sformułowanie przepisów karnych /represyjnych/ musi w sposób zupełny odpowiadać zasadzie określoności. Oznacza to, że sama ustawa musi w sposób kompletny, precyzyjny i jednoznaczny definiować wszystkie znamiona czynów zagrożonych karą. Obejmuje to oczywiście i element podmiotowy, to znaczy określenie zakresu osób, które są adresatami przepisu karnego.
Ustawa musi więc w sposób kompletny wyznaczyć kategorie osób, które mogą ponosić odpowiedzialność za dany czyn. Nie może tego natomiast dokonywać akt wykonawczy, bo w prawie karnym wyłączność ustawy ma charakter bezwzględny.
Wynika to z zasady nullum crimen sine lege, stanowiącej nieodłączny element państwa prawnego /art. 1 przepisów konstytucyjnych/.
TK nie kwestionuje, iż prawidłowa realizacja obowiązków ustanowionych w nowym art. 3 ustawy o działalności gospodarczej wymaga sformułowania określonych sankcji o charakterze kary. Dopóki jednak nie zostanie to w sposób kompletny dokonane w przepisach o randze ustawowej, nie da się to pogodzić z wymaganiami stawianymi przez art. 1 przepisów konstytucyjnych regulacjom tego typu. Dopóki podmiotowy zakres kategorii "podmiotów zobowiązanych do prowadzenia podatkowej księgi przychodów i rozchodów" będzie wyznaczany nie przez ustawodawcę, a przez ministra, nie można stosować tego określenia dla budowania norm karnych jakiegokolwiek typu. Organy władzy wykonawczej nie mają bowiem konstytucyjnej kompetencji do stanowienia takich norm.