Uzasadnienie
Zdaniem Wnioskodawcy przyjęte w punktach 1 i 2 art. 241[17] par. 1 Kp przepisu kryteria reprezentatywności sprzeczne są z wyrażoną w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych zasadą, iż "obywatele Rzeczypospolitej Polskiej mają równe prawa bez względu na płeć, urodzenie, wykształcenie, zawód, narodowość, rasę, wyznanie oraz pochodzenie i położenie społeczne".
Przepisu art. 241[17] nie można rozpatrywać w oderwaniu od poprzedzającego go art. 241[16]. Przyjętą w par. 1 art. 241[16] hipotezą wyjściową przy zawieraniu układu ponadzakładowego jest założenie, iż wolność tworzenia związków zawodowych powodować może organizacyjne zróżnicowanie reprezentacji pracowników. Hipoteza ta oparta jest na realiach związkowych współczesnej Polski, w której zarejestrowanych jest ponad 200 związków zawodowych o charakterze ogólnokrajowym. W rezultacie, jak podkreśla w swoim stanowisku Minister Pracy i Polityki Socjalnej, na skutek konkurencji, a nawet otwartej walki o wpływ między związkami, ustawodawca został zmuszony do "ustanowienia takich reguł prawnych, które zapobiegałyby chaosowi kompetencyjnemu i paraliżowi decyzyjnemu w czasie rokowań zbiorowych i zawieraniu układów zbiorowych pracy".
Ustawodawca ustalił zatem w art. 241[16] ust. 1, że "Jeżeli pracowników, dla których ma być zawarty układ reprezentuje więcej niż jedna organizacja związkowa rokowania w celu zawarcia układu prowadzi ich wspólna reprezentacja lub działające wspólnie poszczególne organizacje związkowe".
Decyzja co do formy przystąpienia do rokowań i przyjmowanej taktyki pozostawiona została związkom zawodowym. Racjonalny ustawodawca nie mógł jednak nie przewidzieć sytuacji, kiedy do porozumienia między związkami nie dojdzie i nie zechcą one negocjować układu w jednym miejscu i czasie. Rezultatem takiego rozumowania jest art. 241[16] par. 2 stanowiący, iż po upływie 30 dni od dnia zgłoszenia inicjatywy zawarcia układu ponadzakładowego "do prowadzenia rokowań w celu zawarcia tego układu są uprawnione organizacje reprezentatywne w rozumieniu przepisów art. 241[17]". Ograniczona została w ten sposób liczba podmiotów uprawnionych do rokowań po stronie związkowej.
OZZL nie podważa zasadności ograniczenia liczby związków zawodowych w tym drugim stadium, ale uważa za sprzeczne z zasadą równości odniesienie pojęcia "reprezentatywny" do organizacji wymienionych w art. 241[17] par. 1 pkt. 1 i 2, to jest zrzeszających co najmniej pięćset tysięcy pracowników, lub co najmniej 10 procent ogółu pracowników objętych zakresem działania statutu, nie mniej niż pięć tysięcy pracowników.
OZZL postuluje pozostawienie jedynego jego zdaniem reprezentatywnego związku wymienionego w punkcie 3 tzn. zrzeszającego największą liczbę pracowników, dla których ma być zawarty określony układ ponadzakładowy. Dyskutowane przepisy wprowadzone do Kodeksu pracy ustawą z dnia 29 września 1995 r. /Dz.U. nr 113 poz. 547/ są przejawem polityki ustawodawczej starającej się zrównoważyć wolność tworzenia związków zawodowych z potrzebą zapewnienia efektywności rokowań mających doprowadzić do zawarcia układu ponadzakładowego. Trybunał Konstytucyjny zajmuje w swym dotychczasowym orzecznictwie stanowisko, że realizacja określonej polityki państwa należy do konstytucyjnych uprawnień prawodawcy. Ta swoboda prawodawcy określa jednocześnie jego odpowiedzialność polityczną /zob. np. K 22/95 OTK ZU 1996 nr 3 poz. 21/. Kierując się sytuacją powstałą w ruchu związkowym na skutek oddziaływania rozmaitych czynników o charakterze historycznym, socjologicznym i in. ustawodawca ustalił takie kryteria reprezentatywności, które biorą pod uwagę liczbę zrzeszonych pracowników w skali kraju, branży i grupy zawodowej.
Zróżnicowanie możliwości uczestnictwa związków zawodowych w drugim stadium rokowań, polegające na dopuszczeniu tylko niektórych spośród nich do tego stadium a wyłączeniu innych nie jest sprzeczne z zasadą równości. Realizacja konstytucyjnych zasad równości oraz sprawiedliwości społecznej, jak się podkreśla w orzecznictwie TK "nie oznacza konieczności przyznawania wszystkim kategoriom obywateli /grupom podmiotów/ jednakowych praw i jednakowych obowiązków (...). Poszczególne kategorie podmiotów winny być traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących, tylko wówczas gdy u podłoża określonych regulacji prawnych leży jednakowa sytuacja faktyczna tych kategorii podmiotów" /K 22/95/.
Kierując się własną, polityczną oceną zasad osiągania porozumienia w rokowaniach dotyczących ponadzakładowego układu zbiorowego, ustawodawca uznał, że należy dążyć do stworzenia po stronie związkowej wspólnej płaszczyzny będącej wypadkową interesów pracowniczych zarówno nie związanych bezpośrednio z przedmiotem układu ponadzakładowego, jak i interesów pracowniczych w ramach branży oraz węższych interesów pracowników dla których ma być zawarty układ. O takim dążeniu świadczy treść par. 3 art. 241[16], w którym zastrzeżono, iż "reprezentatywne organizacje związkowe prowadzą rokowania w trybie określonym w par. 1" tegoż artykułu, a zatem muszą wyłonić wspólną reprezentację względnie działać wspólnie. Sens pojęcia "reprezentatywna organizacja związkowa" jest funkcją tak postawionego celu ustawodawcy a nie ma bezpośredniego odniesienia do potocznego znaczenia słowa "reprezentatywny". Ustawodawca zachowuje w zakresie definiowania używanych przez siebie pojęć daleko idącą swobodę co, jak trafnie zauważa w swoim stanowisku Prokurator Generalny, samo przez się nie wpływa na ocenę konstytucyjności przepisu.
Wnioskodawca nie kwestionuje też zgodności tak pojmowanej reprezentatywności na gruncie innych niż art. 67 i art. 1 Konstytucji RP, co powoduje, iż poza przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego znalazła się ewentualna niezgodność przyjętej konstrukcji ustawowej z art. 68 i art. 85 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy. Zastosowane przez ustawodawcę w art. 241[17] par. 1 Kodeksu pracy trzy kryteria reprezentatywności oparte są na odmiennej sytuacji faktycznej organizacji związkowych i nie naruszają zasady równości. Organizacje związkowe uprawnione do brania udziału w rokowaniach wyłaniane są bowiem w trzech klasach stosownie do przyjętego w danej klasie kryterium. W klasie pierwszej /pkt 1/ wyłaniane są związki zrzeszające co najmniej 500 tysięcy pracowników, w klasie drugiej /pkt 2/ związki zrzeszające co najmniej 10 procent ogółu pracowników objętych zakresem działania statutu, nie mniej niż pięć tysięcy pracowników, zaś w klasie trzeciej /pkt 3/ związek zrzeszający największą liczbę pracowników, dla których ma być zawarty układ. Następnie tak wyłonione organizacje związkowe biorą udział na równych zasadach w rokowaniach, co podkreśla fakt, iż brak zgody jednego z partnerów po stronie związkowej wyklucza także w przypadku skorzystania z art. 241[17] zawarcie układu ponadzakładowego.
O ile rozwiązaniu temu można zarzucić, iż nie prowadzi do przezwyciężenia impasu w negocjacjach /zob. M.Seweryński, Ewolucja polskiego prawa pracy i zbiorowych stosunków pracy w okresie postkomunistycznej transformacji, (w:) Polskie prawo pracy i zbiorowe stosunki pracy w okresie transformacji, Warszawa 1995, str. 35/, to z drugiej strony nie stwarza żadnej z dopuszczonych organizacji uprzywilejowanej pozycji. OZZL zarzuca przyjętym w art. 241[17] Kodeksu pracy kryteriom reprezentatywności kolizję z art. 1 p.u.m., "wychodząc z założenia, że jeżeli ustawa jest sprzeczna z jakimkolwiek innym artykułem Konstytucji to - niejako z natury rzeczy - narusza również zasadę państwa prawnego, gdyż jest sprzeczna z zasadą tworzenia prawa odpowiednio spójnego i należycie zhierarchizowanego". Oddalenie zarzutu o niezgodności art. 241[17] Kp z art. 67 Konstytucji czyni bezprzedmiotowym sformułowany w taki sposób zarzut niezgodności z art. 1 przepisów konstytucyjnych, ponieważ nie naruszono zasady tworzenia prawa spójnego i należycie zhierarchizowanego.
Jako logicznie związany z wyżej wymienionym zarzutem Trybunał Konstytucyjny rozważył postawiony przez Radę Krajową Federacji Związków Zawodowych Pracowników Ochrony Zdrowia zarzut niezgodności art. 241[16] Kp z art. 1 i art. 85 p.u.m. Trybunał Konstytucyjny uważa ten zarzut za nie uzasadniony, z następujących względów. Ustawodawca dopuszczając w art. 241[16] Kp na równych zasadach związki zawodowe do rokowań zapewnia możliwość zrealizowania przez związki zadań przewidzianych w art. 85 p.u.m. a polegających na reprezentowaniu interesów oraz praw pracowniczych. Z kwestionowanego przepisu wyraźnie wynika, że związki zawodowe w sposób całkowicie samorządny, kierując się własnym rozumieniem interesu pracowników, których reprezentują, decydują o sposobie podjęcia rokowań w sprawie zawarcia układu ponadzakładowego. Mogą utworzyć wspólną reprezentację lub działać wspólnie. Wymóg uzgodnienia między związkami sposobu działania i godzenia niejednokrotnie rozbieżnych interesów mieści się w szerokim, konstytucyjnym pojęciu reprezentacji praw pracowniczych przez organizacje związkowe.
Zachowane też zostały wyrażone w art. 1 p.u.m. wymogi demokratycznego państwa prawnego, gdyż nie została naruszona spójność obowiązującego systemu prawnego. Ustanowiona w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych zasada niezależności związków zawodowych potwierdzona jest w art. 241[16] Kp w ten sposób, że ustawodawca stwarzając związkom możliwość wspólnego negocjowania układu nie ingeruje w ich decyzje ani odnośnie przystąpienia do rokowań ani co do obranej taktyki. To, że na skutek różnicy stanowisk między związkami zawodowymi nie można doprowadzić do zawarcia układu w trybie kwestionowanego przepisu, jest gwarancją a nie naruszeniem prawa związków do reprezentowania zrzeszonych w nich pracowników. Żadna bowiem grupa zawodowa nie może zostać zdominowana przez inną.
W części II wniosku z dnia 23 lipca OZZL zarzuca ustawie z dnia 23 grudnia 1994 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej /Dz.U. 1995 nr 34 poz. 163/ sprzeczność z: art. 67 przepisów konstytucyjnych to jest zasadą równości obywateli wobec prawa, art. 68 p.u.m. to jest prawem pracowników do wynagrodzenia według ilości i jakości pracy oraz art. 1 p.u.m. to jest zasadami państwa prawnego.
Wnioskodawca nie wskazuje konkretnego przepisu kwestionowanej ustawy jako niezgodnego z Konstytucją lecz uważa za niekonstytucyjną całą ustawę "tzn. uregulowanie prawne (...) polegające na pozbawieniu pracowników państwowej sfery budżetowej prawa do negocjowania swoich płac z pracodawcą zgodnie z regułami prawa pracy i zastąpieniu go ustaleniami tzw. Komisji Trójstronnej".
Wnikliwa analiza wniosku wskazuje, że faktycznie Wnioskodawca podważa konstytucyjność art. 4 tej ustawy. Dlatego też przepisy tego artykułu stały się bazą wyjściową do rozważań zasadności zarzutów Wnioskodawcy. Zarzucając ustawie niezgodność z zasadą równości Wnioskodawca podnosi /s.6/, że ustawa wprowadza "rozróżnienie w prawach pracowniczych /i w prawach związków zawodowych/ w zależności od rodzaju pracodawcy. Rozróżnienie to dotyczy sposobu zbiorowego negocjowania wynagrodzeń pracowników ze swoim pracodawcą w przypadku pracowników państwowej sfery budżetowej i stanowi wyraźnie dyskryminowanie tych pracowników w stosunku do pozostałych.
Wnioskodawca odwołuje się do utrwalonego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego poglądu, iż zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu mają być traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących /zob. np. K 17/95 OTK 1995 nr 3 poz. /.
Postawione ustawie zarzuty wynikają z potraktowania przez Wnioskodawcę kwestionowanej ustawy jako aktu mieszczącego się materialnie w zakresie problematyki sporów zbiorowych regulowanych prawem pracy. W szczególności Wnioskodawca podnosi, że pracownicy sfery budżetowej nie negocjują swych płac w trybie przewidzianym prawem pracy lecz ich wynagrodzenia są faktycznie kształtowane w sposób zupełnie dowolny przez Rząd. Na wstępie należy zauważyć, co słusznie podkreśla w swym stanowisku Prokurator Generalny, że problematyka jak i przedmiot działania Trójstronnej Komisji nie pozostają w bezpośrednim związku z problematyką układów zbiorowych.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 kwestionowanej ustawy "prognozowane przeciętne wynagrodzenie oraz międzydziałowe relacje tego wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej są corocznie, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2 /pierwsze negocjacje, o których mowa w art. 4 ust. 1, dotyczyć będą 1996 roku/ przedmiotem negocjacji w ramach Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych, powołanej na podstawie odrębnych przepisów, zwanej dalej Trójstronną Komisją, z udziałem przedstawicieli organizacji związków zawodowych pracowników sfery budżetowej o zasięgu ogólnokrajowym". Przewidziane ustawą procedury służą przygotowaniu projektu ustawy budżetowej, za co zgodnie z art. 21 Małej Konstytucji odpowiedzialna jest Rada Ministrów. Ona też ponosi odpowiedzialność za wykonanie ustawy budżetowej /art.22 ust. 3 MK/. Inna jest zatem w tym zakresie pozycja Rady Ministrów a inna związków zawodowych. Możliwość podjęcia przez Radę Ministrów ostatecznej decyzji w ramach Komisji Trójstronnej nie jest sprzeczna z zasadą równości, gdyż ta ostatnia oznacza akceptację różnego traktowania przez prawo różnych podmiotów. Włączenie Trójstronnej Komisji w proces przygotowywania budżetu państwa jest przejawem instytucjonalizacji dialogu społecznego, o którym się pisze w literaturze, iż "stanowi oś konstrukcyjną nowego systemu zbiorowych stosunków pracy.
System ten odzwierciedla układ powiązań i stosunków zachodzących pomiędzy pracownikiem, pracodawcą i państwem. Są obszary, w których stosunki te mają charakter dwustronny /np. zawieranie układów zbiorowych pracy/ z ograniczoną rolą państwa. Istnieją jednakże sprawy, których rozwiązanie wymaga zaangażowania się trzech stron: pracowników i pracodawców - reprezentowanych przez swoje organizacje - oraz państwa" /E.Sobótka, Rola Trójstronnej Komisji do Spraw Gospodarczych w rozwoju zbiorowych stosunków pracy w Polsce, (w:) Polskie prawo pracy i zbiorowe stosunki pracy w okresie transformacji, Warszawa 1995, str. 82/.
Taka tendencja zgodna jest z kierunkami działania Międzynarodowej Organizacji Pracy, widocznymi np. w zaleceniu nr 113 z 1960 r. czy zaleceniu nr 152 z 1976 r. a także z praktyką krajów Unii Europejskiej. Z analizy 25 funkcjonujących organów partnerstwa społecznego w 15 krajach zachodnioeuropejskich wynika, że "konsultacje trójstronne na szczeblu narodowym są główną formą osiągnięcia i zagwarantowania porozumienia społecznego" /Petr Pavlik, Celem - utrzymanie pokoju społecznego, (w:) Trójstronność i zbiorowe stosunki pracy w krajach Europy Środkowej i Wschodniej, Warszawa 1994, str. 61/.
O tym, że polski ustawodawca konsekwentnie traktuje Komisję Trójstronną jako formę kształtowania polityki płac świadczy też art. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń w podmiotach gospodarczych /Dz.U. 1995 nr 1 poz. 2/, według którego Komisja stanowi "forum współdziałania naczelnych organów administracji państwowej, związków zawodowych i organizacji pracodawców" i w tym charakterze "jest upoważniona do uzgadniania i ustalania wskaźników przyrostu wynagrodzeń zaliczanych w ciężar kosztów w podmiotach gospodarczych zatrudniających powyżej 50 osób".
Negocjacje, które zgodnie z kwestionowaną we wniosku ustawą, prowadzone są w ramach Trójstronnej Komisji nie zastępują już istniejących instytucji prawa pracy /układy zbiorowe pracy/ ale służą ustaleniu zasad i trybu kształtowania środków oraz limitów na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej /art. 1 ustawy/ w ramach demokratyzowanego procesu przygotowywania projektu budżetu państwa. Spory dotyczące treści ustawy budżetowej nie są sporami regulowanymi przepisami prawa pracy ale mają charakter polityczny i ich rozwiązywanie następuje ostatecznie na forum parlamentu, który zgodnie z art. 21 MK uchwala ustawę budżetową. Nie zachodzi tu sprzeczność z wyrażonym w art. 68 p.u.m. prawem do zatrudniania za wynagrodzeniem według ilości i jakości pracy. Gdyby Komisji Trójstronnej nie było, i tak spory regulowane przepisami prawa pracy musiałyby być prowadzone w ramach środków przyznanych ustawą budżetową. Słuszniejszą byłaby teza przeciwna - właściwe wykonanie dyspozycji art. 4 ust. 1 ustawy sprzyjałoby realizacji konstytucyjnego prawa do pracy.
Samo wprowadzenie negocjacyjnego trybu przygotowywania budżetu w ramach Trójstronnej Komisji nie narusza także spójności istniejącego ustawodawstwa regulującego działalność związków zawodowych oraz prawo pracy a zatem nie jest sprzeczne z art. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy. Na marginesie tych rozważań TK podnosi, że kwestionowana ustawa była przedmiotem prewencyjnej kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który orzeczeniem z dnia 14 marca 1995 r. stwierdził, że ustawa jest zgodna z art. 1 i art. 3 przepisów konstytucyjnych /K 13/94 - OTK 1995 cz.I. poz. 6/.