Uzasadnienie
- Zaskarżona ustawa z dnia 14 lutego 1997 r. o waloryzacji za IV kwartał 1995 r. niektórych emerytur i rent została wydana w wykonaniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 lipca 1996 r. K 8/96. W punkcie 1 Trybunał orzekł, że art. 17[2] ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw, dodany przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw, rozumiany jako pozbawiający emerytów i rencistów waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych za IV kwartał 1995 r. jest - w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie w I kwartale 1996 r. art. 17 powołanej ustawy z dnia 17 października 1991 r. - niezgodny z art. 1 i art. 70 ust. 2 pkt 1 przepisów konstytucyjnych przez to, że nie ustanawiając żadnego mechanizmu waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych za IV kwartał 1995 r. narusza istotę prawa do waloryzacji emerytur i rent, zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadę sprawiedliwości społecznej.
Na podstawie art. 1 zaskarżonej ustawy poddane zostały waloryzacji za IV kwartał 1995 r. na zasadach określonych tą ustawą emerytury i renty, które objęła waloryzacja przeprowadzona od dnia 1 września 1996 r. na podstawie art. 17[1] ustawy z dnia 19 października 1991 r. o waloryzacji emerytur i rent.
Waloryzacja ta polega zgodnie z art. 2 ust. 1 tejże ustawy na dodatkowym podwyższeniu, od dnia 1 września 1996 r. wskaźnikiem waloryzacji 102,8 procent kwoty emerytury i renty, jaka przysługiwała w tym dniu to jest 1 września 1996 r.
Równocześnie z podwyższeniem emerytur i rent następuje na podstawie art. 2 ust. 2 tej ustawy podwyższenie podstawy jej wymiaru wskazanym wskaźnikiem waloryzacji.
Artykuł 2 ust. 3 omawianej ustawy ustalił termin realizacji podwyżek emerytur i rent wynikającej z tejże waloryzacji na lipiec 1997 r., z wyrównaniem od dnia 1 września 1996 r. wraz z odsetkami. W art. 5 ustawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych został zobowiązany do ogłoszenia w terminie do dnia 15 czerwca 1997 r. w Monitorze Polskim przysługujących od dnia 1 września 1996 r. i od dnia 1 marca 1997 r. wysokości kwot: najniższej emerytury i renty, dodatków do nich i świadczeń pieniężnych przysługujących osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonych w obozach pracy.
Zgodność zaskarżonej ustawy z przepisami konstytucyjnymi została zakwestionowana z punktu widzenia rozmiaru waloryzacji i terminu jej przeprowadzenia.
Art. 2 ust. 1 zaskarżonej ustawy postanawia o podwyższeniu wskaźnikiem 102,8 procent kwoty emerytury i renty, jaka przysługiwała w dniu 1 września 1996 r. Nie rekompensuje to zdaniem wnioskodawcy - Grupy posłów na Sejm nawet wzrostu kosztów utrzymania emerytów i rencistów, wynikającego ze wzrostu cen w IV kwartale 1995 r.; wyniósł on bowiem w tym okresie 5,3 procent.
W uzasadnieniu wniosku Grupy posłów na Sejm podniesiono, że mechanizm waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych za IV kwartał 1995 r. wprowadzony ustawą z dnia 7 lutego 1997 r. nie zapewnia zachowania realnej wartości świadczeń, przez co nastąpiło naruszenie istoty waloryzacji emerytur i rent.
Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wskazanego orzeczenia z dnia 17 lipca 1996 r., iż przysługująca ustawodawcy kompetencja modyfikowania, a w tym i ograniczania praw socjalnych i ekonomicznych, nie może być wykorzystywana do podważenia samej istoty tych praw.
Stanowisko wnioskodawcy, iż nowo wprowadzony mechanizm waloryzacji opartej o wskaźnik wzrostu kosztów utrzymania jest mniej korzystny dla emerytów i rencistów, niż poprzednio stosowany mechanizm waloryzacji oparty o wskaźnik wzrostu średnich wynagrodzeń nie był przez żadnego z uczestników postępowania kwestionowany. Co więcej wprowadzenie tego nowego mechanizmu waloryzacji miało na celu ograniczenie wzrostu wydatków z budżetu państwa na ubezpieczenia emerytalno-rentowe. Zastąpienie jednak bardziej kosztownego mechanizmu waloryzacji świadczeń, mniej kosztownym, a przez to i z reguły mniej korzystnym dla emerytów i rencistów, nie przesądza jeszcze o niekonstytucyjności nowych regulacji prawnych. Stanowisko takie zajął Trybunał Konstytucyjny w obydwu orzeczeniach, w których poddał ocenie konstytucyjność ustawy z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o rewaloryzacji emerytur i rent (...), wprowadzającą ten nowy mechanizm waloryzacji, a więc w orzeczeniu z dnia 20 listopada 1995 r. wydanym w ramach kontroli prewencyjnej tej ustawy i w orzeczeniu z dnia 16 lipca 1996 r. podjętym w ramach kontroli następczej.
Do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego nie należy określanie tempa wzrostu dotacji z budżetu państwa do świadczeń z ubezpieczenia emerytalno-rentowego, co byłoby nieuchronną konsekwencją narzucenia określonego mechanizmu waloryzacji tych świadczeń, jako jedynego zgodnego z Konstytucją. Kompetencja ta jest zastrzeżona dla parlamentu, który odpowiedzialny jest przed wyborcami za przyjęty kierunek polityki gospodarczej i socjalnej państwa - preferowanie wzrostu gospodarczego lub obciążeń socjalnych pracodawców i budżetu państwa. Przyjęcie jednych lub drugich preferencji nie podlega ocenie Trybunału Konstytucyjnego, w tych granicach w jakich nie prowadzi do naruszenia samej istoty praw konstytucyjnych, w tym prawa emerytów i rencistów do zachowania realnej wartości przysługujących im świadczeń.
Oceniając, czy podniesienie wysokości świadczeń emerytalno-rentowych, przysługujących w dniu 1 września 1996 r. o 2,8 procent kompensuje wzrost kosztów utrzymania w IV kwartale 1995 r. należy uwzględnić, iż w tej dacie, to znaczy, 1 września 1996 r. nastąpiła waloryzacja emerytur i rent za rok 1996 r. o wskaźnik waloryzacji określony w ustawie budżetowej na ten rok, to znaczy wskaźnikiem 115,2 procent. W oparciu o ten wskaźnik zostały podniesione podstawy wymiaru tych świadczeń. Także kwota bazowa wymiaru emerytur i rent została podniesiona o 1 punkt, to znaczy z 93 do 94 procent przeciętnego wynagrodzenia. Z informacji przedstawionej przez ZUS wynika, że w ten sposób ustalona podstawa waloryzacji za IV kwartał 1995 r. została jeszcze podwyższona poprzez uzupełniającą waloryzację przeprowadzoną w marcu 1997 r. wskaźnikiem 105,2 procent.
Sposób przeprowadzenia waloryzacji emerytur i rent za IV kwartał 1995 r. jest szczególnie wyszukany i skomplikowany. Odstąpienie od najprostszego i przejrzystego sposobu jej przeprowadzenia, a więc poprzez podwyższenie emerytur i rent, które przysługiwały w IV kwartale 1995 r. o wskaźnik wzrostu kosztów utrzymania w tym okresie usprawiedliwia częściowo to, iż kwartał ten był graniczny między okresem, w którym obowiązywała "kwartalna waloryzacja płacowa" 1992-1995, a datą wprowadzenia waloryzacji opartej o wskaźnik wzrostu kosztów utrzymania - 1996 r. Brak przepisów przejściowych w ustawie, która wprowadziła waloryzację "kosztową" w 1996 r. spowodował, iż kwartał ten nie był uwzględniony w żadnym z obydwu systemów waloryzacji. Waloryzacja według zasad obowiązujących jeszcze w 1995 r. nie mogła być przeprowadzona za ten kwartał w 1996 r., bo od 1 stycznia 1996 r. nie obowiązywał przepis, który regulował realizację podwyżki nominalnej wysokości świadczeń wynikających ze wzrostu płac w kwartale poprzednim. Tę lukę wypełniła właśnie zaskarżona ustawa o waloryzacji świadczeń za IV kwartał 1995 r.
Z wyjaśnień Ministra Pracy i Polityki Socjalnej wynika, iż za przyjęciem tego nader skomplikowanego sposobu waloryzacji świadczeń za IV kwartał 1995 r. przemawiało dążenie do zharmonizowania waloryzacji za ten okres z mechanizmem waloryzacji obowiązującym w 1996 r. Wobec tego podnosząc wysokość świadczeń za IV kwartał 1995 r. uwzględniono skalę wzrostu nominalnej ich wysokości w tym okresie. Argument ten nie jest w pełni przekonywający. Nie uzasadniałby on w szczególności ograniczenia waloryzacji za IV kwartał 1995 r. do różnicy między wzrostem kosztów utrzymania w tym okresie, a wzrostem nominalnym tych świadczeń. Podniesienie wysokości świadczeń w grudniu 1995 r. nastąpiło bowiem z tytułu wzrostu średnich wynagrodzeń w poprzednim okresie. Dopiero dodanie do tej różnicy wskaźnika 2,5 procent i przyjęcie za podstawę waloryzacji świadczeń, których wysokość została ukształtowana waloryzacjami przeprowadzonymi we wrześniu 1996 r. i w marcu 1997 r. wraz z podwyższeniem od 1 września 1996 r. kwoty bazowej wymiaru emerytur i rent o jeden punkt, nadało tej waloryzacji realny wymiar.
Waloryzacja za IV kwartał 1995 r. nastąpiła w skromniejszym wymiarze nie tylko w relacji do jej rozmiarów za trzy pierwsze kwartały 1995 r., ale też w relacji do waloryzacji za 1996 r. Waloryzacja emerytur i rent z tytułu wzrostu kosztów utrzymania w 1996 r. przewyższyła bowiem realnie o 2,5 procent wskaźnik wzrostu tych kosztów. Odniesienie tego wskaźnika do IV kwartału 1995 r. zbliżyło natomiast zaledwie waloryzację za ten okres do wyrównania utraconej przez nie realnej wartości, z powodu wzrostu kosztów utrzymania w tym okresie.
Przeprowadzona waloryzacja świadczeń emerytalno-rentowych za IV kwartał 1995 r. zaskarżoną ustawą zapobiegła utracie przez nie realnej wartości wskutek nie zamieszczenia w ustawie z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o waloryzacji emerytur i rent, wprowadzającej na rok 1996 waloryzację "kosztową" - przepisów wprowadzających. Ustawa z dnia 25 października 1996 r. o waloryzacji emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 136 poz. 636/ utrwaliła natomiast stosowanie mechanizmu waloryzacji "kosztowej", podobny do tej, który został wprowadzony epizodycznie na 1996 r. Skonkretyzowała ona w art. 12 wymiar waloryzacji za 1997 r. w taki sposób, aby przewyższyła o 1,5 procent wzrost kosztów utrzymania.
O tym zaś, czy w następnych latach waloryzacja będzie przekraczała i ewentualnie w jakim stopniu wzrost kosztów utrzymania będzie corocznie rozstrzygał parlament. Na podstawie bowiem art. 2 tej ustawy emerytury i renty podlegają corocznej waloryzacji w celu zachowania co najmniej ich realnej wartości w odniesieniu do wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych.
Od czasu wprowadzenia ustawą z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent (...) mechanizmu automatycznej waloryzacji z mocy prawa świadczeń emerytalno-rentowych, każda kolejna zmiana reguł przeprowadzania waloryzacji ograniczała jej rozmiary.
Z drugiej strony należy jednak wziąć pod uwagę, że nawet w pierwszym roku obowiązywania tej ustawy, wprowadzone nią zasady waloryzacji nie zostały w pełni zrealizowane, a zaległości z tego okresu, zostały uregulowane dopiero w bieżącym roku świadectwami rekompensacyjnymi.
Utrzymywanie tempa wzrostu dochodu narodowego na poziomie 5-6 procent przez ostatnie lata wysuwane jest jako argument za szerszym zakresem waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych. Z drugiej zaś strony zwraca się uwagę, iż dla zaspokojenia uzasadnionych żądań poszczególnych grup pracowników sfery budżetowej i podniesienia skali innych uzasadnionych wydatków z budżetu państwa, jak na budownictwo mieszkaniowe, zwłaszcza socjalne, obronność, bezpieczeństwo, służbę zdrowia, oświatę itp., nawet znacznie wyższy wzrost dochodu narodowego byłby niewystarczający. Do tego należy dodać uzasadnione żądania zmniejszenia obciążeń podatkowych i wysokości składek na ubezpieczenia społeczne, z których realizacją wiązałoby się zmniejszenie środków budżetowych i funduszu ubezpieczeń społecznych.
Problem określenia zakresu i proporcji wpływów z poszczególnych źródeł do budżetu państwa, jak i proporcji wydatków na cele społecznie lub gospodarczo uzasadnione należy z mocy Konstytucji do parlamentu. Trybunał Konstytucyjny skoro nie ponosi odpowiedzialności za kształt i wykonanie budżetu państwa, nie może nadmiernie krępować swobody parlamentu w realizacji jego konstytucyjnych kompetencji. Ogranicza się wobec tego do kontroli, czy podejmowane przez parlament w tym przedmiocie rozstrzygnięcia nie naruszają praw konstytucyjnych poszczególnych grup obywateli, w tym przypadku praw emerytów i rencistów.
Emerytom i rencistom jako grupie społecznej, która nie dysponuje środkami nacisku, zagwarantowanym pracownikom - zbiorowym prawem pracy, zagwarantowano konstytucyjnie prawo do waloryzacji przysługujących im świadczeń. Problem już jednak wyboru bardziej lub mniej kosztownych mechanizmów i sposobów przeprowadzania waloryzacji emerytur i rent pozostawia Konstytucja w gestii parlamentu, którego decyzje uwzględniają stan finansów funduszy ubezpieczeń społecznych i możliwości wydatków z budżetu państwa na ten cel. Stąd też zarzut naruszenia zaskarżoną ustawą art. 3 przepisów konstytucyjnych, stanowiącego że organy władzy, a więc i parlament działają na podstawie przepisów prawa nie został uwzględniony. Podobnie Trybunał Konstytucyjny nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 7 przepisów konstytucyjnych, podtrzymując stanowisko wyrażone w orzeczeniu z dnia 17 lipca 1996 r. /K 8/96/, iż prawo do emerytury i renty nie mieści się w zakresie pojęcia prawa własności już dlatego, że nie może być przedmiotem umów prawa cywilnego, ani dziedziczenia.
W procesie transformacji ustroju społeczno-gospodarczego istotnym problemem, a obecnie wręcz podstawowym jest odbudowanie funduszy ubezpieczeń społecznych. Realizacja tego zadania wymaga wielostronnych działań i uczestnictwa w jego kosztach wszystkich grup społecznych. Słusznie podnoszą wnioskodawcy, że nie może być on przerzucony na emerytów i rencistów. Nie ma jednak także konstytucyjnych podstaw do wyłączenia tej grupy społecznej z ponoszenia w umiarkowanej skali kosztów tego przedsięwzięcia. Ten udział nie może jednak naruszać zasady proporcjonalności, na niekorzyść emerytów i rencistów. Powodowałoby to równocześnie naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej.
Według danych Ministra Pracy i Polityki Socjalnej proporcje między wysokością emerytur i rent, a wynagrodzeniami za pracę ulegają w ostatnich latach, nie wyłączając ostatniego roku poprawie na korzyść emerytów i rencistów. Jeśli nawet traktować te dane z daleko idącą ostrożnością, to pomijając wpływ na te relacje - nie wliczanie do podstawy wymiaru emerytur i rent kwot wynagrodzenia, przekraczających 2,5 procent przeciętnego wynagrodzenia, brak jest podstaw do przyjęcia tezy przeciwstawnej, a więc, że relacje te ulegają pogorszeniu, co uzasadniałoby zarzut naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej, poprzez nadmierne obciążenie emerytów i rencistów konsekwencjami niewydolności funduszu emerytalnego.
Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia przez art. 2 ust. 3 zaskarżonej ustawy wskazanych przepisów konstytucyjnych przez to, że termin waloryzacji za IV kwartał 1995 r. został ustalony na dzień 1 września 1996 r., a nie w marcu tego roku. Termin przeprowadzenia waloryzacji za czwarty kwartał 1995 r. obowiązywałby w marcu 1995 r., gdyby ustawą z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o rewaloryzacji emerytur i rent (...) nie uchylono obowiązywania w 1996 r. art. 17 ustawy z dnia 17 kwietnia 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, który przewidywał przeprowadzenie waloryzacji w poszczególnych kolejnych kwartałach, jeżeli zostały spełnione przewidziane tym przepisem warunki.
Za połączeniem waloryzacji za IV kwartał 1995 r. z waloryzacją za 1996 r. przemawiały względy techniczne i ekonomiczne. Przyjęcie za podstawę waloryzacji za IV kwartał 1995 r. emerytur i rent w wysokości ukształtowanej waloryzacją za 1996 r. przemawiało za równoczesnym przeprowadzeniem obydwu tych waloryzacji. Waloryzacja przeprowadzona 1 września 1996 r. za czwarty kwartał 1995 r. mieści się jeszcze w granicach czasowych uznanych w uzasadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 sierpnia 1996 r. za nieprzekraczalne - co najmniej raz w roku. Wobec ograniczonych środków przeznaczanych na waloryzacje emerytur i rent istotne jest i to, aby środki, które trzeba przeznaczyć każdorazowo na przeprowadzenie tej olbrzymiej operacji finansowej, pozostawały w rozsądnej proporcji do skali wzrostu nominalnej wysokości świadczeń.
Realizacja podwyżki emerytur i rent, wynikającej z przeprowadzenia ich waloryzacji za czwarty kwartał 1995 r. od września 1996 r. dopiero 1 lipca 1997 r. jest niewątpliwie opóźniona. Opóźnienie to uzasadniane jest brakiem w budżecie państwa na 1996 r. środków na realizację tej waloryzacji. Gdyby nawet uznać, że to uzasadnienie jest niewystarczające, to i tak jedyną sankcją za opóźnienie realizacji zobowiązania jest obowiązek zapłaty odsetek ustawowych za okres od daty powstania zobowiązania do dnia jego realizacji. Ten obowiązek został zaś w zaskarżonej ustawie przewidziany.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.