Orzeczenie TK z 21 listopada 1995 r., K 12/95

Tezy

Art. 86 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli /Dz.U. 1995 nr 13 poz. 59/ w części dotyczącej pracowników nadzorujących lub wykonujących czynności kontrolne jest niezgodny z art. 84 w związku z art. 1 i art. 67 przepisów konstytucyjnych, utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426; zm. Dz.U. 1995 nr 38 poz. 184/ przez to, że nadmiernie ograniczając wolność zrzeszania się pracowników Najwyższej Izby Kontroli w związkach zawodowych narusza zasadę wolności związkowej.

Uzasadnienie

Art. 84 przepisów konstytucyjnych nie określa granic swobody zrzeszania się pracowników w związkach zawodowych. Od zasady powszechności tego prawa wyjątki mogą być wprowadzane w drodze ustawowej. Istnieje jednak problem granic swobody ustawodawcy - w demokratycznym państwie prawa - pozbawiania poszczególnych grup pracowników przyznanych konstytucyjnie wolności obywatelskich. Granice te są wyznaczone przez konstytucyjne postanowienia o wolnościach obywateli. Jak stwierdzono już w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wolności te nie mają charakteru absolutnego i mogą podlegać ograniczeniu. Ograniczenia te można ustanawiać tylko w drodze ustawy, a materialna dopuszczalność ich ustanawiania uzależniona jest od spełnienia pewnych warunków.

Po pierwsze, ustawowe ograniczenie wolności może nastąpić tylko wówczas, gdy dopuszczone jest w sposób wyraźny w innych przepisach konstytucyjnych bądź gdy konieczne jest zharmonizowanie tej wolności z innymi normami, zasadami lub wartościami konstytucyjnymi.

Po drugie, ustawowe ograniczenia wolności wprowadzane być mogą tylko w zakresie niezbędnym. Ustawodawca może ingerować w sferę wolności obywatela tylko w razie konieczności i tylko w koniecznym wymiarze. Innymi słowy, konieczne jest zachowanie proporcji między stopniem ograniczenia wolności jednostki a rangą chronionego interesu publicznego, czyli zakazana jest nadmierna ingerencja Państwa w swobodę działania jednostki.

Po trzecie, ustawowe ograniczenia wolności traktowane być muszą w kategoriach wyjątków. Ich istnienie zawsze musi wynikać z wyraźnie sformułowanych przepisów ustawowych i nie może opierać się na domniemaniu.

Po czwarte, ani poszczególne ograniczenia ani ich suma nie mogą naruszać istoty ograniczanego prawa czy wolności. /Zob. orzeczenia: z dnia 19 czerwca 1992 r. U 6/92 - OTK 1992 cz. I. poz. , z dnia 26 kwietnia 1995 r. K 11/94 - OTK 1995 cz. I. poz. ; uchwały z dnia 2 marca 1994 r. W 3/93 - OTK 1994 cz. I. poz. i z dnia 16 marca 1994 r. W 8/93 - OTK 1994 cz. I. poz. /.

Granice te wyznaczają także przyjęte przez państwo zobowiązania w ratyfikowanych konwencjach międzynarodowych /tak też w orzeczeniu K 14/91 - OTK 1992 cz. I poz. /. Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. zezwala na wprowadzanie ustawą ograniczeń zagwarantowanych nią praw i wolności w zakresie koniecznym w społeczeństwie demokratycznym, z tym jednak zastrzeżeniem, iż nie mogą one godzić w istotę tych praw. Zakres dopuszczalności ograniczeń prawa zrzeszania się w związkach zawodowych osób zatrudnionych przez władze publiczne został bliżej określony w powołanej już konwencji Nr 151 Międzynarodowej Organizacji Pracy. Ograniczenia prawa zrzeszania się pracowników Najwyższej Izby Kontroli w związkach zawodowych, przewidziane w poprzednio obowiązującym stanie prawnym były podobne do tych, które obowiązywały urzędników państwowych i konkretyzowały zakres swobody ustanawiania takowych ograniczeń, przewidziany w tejże Konwencji MOP. Przyjmowano, że stanowiskami związanymi z tworzeniem polityki lub funkcjami kierowniczymi są stanowiska w NIK od wicedyrektora wzwyż.

Zmiana stanu prawnego w tym przedmiocie, przeprowadzona zaskarżoną ustawą, polegająca na rozszerzeniu zakresu zakazu zrzeszania się w związkach zawodowych na wszystkich pracowników tej Izby wykonujących i nadzorujących czynności kontrolne obejmuje w istocie wszystkich pracowników merytorycznych NIK. Narusza ona przez to standardy dopuszczalnych ograniczeń prawa zrzeszania się w związkach zawodowych pracowników publicznych, przewidzianych tą konwencją. Szeroki zakres ograniczenia prawa koalicji, objęcie nim wszystkich pracowników merytorycznych tej Izby wskazuje na naruszenie także Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności; godzi bowiem w samą istotę prawa koalicji i wykracza poza konieczne granice ograniczeń tego prawa w społeczeństwie demokratycznym.

W demokratycznym państwie prawnym nie są dopuszczalne merytorycznie nieuzasadnione i naruszające ratyfikowane konwencje międzynarodowe ograniczenia prawa zrzeszania się w związkach zawodowych. Zagwarantowanego w art. 84 przepisów konstytucyjnych. Uchylenie na przestrzeni ostatnich dwóch lat jakichkolwiek ograniczeń prawa zrzeszania się w związkach zawodowych innych rodzajów cywilnych pracowników publicznych, a w szczególności urzędników państwowych, sędziów i prokuratorów wskazuje nadto, że rozbudowanie zaskarżoną ustawą ograniczeń prawa koalicji pracowników Najwyższej Izby Kontroli, nie jest zgodne z konstytucyjną zasadą równego traktowania wszystkich obywateli, wyrażoną w art. 67 przepisów konstytucyjnych.