Uzasadnienie
Przede wszystkim należy odnieść się do zastrzeżeń formalnych zgłaszanych przez Prokuratora Generalnego w odniesieniu do wniosków Rady Gminy Lesznowola i Rady Gminy Warszawa-Wilanów. Zastrzeżenia te są słuszne w tym zakresie w jakim Prokurator Generalny zwraca uwagę na brak precyzji uzasadnienia obu wniosków. Nie ulega jednak wątpliwości, że Wnioskodawczynie kierują swe zarzuty przeciw zawartej w art. 36 zasadzie przejścia na gminy "zobowiązań i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego". Nie ulega też wątpliwości, że Wnioskodawczynie jako wzorzec dla kontroli konstytucyjności wskazują art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm./ - odtąd: "Mała Konstytucja" - a Rada Gminy Warszawa-Wilanów twierdzi nadto, że zaskarżony art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. jest sprzeczny z art. 71 ust. 2 Małej Konstytucji. Argumenty zawarte w uzasadnieniu obu wniosków wyraźnie nawiązują do konkretnych stanów faktycznych i sporów, w których obie wnioskujące gminy są stronami. To co wskazuje Prokurator Generalny, formułując swe zastrzeżenia formalne, jest tego typu usterką, która nie stanowi przeszkody w nadaniu wnioskom biegu i merytorycznym rozpoznaniu sprawy.
Nie można też uznać za trafny pogląd Prokuratora Generalnego, iż złożenie pod wnioskiem Rady Gminy Warszawa-Wilanów podpisów przez osoby, które nie wchodzą w skład tej Rady, a są przewodniczącymi rad innych gmin, poszerza liczbę Wnioskodawczyń o dwie inne gminy. Z pisma zawierającego wniosek Rady Gminy Warszawa-Wilanów jednoznacznie wynika, że jest to wniosek jedynie jednej Wnioskodawczyni, a złożenie na tym piśmie podpisów przez osoby z innych gmin nie wywarło żadnych skutków prawnych i może być co najwyżej oceniane w kategoriach formalnych wymagań stawianych pismom do Trybunału Konstytucyjnego. Wymagania te zostały naruszone przez zamieszczenie w piśmie zbędnych podpisów.
Nie można też przypisać Wnioskodawczyniom, że zmierzają w istocie do uzyskania korzystnej dla siebie wykładni zaskarżonego przepisu chociaż w uzasadnieniach wniosków wyraźnie można zauważyć wątek polemiczny z bliżej nie sprecyzowanym rozumieniem przepisu, z którym prawdopodobnie Wnioskodawczynie zetknęły się w prowadzonych z ich udziałem sporach. Jest rzeczą oczywistą, że w wyniku regulacji przyjętej w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. na gminy przeszły długi, które powstały przed dniem 27 maja 1990 r. w związku z działalnością rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego.
Argumentacja Wnioskodawczyń zmierza do wykazania, że w praktyce skutek ten pozostaje w sprzeczności z zasadą sprawiedliwości społecznej. Przytoczone w uzasadnieniach wniosków przykłady służą wzmocnieniu tej argumentacji. Ze względu na zakres i charakter unormowania zawartego w zaskarżonym przepisie nie byłoby jednak wskazane uogólnianie tego co zostało przytoczone exempli modo i interpretowanie zaskarżonego przepisu w taki sposób, aby nie odnosił się on do stanów faktycznych, o których mówią Wnioskodawczynie. Do sprawy niniejszej nie można odnieść tego sposobu rozumowania, na który wskazuje Prokurator Generalny w uzasadnieniu swego stanowiska. Odpowiedź na pytanie czy i w jakim zakresie doszło w konkretnym stosunku obligacyjnym do przejścia z dniem 27 maja 1990 r. uprawnienia lub obowiązku ze Skarbu Państwa na gminę musi być zawsze poprzedzona dokładną analizą stanu faktycznego i prawnego. Przykładów takiej analizy dostarcza orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego przytaczane zarówno przez Wnioskodawczynie jak i przez Prokuratora Generalnego. Konkretne rozstrzygnięcia akcentują związek między układem kompetencji organów administracji publicznej a następstwem prawnym w konkretnych stosunkach zobowiązaniowych.
Wnioskodawczynie zmierzają do tego, aby następstwo prawne w stosunkach zobowiązaniowych wiązać z następstwem w stosunkach prawno-rzeczowych, co spowodowałoby radykalną zmianę zasady wyrażonej w art. 36 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W wyniku sugerowanej przez Wnioskodawczynie wykładni przepis ten nie ustanawiałby sukcesji generalnej w stosunkach zobowiązaniowych, lecz co najwyżej mógłby być uważany za ustanawiający posiłkową odpowiedzialność gmin za długi zaciągnięte w związku z działalnością rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego.
Dla takiej interpretacji brak dostatecznego uzasadnienia zarówno w zaskarżonym przepisie jak i w innych przepisach ustawy z dnia 10 maja 1990 r., a także w przepisach innych ustaw wprowadzających reformę samorządową. W konkretnych wypadkach /wtedy gdy ze skutkiem wstecznym wyeliminowano z obrotu prawnego wadliwe orzeczenia/ może się natomiast okazać, że przepis art. 36 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w ogóle nie będzie miał zastosowania, gdyż zobowiązanie zawiąże się między innymi podmiotami aniżeli te, o których mowa w tym przepisie /np. dłużnikiem może stać się Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa wstępująca w stosunki obligacyjne związane z państwową własnością rolniczą/.
Stanowisko zajęte na rozprawie przez pełnomocnika Rady Gminy Warszawa-Wilanów nie może spowodować rozpoznania sprawy w zakresie obejmującym art. 36 ust. 1 w nowym brzmieniu, gdyż Rada Gminy Warszawa-Wilanów nie podjęła uchwały co do zaskarżenia tego przepisu. Do Trybunału Konstytucyjnego nie wpłynął więc wniosek pochodzący od legitymowanego podmiotu. Z tego też względu nie zachodzi potrzeba umorzenia postępowania. Postępowanie co do konstytucyjności art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w nowym brzmieniu, obejmującym również dzięki kolejnym odesłaniom - najpierw do ust. 3 pkt 2, a dalej do ust. 5-8 - mechanizm refundowania gminom poniesionych przez nie wydatków, nie zostało bowiem w ogóle wszczęte. Nie ulega przy tym wątpliwości, że Wnioskodawczyni kwestionuje konstytucyjność przepisu art. 36 w odniesieniu do samej zasady i skutków, które ten przepis wywarł w dniu 27 maja 1990 r., uważając, iż późniejsze korekty przepisu nie pozwalają ocenić tej zasady i skutków jako zgodnych z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny odnosi się do problemu konstytucyjności nowych rozwiązań prawnych w dalszej części uzasadnienia w związku z zarzutem Rady Miasta Zambrowa.
Po nadaniu wnioskom Rady Gminy Lesznowola i Rady Gminy Warszawa-Wilanów biegu w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, art. 1 ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o zmianie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 23 poz. 102/, który wszedł w życie dnia 15 marca 1996 r., nadał art. 36 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nowe brzmienie. Nie wystąpiła jednak przesłanka do umorzenia postępowania przewidziana w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym /Dz.U. 1991 nr 109 poz. 470 ze zm./. Nie nastąpiła bowiem utrata mocy obowiązującej art. 36 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w dotychczasowym brzmieniu. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że o utracie mocy obowiązującej aktu normatywnego można mówić tylko wtedy gdy akt ten nie może być stosowany w odniesieniu do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Stanowisko to Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje również w sprawie niniejszej.
Art. 36 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. będzie nadal stosowany do sytuacji z dnia 27 maja 1990 r. za wyjątkiem sytuacji określonej w art. 1 ust. 3 pkt 2 ustawy nowelizującej, co do której art. 36 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. utracił zresztą wcześniej moc /zob. obwieszczenie Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 1994 r. - Dz.U. nr 65 poz. 285/ a wnioskowi Rady Gminy Warszawa-Wilanów w tym zakresie nie nadano dalszego biegu w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym /pkt I. postanowienia z dnia 8 czerwca 1995 r. - T 14/95/. Nie są więc zasadne zastrzeżenia sformułowane w piśmie Prokuratora Generalnego z dnia 27 sierpnia 1996 r. Ustawa z dnia 18 stycznia 1996 r. stworzyła nową sytuację prawną. Nie weszła ona jednak w życie z mocą wsteczną. Oddzielnie należy więc oceniać sytuację prawną z dnia 27 maja 1990 r. uregulowaną przez art. 36 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia 18 stycznia 1996 r. i sytuację uregulowaną przez art. 36 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w nowym brzmieniu.
Pierwotna wersja omawianego przepisu wywołała jednorazowy skutek prawny. W tym sensie można powiedzieć, że przepis ten przestał obowiązywać bezpośrednio po swym wejściu w życie. Wywołał jednak trwały skutek prawny i ocena czy taki skutek w konkretnej sytuacji nastąpił będzie również w przyszłości dokonywana z zastosowaniem przepisu w jego pierwotnym brzmieniu.
Przedmiotem rozpoznania w sprawie niniejszej są więc dwie wersje art. 36 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.
Pierwsza wersja, która spowodowała określony stan prawny w dniu 27 maja 1990 r., została zaskarżona przez Radę Gminy Lesznowola i Radę Gminy Warszawa-Wilanów.
Druga wersja art. 36 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. spowodowała skutki prawne z dniem 15 marca 1996 r. i w ograniczonym zakresie /ust. 5/ została zaskarżona przez Radę Miasta Zambrowa.
Zaskarżony art. 36 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w swej wersji pierwotnej był jednym z przepisów niezbędnych dla wprowadzenia z dniem 27 maja 1990 r. poważnej reformy ustrojowej. W tym dniu powstały z mocy prawa nowe osoby prawne - gminy. Jakkolwiek głównym celem tego rozwiązania było powołanie nowych podmiotów administracji publicznej, to jednak osiągnięcie tego celu nie byłoby możliwe bez wyposażenia nowo powołanych do życia osób prawnych w majątek. Wymagało to przełamania wcześniejszej zasady jednolitej własności państwowej. Ustawodawca, wychodząc z trafnego założenia o zasadniczej różnicy między stosunkami prawa rzeczowego i stosunkami prawa obligacyjnego, sprawę wyposażenia gmin w majątek uregulował odmiennie w zależności od tego czy chodziło o prawa rzeczowe /przede wszystkim o prawo własności/ Skarbu Państwa czy chodziło o stosunki obligacyjne, w których stroną był Skarb Państwa.
Przejście na gminy praw rzeczowych Skarbu Państwa zostało uregulowane w rozdziale 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. "Nabycie mienia komunalnego", przewidującym specjalną procedurę /art. 17 i art. 18 ustawy/ i rozróżniającym dwie sytuacje: nabycie mienia przez gminę z mocy prawa i przekazanie gminie mienia na jej wniosek. Jedynie wyjątkowo w rozdziale tym zostały uregulowane niektóre problemy obligacyjne, wynikające z uwłaszczenia gmin /np. art. 21 ustawy/.
Skutki prawno-obligacyjne powstania gmin z jednoczesnym odjęciem części majątku Skarbowi Państwa zostały uregulowane w art. 36 - wśród przepisów przejściowych - ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W odniesieniu do obligacyjnych praw i obowiązków, które przeszły na gminy, ustawodawca nie przewidział specjalnej procedury dla stwierdzenia tego przejścia, a sam skutek w postaci przejścia na gminy tych praw i obowiązków nastąpił z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r.
Na językowy kształt przepisu wpłynęły - z wyraźnym uszczerbkiem dla precyzji - publiczno-prawne aspekty reformy samorządowej. Wykładnia językowa musiałaby pozbawić przepis art. 36 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. jakiegokolwiek sensu. Rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej nie miały w dniu 27 maja 1990 r. zdolności prawnej w zakresie prawa prywatnego. Nie mogły być więc podmiotami stosunków majątkowych w tym również stosunków zobowiązaniowych. Zdolność prawną miał wówczas Skarb Państwa, który występował w obrocie prawnym przez państwowe jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej /stationes fisci/, wśród których były również urzędy i biura stanowiące aparat pomocniczy terenowych organów administracji państwowej i rad narodowych. Nie można też z zachowaniem szacunku dla precyzji języka prawnego mówić w jednym zdaniu o "zobowiązaniach i wierzytelnościach", gdyż zobowiązanie zawiera w swej treści wierzytelność.
Na zobowiązanie jako stosunek dwustronny składa się uprawnienie jednej strony - wierzyciela /wierzytelność/ i obowiązek drugiej strony - dłużnika /dług/. Dominująca pozycja wierzyciela w zobowiązaniu sprawia, że w języku potocznym określenie "zobowiązanie" staje się synonimem długu, świadczenia czy nawet odpowiedzialności istniejącej w stosunku zobowiązaniowym, a charakterystyczne dla języka prawniczego rozróżnienie długu i wierzytelności bywa w języku potocznym zupełnie lekceważone /np. "handel długami" podczas gdy w istocie chodzi o obrót wierzytelnościami/. Ustawodawcy chodziło o wyrażenie w art. 36 ustawy z dnia 10 maja 1990 r, reguły, zgodnie z którą w niektórych stosunkach zobowiązaniowych z udziałem Skarbu Państwa następuje zmiana podmiotu polegająca na tym, że w miejsce Skarbu Państwa wchodzi "właściwa gmina". Jest przy tym obojętne czy Skarb Państwa był dłużnikiem czy wierzycielem w tym stosunku zobowiązaniowym. Zmiana podmiotu następowała z mocy samego prawa według stanu prawnego istniejącego w dniu 27 maja 1990 r. /art. 40 ustawy/ i z tym właśnie dniem. Kategoria stosunków zobowiązaniowych, do której odnosiła się ta zmiana podmiotów, nie została jednak określona zbyt precyzyjnie.
Ustawodawca powiązał bowiem "zobowiązania i wierzytelności" nie z państwowymi jednostkami organizacyjnymi, stanowiącymi stationes fisci, lecz z organami władzy i administracji państwowej /rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego/. Regulacja zawarta w art. 36 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nawiązuje więc do koncepcji sukcesji generalnej i wynika z niej swoistego rodzaju "spadkobranie". Na poziomie podstawowym podziału terytorialnego państwa /poziom gminny/ utraciły swój byt prawny dotychczasowe podmioty jednolitej władzy państwowej /gminne rady narodowe/ i dotychczasowe podmioty administracji państwowej - terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego a w związku z tym przestały istnieć na poziomie gminnym dotychczasowe stationes fisci. W miejsce Skarbu Państwa w stosunki prawno-majątkowe, w których Skarb Państwa występował przy pomocy jednostek organizacyjnych stanowiących aparat wykonawczy organów władzy i administracji państwowej szczebla podstawowego, weszły właściwe gminy, które jako podmioty prawa prywatnego powstały z dniem 27 maja 1990 r.
Art. 36 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wywołał jednorazowy skutek prawny w postaci przejścia określonych w tym przepisie długów i wierzytelności z dniem 27 maja 1990 r. i według stanu z tego dnia na właściwe gminy. O obowiązywaniu tego przepisu po tej dacie można mówić tylko w tym sensie, że przepis ten może być nadal stosowany w praktyce dla oceny stanu istniejącego w dniu 27 maja 1990 r.
Z tego co zostało wyżej powiedziane wynika, że zaskarżony przepis art.36 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w jego pierwotnej wersji uregulował sytuację istniejącą w dniu 27 maja 1990 r. i tylko w takim zakresie może być stosowany obecnie. Organy stosujące prawo rozstrzygając, czy w konkretnym wypadku doszło do następstwa gminy po Skarbie Państwa w stosunku zobowiązaniowym, mogą uwzględniać jedynie stan prawny i faktyczny z dnia 27 maja 1990 r. Rozstrzygnięcia takie w niektórych skomplikowanych sytuacjach faktycznych i prawnych będą wymagały wykładni systemowej art. 36 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Nie jest wykluczone, że w pewnych sytuacjach trzeba będzie zastosować wykładnię uwzględniającą również postanowienia konstytucji. Nie ulega jednak wątpliwości, że dokonując - czy to w celu rozstrzygnięcia konkretnej sprawy przez sąd, czy to na użytek sprawy, która toczy się przed Trybunałem Konstytucyjnym i dotyczy zgodności przepisu z Konstytucją - wykładni art. 36 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r., trzeba mieć na uwadze te przepisy Konstytucji, które obowiązywały w dniu 27 maja 1990 r. Tylko w odniesieniu do zobowiązań istniejących w tym dniu zaskarżony przepis mógł wywrzeć skutek prawny. W tym dniu obowiązywała Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lipca 1952 r. /Dz.U. 1976 nr 7 poz. 36 ze zm./.
Kwestie samorządu terytorialnego były wówczas uregulowane w rozdziale 6 Konstytucji RP w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 8 marca 1990 r. o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. nr 16 poz. 94 i nr 29 poz. 171/. Te przepisy mogą stanowić właściwą płaszczyznę odniesienia zarówno przy ocenie konstytucyjności jak i przy wykładni systemowej przepisu, który wywarł skutek prawny jedynie w odniesieniu do stanu istniejącego w dniu 27 maja 1990 r. Prawidłowo ujmuje ten problem w piśmie uzupełniającym wniosek Rada Gminy Lesznowola, wskazując jako wzorzec dla badania konstytucyjności kwestionowanego przepisu art.1 Konstytucji w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej /Dz.U. nr 75 poz. 444/. W tym zresztą brzmieniu przepis ten obowiązuje nadal jako art.1 przepisów konstytucyjnych. Natomiast art. 71 ust. 2 Małej Konstytucji wszedł w życie z dniem 8 grudnia 1992 r. Ustrojodawca nie nadał temu przepisowi mocy wstecznej. Z tego względu przepis ten nie może być traktowany jako punkt odniesienia przy badaniu konstytucyjności przepisu ustawowego, który wywarł skutek prawny jedynie w odniesieniu do stanu z dnia 27 maja 1990 r.
W sprawie niniejszej właśnie ze względu na jednorazowe działanie zakwestionowanego przepisu stąd, że Mała Konstytucja jest aktem późniejszym aniżeli ten przepis należy wyprowadzić odmienną ocenę prawną niż w sprawie U 5/95 /OTK Zbiór Urzędowy 1995 nr 3 poz. /, w której chodziło o przepis nakładający na jednostki samorządu terytorialnego obowiązki. Obowiązki te mogły być nakładane również po wejściu w życie Małej Konstytucji. Sytuacja w sprawie niniejszej jest natomiast zbliżona do sytuacji, która wystąpiła w sprawie P 1/94, na tle której Trybunał Konstytucyjny wypowiedział pogląd, że przepisy Małej Konstytucji nie mogą być punktem odniesienia dla badania konstytucyjności zarzutu "obładowania" ustawy budżetowej skoro w chwili stanowienia kwestionowanego aktu unormowania konstytucyjne dotyczące ustawy budżetowej były odmienne od tych, które zawiera Mała Konstytucja.
Odnosząc ten pogląd - mutatis mutandis - do sprawy niniejszej trzeba również uznać, że art. 71 ust. 2 Małej Konstytucji stanowiący, że jednostki samorządu terytorialnego wykonują przysługujące im zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, nie może stanowić właściwego punktu odniesienia dla oceny konstytucyjności przepisu o jednorazowym działaniu, przypadającym na moment powołania do życia jednostek samorządu terytorialnego i odnoszącym się do sfery majątkowej nowo tworzonych bytów prawnych. Rada Gminy Warszawa - Wilanów nie przedstawia zresztą żadnej argumentacji dla poparcia tezy o ewentualnej wstecznej mocy Małej Konstytucji lub tezy o ewentualnych innych skutkach prawnych zaskarżonego przepisu. Uzasadnienie wniosku wskazuje na to, że Wnioskodawczyni prawidłowo rozumie zaskarżony przepis, jako odnoszący się tylko do sytuacji z dnia 27 maja 1990 r. Wątpliwości Wnioskodawczyni budzi jedynie taki stan, w którym wartość przejętych przez konkretną gminę długów przenosi wartość przejętych po Skarbie Państwa wierzytelności.
Wnioskodawczynie kwestionują zgodność art. 36 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w pierwotnym brzmieniu z art. 1 przepisów konstytucyjnych. Różnią się jednak między sobą w uzasadnieniu tego zarzutu. Rada Gminy Lesznowola odwołuje się do bliżej nieokreślonej konstytucyjnej zasady słuszności i postuluje powiązanie zaskarżonego przepisu z art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., co w konsekwencji miałoby spowodować, że gminy odpowiadałyby jedynie za takie zobowiązania Skarbu Państwa, które odnosiłyby się do mienia przejętego przez gminy.
Rada Gminy Warszawa-Wilanów zarzuca zaskarżonemu przepisowi sprzeczność z art. 1 przepisów konstytucyjnych przez naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej. Rada Gminy Warszawa-Wilanów uważa za niewłaściwe wykładanie art. 36 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w powiązaniu z art. 5 tejże ustawy, uznając za prawidłowe takie rozwiązanie, zgodnie z którym gminy odpowiadałyby za długi Skarbu Państwa tylko do wysokości przejętych wierzytelności. Rada Gminy Warszawa-Wilanów odwołuje się w swej argumentacji do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 października 1993 r. /K 4/93 - OTK 1993 cz. II poz. 34/. Obie Wnioskodawczynie ilustrują swe wywody przykładami z praktyki, przytaczając wszakże te przykłady bez dokładnego wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego konkretnych spraw.
W przykładach tych przewija się wszakże wątek zobowiązań, które powstają w następstwie weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych lub orzeczeń sądowych dotyczących stosunków prawno-rzeczowych lub praw spadkowych Skarbu Państwa. Można mieć przy tym wątpliwości czy przykłady zawsze dotyczą stosunków obligacyjnych, o których mowa w zaskarżonym przepisie /np. mienie rolnicze wchodziło w skład Państwowego Funduszu Ziemi, który w ustawie z dnia 10 maja 1990 r. i w późniejszych ustawach został potraktowany zasadniczo odmiennie w porównaniu z innymi składnikami mienia ogólnonarodowego/. Przytaczane przykłady nie dają podstawy do czynienia jakichkolwiek uogólnień. Przedstawione przez Wnioskodawczynie zarzuty graniczą z postulatami legislacyjnymi. Widoczna jest też w argumentacji tendencja do uogólnienia jednostkowych przykładów. TK nie może odnieść wprost do sprawy niniejszej wszystkich wywodów zawartych w uzasadnieniu powołanego orzeczenia z dnia 12 października 1993 r. Przede wszystkim trzeba zauważyć, iż zarówno orzeczenie jak i jego uzasadnienie dotyczyło tych stosunków obligacyjnych Skarbu Państwa, które powstały w wyniku realizacji przez organy administracji tzw. samoistnej uchwały Rady Ministrów. Różna aktywność rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego doprowadziła w praktyce do wyników, które nie mogły zostać przez Trybunał Konstytucyjny zaaprobowane z punktu widzenia konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej.
Nie można więc zaskarżonemu przepisowi postawić skutecznie zarzutu arbitralności. Z natury rzeczy zarówno "uwłaszczenie" gmin jak i wstąpienie przez nie w dotychczasowe stosunki obligacyjne Skarbu Państwa, których powstanie i byt prawny był regulowany ustawowo, prowadzi w praktyce i w konkretnych sytuacjach do różnych rezultatów. Nie ma bowiem dwu gmin, które znajdowałyby się w idealnie równej sytuacji faktycznej. Nierówność faktyczna nie jest jednak skutkiem zaskarżonego przepisu, lecz wynikiem różnych uwarunkowań faktycznej a nie prawnej natury. Zaskarżony przepis art. 36 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. należy przy tym wykładać przy uwzględnieniu wykładni celowościowej i systemowej, zwłaszcza że wykładnia językowa - jak była o tym wyżej mowa - nie prowadzi do jednoznacznych wyników. Przepis ten ustanawia regułę ogólną, która może doznawać - i w rzeczywistości doznaje - wyjątków. W szczególności reguła ustanowiona w art. 36 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie wyklucza tego, że w niektórych zobowiązaniach, w których stroną był Skarb Państwa działający przez urzędy gminy, nie dochodzi do następstwa gminy, jeżeli następstwo to byłoby sprzeczne z charakterem prawnym i źródłem danego stosunku obligacyjnego.
Nie budzi na przykład wątpliwości, że prawa i obowiązki Skarbu Państwa wynikające z umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste nie przeszły na gminy, jeżeli nie nastąpiła komunalizacja samego gruntu. Wykładnia językowa art.36 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. mogłaby zaś prowadzić do wniosku przeciwnego. Trafnie też Sąd Najwyższy, stosując wykładnię celowościową i systemową, wiąże następstwo gminy w stosunkach obligacyjnych, w których stroną był Skarb Państwa, z podziałem zadań i kompetencji organów administracji publicznej /wyrok SN z dnia 24 lutego 1994 r. - III ARN 3/94/. Argumenty Rady Gminy Lesznowola nawiązujące do innej interpretacji zaskarżonego przepisu okazały się więc nietrafne, gdyż nieprawidłowa była zastosowana przez Wnioskodawczynię wykładnia.
Nie można też uznać za zasadne argumentów Rady Gminy Warszawa-Wilanów, zgodnie z którymi należy zaskarżony przepis rozpatrywać w oderwaniu od innych przepisów ustawy, a zwłaszcza jej art.
- Zarówno w art. 5 ust. 1 i 2 jak i w art. 36 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w pierwotnej wersji jest mowa o następstwie prawnym gminy w stosunkach prawno-majątkowych, których stroną był Skarb Państwa.
To następstwo jest na ogół korzystne dla gmin, które gdyby nie te przepisy nie nabyłyby jakiegokolwiek majątku Skarbu Państwa. Wynikiem tego następstwa jest niewątpliwie zróżnicowanie majątkowe gmin, które musi być postrzegane i oceniane w kategoriach pozaprawnych. Jak już była o tym mowa, nie ma dwu gmin o takiej samej sytuacji faktycznej. Nadto postulowane przez Radę Gminy Warszawa-Wilanów ograniczenie odpowiedzialności gmin za długi Skarbu Państwa tylko do wysokości przejętych wierzytelności zupełnie abstrahuje od przyjętych w ustawie z dnia 10 maja 1990 r. szczególnych i przejściowych rozwiązań dotyczących gospodarki finansowej nowo powstałych gmin. Długi Skarbu Państwa, które zgodnie z art. 36 powołanej ustawy przeszły na gminy, to najczęściej wydatki, które były przewidziane w budżetach terenowych. W związku z obowiązującymi przed 27 maja 1990 r. przepisami ograniczającymi samodzielność organów władzy i administracji terenowej długi zdecydowanie przeważały nad wierzytelnościami, które mogłyby dla Skarbu Państwa powstać w wyniku działalności tych jednostek organizacyjnych. Chodzi tu bowiem o wierzytelności i długi w rozumieniu prawa cywilnego i nie wchodzą w grę instytucje prawa publicznego /dotacje, należności podatkowe, opłaty publiczne itp/.
Postulowane przez Radę Gminy Warszawa-Wilanów rozwiązanie miałoby być szczególną odmianą przejścia długów na gminy jednakże z "z dobrodziejstwem inwentarza" i to ograniczonego tylko do praw i obowiązków o charakterze obligacyjnym. Nie jest to rozwiązanie odpowiadające zasadom sprawiedliwości społecznej, gdyż oznaczałoby to preferencje dla tych gmin, na obszarze których przed 27 maja 1990 r. rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego mogły - dzięki dotacjom z budżetu centralnego - prowadzić bardziej ożywioną działalność w celu zaspokojenia potrzeb mieszkańców aniżeli te ówczesne organy władzy i administracji terenowej, które z różnych względów /najczęściej pozaprawnych/ takiej możliwości były pozbawione. Tam gdzie udział dotacji z budżetu centralnego w budżetach terenowych był większy większa też była możliwość zaciągania zobowiązań /przede wszystkim kontraktowych - w tej kategorii mieszczą się również wynagrodzenia dla większej ilości funkcjonariuszy/.
Proponowane przez Radę Gminy Warszawa-Wilanów rozwiązanie, ograniczające odpowiedzialność gminy za długi Skarbu Państwa w istocie swej zmierza do odtworzenia i utrwalenia preferencji politycznych z poprzedniej formacji ustrojowej i jest nie do pogodzenia z rozumieniem zasad sprawiedliwości społecznej w Rzeczypospolitej Polskiej.
Nadto nie bez znaczenia jest i to, że rozwiązanie przyjęte w zaskarżonym przepisie sprzyja stabilności w stosunkach majątkowych między gminami a Skarbem Państwa. Gdyby wiązać odpowiedzialność gminy za długi Skarbu Państwa z wysokością przejętych wierzytelności, to każdorazowe ujawnienie wierzytelności lub długu (a tak jest w przytaczanych przez Wnioskodawczynie przykładach) rodziłoby konieczność nowych rozliczeń między gminą a Skarbem Państwa. To z kolei zakłócałoby stabilność budżetów komunalnych i budżetu państwa. Równowaga budżetowa jest zaś wartością, która w demokratycznym państwie prawa nie może pozostać poza zakresem rozważań o konstytucyjności przepisu.
W odniesieniu do niektórych gmin mogą występować w szczególnym nasileniu niekorzystne skutki następstwa w stosunkach zobowiązaniowych po Skarbie Państwa. Jest to problem natury faktycznej. Został on dostrzeżony przez ustawodawcę i uregulowany w ustawie z dnia 18 stycznia 1996 r., która weszła w życie z dniem 15 marca 1996 r. Regulacja ta jednak w ograniczonym tylko zakresie jest przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego w sprawie niniejszej, gdyż nie odnosi się do stanu z dnia 27 maja 1990 r.
Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w swym pierwotnym brzmieniu nie narusza zasad konstytucyjnych wyrażonych w art. 1 przepisów konstytucyjnych a art. 71 ust. 2 Małej Konstytucji nie może stanowić płaszczyzny odniesienia dla badania konstytucyjności zakwestionowanego przepisu.
Kompleksowa regulacja zawarta w art. 36 ust. 4-8 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w nowym brzmieniu jest niewątpliwie regulacją szczególną w stosunku do części postanowień kodeksu cywilnego. Przede wszystkim są to przepisy szczególne, do których odsyła art. 518 par. 1 pkt 4 Kc. Są to przepisy skoordynowane z art. 518 par. 1 in principio Kc, zgodnie z którym osoba trzecia, która spłaca wierzyciela, nabywa spłaconą wierzytelność do wysokości dokonanej zapłaty. Modyfikacji uległ natomiast termin spełnienia do rąk nowego wierzyciela świadczenia odpowiadającego spłaconej wierzytelności. Nie ma być ono spełnione niezwłocznie po wezwaniu Skarbu Państwa do wykonania /art. 455 in fine Kc/, lecz w terminie ustalonym przez Ministra Finansów nie później jednak niż 31 grudnia 2000 r. To z kolei powoduje, że gmina jako wierzyciel nie może żądać od Skarbu Państwa przed terminem określonym przez Ministra Finansów odsetek ustawowych /art. 481 par. 1 Kc/.
Regulacja zawarta w art. 36 ust. 4-8 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w nowym brzmieniu nie wyłącza stosowania art. 31 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z tym, że po ewentualnym wznowieniu postępowania i innym rozstrzygnięciu sprawy upraszcza rozliczenia między stronami postępowania, gdyż kwoty, zrefundowane gminie przez Skarb Państwa nie będą zwracane przez jej przeciwnika procesowego, który utracił czynną legitymację procesową.
Nadto należy przyjąć - w zgodzie z dotychczasowym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego i zawartą w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74/ zasadą sądowej ochrony samodzielności gminy - iż regulacja zawarta w wydanym na podstawie art. 36 ust. 8 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. rozporządzeniu Ministra Finansów nie zamyka gminie drogi sądowej dla dochodzenia od Skarbu Państwa kwot, które podlegają refundacji, lecz co najwyżej pozwala uznać powództwo za czasowo niedopuszczalne, jeżeli zostanie wniesione bez wykorzystania trybu przewidzianego w rozporządzeniu.
W związku z zarzutem Wnioskodawczyni sprowadzającym się do tego, że środki, o których mowa w art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., winny być gminom refundowane z odsetkami ustawowymi /bez bliższego określenia od jakiej daty/ i waloryzowane, należy przypomnieć, że w wyniku wydatkowania tych środków powstały inwestycje infrastrukturalne /infrastruktura techniczna, socjalna i usługowa, obiekty oświaty, zdrowia i kultury/, które są czyjąś własnością, a nadto ich powstanie może wpływać dodatnio na dochody gmin z podatków i opłat lokalnych /np. przewidziane w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - opłaty adiacenckie/. To każe postrzegać problem waloryzacji i odsetek ustawowych w innej perspektywie niż wynikałoby to z wywodów Wnioskodawczyni. Nierzadko właścicielami powstałych dzięki wydatkom gmin obiektów stały się w wyniku komunalizacji same gminy lub inne komunalne osoby prawne. Jeżeli natomiast właścicielami tych obiektów są inne osoby, to otwarty w świetle przepisów kodeksu cywilnego jest problem bezpodstawnego wzbogacenia tych osób kosztem gminy, która w zdecydowanej większości świadczyła na budowę tych obiektów, nie będąc do tego w istocie zobowiązana.
Gminy mogą więc - na zasadach przewidzianych w kodeksie cywilnym - dochodzić od osób, które odniosły korzyść kosztem majątku gmin, tej części uszczuplenia swego majątku, które nie zostało wyrównane przez Skarb Państwa na zasadach przewidzianych w art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.
Należy też zauważyć, że Wnioskodawczyni kwestionuje nie to co zostało uregulowane w art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., lecz to co w tym przepisie nie zostało uregulowane. Kompetencje Trybunału Konstytucyjnego ograniczają się do orzekania o niekonstytucyjności określonego przepisu, co w efekcie prowadzi na ogół do wyeliminowania przepisu z obrotu prawnego. W tym zakresie Trybunał Konstytucyjny pełni rolę "ustawodawcy negatywnego". Trybunał Konstytucyjny nie może zaś w innym zakresie wkraczać w sferę konstytucyjnych uprawnień organów władzy ustawodawczej i pełnić roli "ustawodawcy pozytywnego". Wniosek Rady Miasta Zambrowa w istocie swej zmierza do wykazania, że w zakwestionowanym przepisie ustawodawca powinien ustanowić również waloryzację kwot wydatkowanych przez gminy i ustanowić obowiązek Skarbu Państwa do zapłaty odsetek ustawowych. Uwzględnienie tak rozumianego wniosku musiałoby więc oznaczać "dopisanie" do zakwestionowanego przepisu sugerowanych przez Wnioskodawczynię - w sposób zresztą bardzo mało konkretny - treści.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał /K 7/93 - OTK 1993 cz. II poz.; K 4/94 - OTK 1995 cz. I poz.; K 10/95 OTK Zbiór Urzędowy 1995 nr 2 poz. /, że ustawodawca jest uprawniony do stanowienia prawa odpowiadającego założonym celom politycznym i gospodarczym, a władztwo to nabiera szczególnego znaczenia w okresie przemian ustrojowych. Pogląd ten Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje również w sprawie niniejszej.
Należy także zauważyć, iż zbyt skromny - zdaniem Wnioskodawczyni - zakres refundacji dokonanych przez gminy wydatków może być rozpatrywany również w kategorii ograniczenia mienia komunalnego. W tym zaś zakresie przypomnieć należy aktualny pogląd Trybunału Konstytucyjnego, że "specyficzny, uwarunkowany interesem publicznym, charakter praw majątkowych gminy, powoduje, że prawa te mogą doznawać większych ograniczeń, aniżeli prawa majątkowe podmiotów pozostających poza układem administracji publicznej" /K 10/95/. Chodzi jedynie o to, aby zakres tych ograniczeń odpowiadał zasadzie proporcjonalności. Co do tej zasady należy - jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 26 kwietnia 1995 r. /K 11/94 - OTK 1995 cz. I poz. 12/ - rozważyć:
- czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków;
- czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana;
- czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na określony podmiot.
Na te trzy pytania należy w sprawie niniejszej odpowiedzieć pozytywnie.
Regulacja zawarta w art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., rozpatrywana łącznie z innymi przepisami wprowadzonymi przez ustawę zmieniającą jest w stanie doprowadzić do uporządkowania sytuacji prawej obejmującej bliższe i dalsze następstwa uchwały Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1982 r. przy jednoczesnym zachowaniu równowagi budżetowej. W efekcie tej regulacji wydatki na lokalną infrastrukturę mieszkaniową zostaną w znacznym stopniu sfinansowane według jednolitych zasad z budżetu państwa. Pozwala to uznać, że zakłócenia równowagi budżetowej, które wystąpiły w niektórych gminach, nie stanowią nadmiernych dolegliwości.