Orzeczenie TK z 28 stycznia 1991 r., K 13/90

Teza

Przepis art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o obowiązkach i prawach posłów na Sejm /Dz.U. nr 37 poz. 173 ze zm./ jest zgodny z art. 21 ust. 3 Konstytucji RP.

Uzasadnienie

Związek immunitetu z instytucją reprezentacji pozwala umiejscowić immunitet parlamentarny jako przywilej posła i przedstawiciela jako całości. Interpretacja immunitetu, będącego przywilejem, może wywołać konflikty, bowiem z jednej strony mamy tutaj do czynienia z demokracją /równość/, z drugiej zaś z zasadą suwerenności narodu. Ów konflikt był od dawna spostrzegany przez najwybitniejszych przedstawicieli nauki /Carre de Malberg, Duguit/ jako powodujący możliwość rozbieżności interpretacyjnych, jednakże przeważała opinia, iż decydujący dla oceny istoty immunitetu parlamentarnego jest jego związek nie tylko z osobą, ale i z funkcją przedstawiciela /Barthelemy, Pierre, Erskine, May, Jellinek, Esmaine, z nowszych prac: Soulier: s "L'inviolabilite Parlementaire", tamże cyt. obszerna literatura przedmiotu; Kelsen, który uważał że instytucja immunitetu jest przestarzała i nieskuteczna, należał do wyjątków/. Dla oceny przepisów dot. immunitetu ważne więc będzie zawsze spojrzenie na nie przez pryzmat dwóch zasad: zasady równości wobec prawa i zasady stanowiska organu przedstawicielskiego. Zasadę immunitetu, jako zasadę wyjątkową, należałoby traktować ścieśniająco, pod warunkiem wszakże, iż nie chodziłoby o immunitet parlamentarny, różniący się od innego rodzaju immunitetów w sposób istotny. Jest on bowiem czymś więcej niż immunitetem jednostkowym, jest przywilejem, to prawda, ale zarówno osoby, jak i instytucji. Immunitet poselski, tak jak kształtował się w rozwoju historycznym i istnieje współcześnie, może mieć charakter materialny i formalny. Immunitet materialny przewidywała konstytucja polska z 17 marca 1921 r., a obecnie ustanawiają go z reguły konstytucje państw demokratycznych, np. Konstytucja Republiki Włoskiej z 1947 r., Ustawa Zasadnicza RFN z 1949 r., Konstytucja V Republiki Francuskiej z 1958 r. i inne. W Polsce tzw. "mała Konstytucja" z 1947 r. przyjęła w swym tekście rozwiązania konstytucji z roku 1921, natomiast Konstytucja z 1952 r. odeszła od sformułowania z lat 1921 i 1947 i przyjęła tekst art. 21 ust. 3 dotyczący immunitetu w brzmieniu do dziś obowiązującym: (...) "Poseł nie może być pociągnięty do odpowiedzialności karno-sądowej ani aresztowany bez zgody Sejmu, a w okresie kiedy Sejm nie obraduje - bez zgody Rady Państwa". Było to więc odejście od pojęcia immunitetu materialnego i przyjęcie konstrukcji immunitetu formalnego. Zawarta w Konstytucji zasada immunitetu ustanawia jedynie utrudnienia proceduralne, przeszkodę wszczęcia ścigania, obwarowując je szczególnym warunkiem, jakim jest wyjednanie zgody parlamentu. Do momentu zmiany konstytucji dokonanej w 1989 r. można było wobec tego stać na stanowisku, iż odejście od dotyczących immunitetu postanowień z lat 1921 i 1947 było w roku 1952 zmianą świadomą. Jednakże wola ustawodawcy z roku 1952 nie jest wolą współczesną ustawodawcy i miejsce immunitetu poselskiego należy rozpatrywać na tle filozofii leżącej u podstaw dokonanych zmian w konstytucji, a zwłaszcza jej art.

1. Nie można również interpretując dzisiaj konstytucję odrywać się od doświadczeń praktyki w zakresie pozbawienia posłów immunitetu w Polsce Ludowej. Istnienie immunitetu nie stanowiło w praktyce żadnej przeszkody w jego pozbawieniu i naruszaniu konstytucyjnych zasad jego uchylania. Takie doświadczenia nie mogły nie wpływać na chęć zmiany istniejącego stanu, nie tylko w praktyce, ale i w sformułowaniach prawnych. Część ustanowionego w Konstytucji immunitetu jest również instytucja nietykalności poselskiej. Konstytucja stanowi bowiem, iż "Poseł nie może być (...) aresztowany bez zgody Sejmu" /art. 21 ust. 3/. Ów konstytucyjny zakaz aresztowania należy interpretować zgodnie z przyjętym powszechnie stanowiskiem doktryny niedopuszczającym sprowadzenia konstytucyjnego pojęcia "aresztowania" do jego pojęcia z procedury karnej. Pojęcia konstytucyjne są bardziej pojemne i konstytucyjne pojęcie "aresztowania" należy rozumieć szerzej obejmując nim zatrzymanie, przetrzymanie i w ogóle wszelkie pozbawienie wolności, choćby tylko czasowe, przez jakiekolwiek organy państwowe stosujące przymus. Decyzję w takim przypadku dopuszczającą możliwość uchylenia nietykalności może podjąć tylko Sejm. Takie stanowisko TK nie pozostaje w sprzeczności ze sformułowaniami art. 87 ust. 1 Konstytucji, które odnoszą się do gwarancji procesowych wolności osobistej każdego obywatela. Pojęcie "aresztowania" w art. 87 ust. 1 Konstytucji zostało użyte w innym niż w art. 21 ust. 3 kontekście. W art. 87 ust. 1 pojęcie to ma znaczenie procesowe, węższe od użytego w art. 21 ust.
2. Postanowienia Konstytucji w interesującym TK przedmiocie są dość wąskie. Przekonywający jest jednak pogląd, iż w przypadku schwytania posła lub senatora in flagrante delicto, gdy waga czynu lub inne okoliczności sprawy wskazują na uzasadnioną obawę ucieczki schwytanego, poseł lub senator może być zatrzymany, a organ dokonujący zatrzymania winien niezwłocznie zawiadomić o tym fakcie Sejm lub Senat. Mamy wówczas do czynienia ze stanem wyższej konieczności, który powinien być - na równi z obroną konieczną - traktowany tak, jak o tym mówią przepisy Kodeksu karnego /art. 22 Kk i art. 23 Kk/. Szersze bowiem, zgodne z literaturą ustawy, rozumienie nietykalności parlamentarnej nie wyklucza skutecznej ochrony porządku prawnego przed ewentualnymi bezprawnymi zachowaniami osób z nietykalności takiej korzystających. W przypadku kolizji dóbr prawnie chronionych decydujące znaczenie ma ocena wartości tych dóbr. W przypadku ich znacznej wartości i konieczności dla ich ochrony poświęcenia prawa wynikającego z nietykalności parlamentarnej, prawo to musi ustąpić. Nietykalność parlamentarna, podobnie jaki i immunitet, nie ma służyć zapewnieniu bezkarności parlamentarzysty w przypadku zachowania naruszającego porządek prawny, a ma jedynie służyć zapewnieniu możliwości wykonywania przez parlamentarzystę jego mandatu. Nietykalność poselska lub senatorska oznacza kwalifikowaną nietykalność w stosunku do tej, która jest prawem każdego człowieka. Legalność ograniczenia nietykalności parlamentarnej nie może być uzasadniona tylko formalnymi kompetencjami osób nietykalność tę ograniczających. Dlatego też niezbędne jest każdorazowe uzasadnienie takiego ograniczenia kolizją dóbr, usprawiedliwiającą działanie w ramach stanu wyższej konieczności lub obrony koniecznej.

TK ograniczył się wyłącznie do zbadania zgodności z Konstytucją art. 22 ust. 2 ustawy o obowiązkach i prawach posła, tzn. rozpatrywał sprawę w granicach wniosku. W szczególności TK nie wypowiedział się w sprawie przyszłego uregulowania materii immunitetu parlamentarnego w ustawodawstwie zwykłym i w ewentualnej nowelizacji Konstytucji.

TK uznał również, iż nie może wyjść naprzeciw wyrażonym na rozprawie oczekiwaniom przedstawiciela Sejmu i wypowiedzieć swojej opinii w sprawie zakresu parlamentarnego immunitetu. Stanowisko takie TK zajął dlatego, że przepisy ustawy z 1985 r. / ze zm./ dotyczące immunitetu parlamentarnego zostały zmienione przez Sejm i Senat ustawą z dnia 5 stycznia 1991 r. dotąd niepublikowaną. Zajmując takie stanowisko TK potwierdza tym samym swój wcześniej wyrażony pogląd co do potrzeby wstrzemięźliwości sędziowskiej w sprawach będących w toku prac parlamentarnych.