Uzasadnienie
Dla oceny zgodności art. 35 ustawy budżetowej na rok 1995 z art. 20 Małej Konstytucji konieczne jest przede wszystkim wyjaśnienie konstytucyjnego wzorca, a więc treści i zakresu art. 20 Małej Konstytucji. Analiza treści tego przepisu wskazuje jedynie na:
- ogólne określenie przez ustrojodawcę materii budżetowej: "dochody i wydatki państwa";
- zastrzeżenie dla tak określonej materii formy ustawowej.
Dodać należy, że również postępowanie w tej sprawie zostało poddane szczególnym rygorom /art. 21 Małej Konstytucji/. Ogólność pojęć "dochody" i "wydatki" wymaga poszukiwania odpowiedzi co do treści i zakresu tych pojęć w wykładni systemowej, doktrynalnej i sądowej. Mimo swego specjalistycznego charakteru nie daje odpowiedzi w tym względzie ustawa z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe /t.j. Dz.U. 1993 nr 72 poz. 344 ze zm./.
Prawo budżetowe nie posługuje się bowiem jednolitą terminologią /np. w art. 34 ust. 1 pkt 1 mowa o dochodach i wydatkach "budżetu państwa"/ i swym zasięgiem przedmiotowym obejmuje sprawy wykraczające poza "dochody i wydatki państwa" jak np. plany dochodów i wydatków poszczególnych funduszy celowych, określenie kierunków prywatyzacji majątku państwowego /art. 34 ust. 1 pkt 7/. Na gruncie obowiązujących przepisów konstytucyjnych i ustawowych nie można byłoby więc znaleźć wyczerpującej definicji pojęć: "dochody i wydatki państwa".
Z wypowiedzi doktryny na szersze przedstawienie zasługują uwagi T. Dębowskiej-Romanowskiej co do charakteru, treści i zakresu ustawy budżetowej. Z analizy "podstawowego charakteru budżetu państwa w ramach ustawy budżetowej". Autorka wyprowadza wniosek, że "treść materialną ustawy budżetowej stanowią normy planowe dotyczące dochodów i wydatków państwa".
Na tym tle wysuwa pytanie o dopuszczalność zamieszczania w ustawie budżetowej innych postanowień niż:
- normy o charakterze planowym,
- wyrażone w pieniądzu,
- określające powinne zachowanie się w zakresie zgromadzenia dochodów i dokonania wydatków przez adresatów tych norm". W wyniku swych rozważań dochodzi do wniosku, że: "prawne unormowanie treści materialnej ustawy budżetowej przez konstytucję, prawo budżetowe o odrębne ustawy - może prowadzić ex lege do zawarcia w niej postanowień wykraczających poza normy planowe, wyrażone w pieniądzu, dotyczące dochodów i wydatków państwa na okres roczny" /Komentarz do prawa budżetowego państwa i samorządu terytorialnego wraz z częścią ogólną prawa finansowego, Warszawa 1995, str. 133/. W konkluzji tych rozważań T. Dębowska-Romanowska dochodzi do następującej konkluzji:
"Ustawa budżetowa - w sensie legalnym - to zestawienie przewidywanych na okres roku kalendarzowego dochodów i wydatków państwa według ustawowej klasyfikacji, uchwalane przez Sejm i formie ustawy, zgodnie z założeniami polityki społeczno-gospodarczej, którego treść i budowę oraz uzasadnienie i tryb przygotowania określa prawo budżetowe.
Wskazane wyżej cechy szczególne ustawy budżetowej, jeśli chodzi o jej treść oraz odrębne, jeśli chodzi o tryb jej uchwalania i wykonywania - powodują, iż musi być ona uznana za stanowiącą odrębną kategorię ustaw zwykłych" /op.cit., str. 140/. Z kolei T. Augustyniak-Górna, wychodząc z założenia, że obecny stan prawny "uniemożliwia jednoznaczne ustalenie, które dochody i wydatki oraz przychody i rozchody są rozchodami i wydatkami państwa i czy ich całość jest w ustawach budżetowych określana", wysuwa "postulat precyzyjnego uregulowania w przyszłej konstytucji zakresów dochodów i wydatków państwa ujmowanych w budżecie" /Ustawa budżetowa a budżet państwa w Ustawie Konstytucyjnej z 17 października 1992 r., Państwo i Prawo 1993 z. 9 str. 15/.
Jak to już przypomniał TK w orzeczeniu z dnia 8 listopada 1994 r. P 1/94, przepisy konstytucyjne przed wejściem w życie MK nie determinowały formy budżetu. Stanowiły jedynie, że Sejm uchwala corocznie budżet państwa. Pojęcie "ustawy budżetowej" pojawiło się dopiero w art. 27 ust. 1 i 2 oraz art. 30 ust. 1 Konstytucji, po jej nowelizacji w dniu 7 kwietnia 1989 r., obok poprzedniego postanowienia o obowiązku corocznego uchwalenia przez Sejm budżetu państwa.
Wyróżnienie materii ustaw budżetowych nastąpiło w art. 20-22 Małej Konstytucji z 1992 r. W sprawie rozumienia art. 20-22 Małej Konstytucji wypowiedział się także TK w orzeczeniu z dnia 10 stycznia 1995 r. K 16/93, wyrażając pogląd, że przewidzianego w Małej Konstytucji specjalnego trybu uchwalania ustaw budżetowych nie można stosować do uchwalania lub nowelizowania innych ustaw, w tym także ustaw regulujących wysokość rent i emerytur. Tryby uchwalania ustaw budżetowych i innych ustaw są bowiem różne. Na kwestię zgodności ustawy budżetowej z określonym konstytucyjnie zakresem tej ustawy, zwrócił uwagę TK także w orzeczeniu z dnia 21 listopada 1994 r. K 6/94.
Z przedstawionej analizy przepisów konstytucyjnych i ustawowych oraz wypowiedzi doktryny i orzecznictwa TK można wyciągnąć pewne ogólne wnioski, dotyczące charakterystyki ustawy budżetowej /jej treści i formy/ oraz właściwego dla niej sposobu stanowienia /procedury/. Z tych wypowiedzi wynika w szczególności, że ustawa budżetowa w aspekcie materialnoprawnym jest tym aktem normatywnym, do którego wyłącznej regulacji zostało zastrzeżone określenie dochodów i wydatków Państwa /art. 20 MK/. Jednakże to konstytucyjne wyróżnienie materii budżetowej nie zawiera wyjaśnienia /konstytucyjnej definicji/ pojęć: "dochody" i "wydatki" państwa. W przedstawionym stanie prawa konstytucyjnego i jego dotychczasowej wykładni zachodzi dlatego potrzeba wyjaśnienia wątpliwości, czy brak definicji pojęć "dochody" i "wydatki" państwa należy rozumieć jako brak kontroli konstytucyjności w ogóle, i w takim wypadku co ma stanowić oparty na art. 20 MK wzorzec konstytucyjny, czy też istnieją, dające się na gruncie konstytucji określić i uzasadnić kryteria takiej kontroli.
Zdaniem TK podkreślić trzeba przede wszystkim, że konstytucjonalizacja materii budżetowej rodzi określone skutki prawne.
Oznacza w szczególności, że ustawa budżetowa wykracza swą treścią poza budżet państwa, rozumiany generalnie jako plan finansowy obejmujący dochody i wydatki państwa w danym roku kalendarzowym. Dochody i wydatki państwa zostały przez ustrojodawcę uznane jako konieczne warunki i składniki ustawy budżetowej /materia ustawy budżetowej/ i w tym kontekście przestały być pojęciami tylko prawa finansowego, ale nabyły także wartości normatywnej. Dopuszczalność uchwalenia budżetu wyłącznie w ustawie budżetowej oznacza nie tylko warunek formy ustawowej, ale warunek szczególnej formy ustawowej - ustawy budżetowej, która tym sposobem staje się ustawą o pewnych cechach odrębnych. Daje to podstawę do sformułowania zasady odrębności materii budżetowej. Konstytucjonalizacja materii budżetowej, z politycznego punktu widzenia wyrażająca władztwo finansowe parlamentu, z prawnego punktu widzenia powoduje pewne /materialne i proceduralne/ ograniczenie swobody ustawodawcy zwykłego.
Z punktu widzenia zasady państwa prawnego odrzucić należy wszelką dowolność /arbitralność/ rozstrzygania przez zwykłego ustawodawcę o granicach owej swobody. W państwie prawnym kompetencje i reguły postępowania organów państwa muszą być jasno określone i podatne na kontrolę. Nie do pogodzenia z tą zasadą byłoby pozostawienie ustawodawcy, uchylającej się spod kontroli ze względu na brak wyraźnych kryteriów, swobody w doraźnym określaniu tego, co jest, a co nie jest "dochodem" lub "wydatkiem". Rozumowanie takie byłoby także nie do pogodzenia z założeniem racjonalnego ustawodawcy, który tworząc określone instytucje konstytucyjne nadaje im treść, strukturalnie i aksjologicznie spójną z całym systemem prawnym. Jeżeli ustrojodawca wyodrębnił materię ustaw budżetowych, to ta odrębność, tłumaczona racjonalnie, tworzy pewne ograniczenia dla ustawodawstwa zwykłego.
Art. 35 ust. 2 ustawy budżetowej na rok 1995 wprowadził do systemu ustalania i waloryzowania wynagrodzeń sędziów i prokuratorów istotną epizodyczną zmianę: w miejsce prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia - nakazał przyjąć poziom wynagrodzeń z grudnia 1995 r. W chwili uchwalania ustawy budżetowej na rok 1995, to jest w dniu 30 grudnia 1994 r. nie tylko były znane, ale stanowiły podstawę dla kształtowania tego budżetu, zaciągnięte przez Państwo zobowiązania, w tym wynikające z ustawowo ustalonych zasad określania wynagrodzeń sędziów i prokuratorów. W dniu 23 grudnia 1994 r., a więc na siedem dni przed uchwaleniem ustawy budżetowej, Sejm uchwalił ustawę o kształtowaniu środków na wynagrodzenia pracowników sfery budżetowej.
Dokonując w tej ustawie zmian systemu wynagrodzeń sędziów i prokuratorów nie zamieścił tam kwestionowanej regulacji jako przepisu przejściowego. Może to wskazywać na nader swobodne traktowanie materii budżetowej i zakazu "obładowywanie" ustawy budżetowej tymi normami prawnymi, które ingerują w podstawowe zasady konstytucyjne, a w szczególności z zasadami: zaufania obywatela do państwa, stabilności i pewności prawa oraz praw nabytych obywateli; w tym również dotyczącej tak elementarnych praw, do jakich należą wynagrodzenia pracowników sfery budżetowej. Dlatego też, zachowując należytą ostrożność w dofinansowaniu pojęcia "wydatków" Państwa w drodze wykładni sądowej, nie można mieć wątpliwości, że art. 35 ust. 2 ustawy budżetowej na rok 1995 wykracza poza materię ustawy budżetowej i tym samym jest niezgodny z art. 20 Małej Konstytucji. Art. 35 ust. 2, ze względu na wykroczenie poza materię ustawy budżetowej, narusza również zasady legalności i praworządności, sformułowane w art. 1 i art. 3 ust. 1 i 2 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych, czemu daje wyraz Trybunał Konstytucyjny w sentencji orzeczenia.
Ustosunkowując się do zarzutu retroaktywności art. 35 ustawy budżetowej na rok 1995, trzeba przede wszystkim przypomnieć, ukształtowane w orzecznictwie TK stanowisko, że zasada niedziałania prawa wstecz stanowi istotny składnik konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. Jej treścią jest zakaz nadawania stanowionym przepisom mocy wstecznej. To stanowisko znajduje pełne poparcie doktryny prawa konstytucyjnego.
W legislacji rządowej stanowi dyrektywę techniki prawodawczej, zgodnie z zasadami techniki prawodawczej /uchwała nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r./ wiążącą naczelne i centralne organy administracji państwowej oraz inne jednostki podległe Radzie Ministrów i Prezesowi Rady Ministrów. Stosownie do paragrafu 38 "w ustawie nie można nadawać przepisom mocy wstecznej", chyba że chodzi o przepisy stwarzające obywatelom lub innym podmiotom korzystniejsze niż dotychczas sytuacje prawne.
Zasady te nie zawsze są przestrzegane przez rządowe służby legislacyjne przygotowujące projekty ustaw, co najlepiej ilustruje orzecznictwo TK. Tę praktykę legislacyjną TK zawsze oceniał krytycznie, czyni to równie w niniejszej sprawie. Analiza treści art. 35 nie pozostawia żadnych wątpliwości co do retroaktywności tego przepisu. Jego moc obowiązująca została rozciągnięta na zdarzenia i stosunki, jakie miały miejsce przed wejściem w życie ustawy, a zatem przed dniem 16 marca 1995 r. Nie ulega również wątpliwości, że - niezależnie od niezgodności art. 35 ust. 2 z art. 20 MK - retroaktywność tego przepisu mogła prowadzić do pogorszenia sytuacji dotkniętych nim podmiotów. Te niewątpliwe okoliczności zwalniają TK od potrzeby szerszego wykazywania niekonstytucyjnej retroaktywności ust. 2 art. 35 i uzasadniają orzeczenie w sentencji zawarte.
Epizodyczny charakter ust. 2 art. 35 ustawy budżetowej na rok 1995 /do dnia 31 marca 1995 r./ i stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjność tego przepisu ze względu na niezgodność zarówno art. 20 Małej Konstytucji, jak i pozostawionych przez nią w mocy art. 1 przepisów konstytucyjnych, jako dalej idąca, czyni bezprzedmiotowymi rozważania na temat okresu dostosowawczego /vacatio legis/.
Analizując, zakwestionowany przez Wnioskodawcę, ust. 1 art. 35 ustawy budżetowej na rok 1995, trzeba przede wszystkim stwierdzić, że zawiera on postanowienie skierowane do wykonawców ustawy budżetowej - organów reprezentujących państwo. Tego rodzaju postanowienia mogą być traktowane jako działalność w ramach władztwa dyskrecjonalnego organów, ponieważ są zamieszczone w ustawie budżetowej na podstawie ogólnych norm kompetencyjnych, upoważniających, a zarazem zobowiązujących poszczególne organy państwa do określonych działań /T. Dębowska-Romanowska, op.cit., str. 136/. Taki, wewnątrzdyrektywny charakter, przypisać należy ust. 1 art.
- Zaznaczyć należy, że dyrektywa ta nie mogła odnieść skutków prawnych, bowiem ustawa ogłoszona w dniu 16 marca 1995 r. ani nie mogła podważyć prawnej skuteczności decyzji o takiej podwyżce, podjętych w okresie od dnia 1 stycznia 1995 r. do dnia ogłoszenia ustawy, ani nie mogła zahamować możliwości podwyżek z dniem 1 kwietnia 1995 r.
Z tych przyczyn Trybunał Konstytucyjny, przyjmując, że opisany wyżej wewnętrzny charakter regulacji zawartej w ust. 1 art. 35 oraz brak zdolności do wywołania skutków prawnych, nie pozwala na wydanie merytorycznego orzeczenia w tej części /zbadanie konstytucyjności/, postanowił umorzyć postępowanie.
Umarzając postępowanie, Trybunał Konstytucyjny uznał, zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w orzeczeniu z dnia 8 listopada 1994 r. P 1/94, że art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, nakazujący umorzenie postępowania w wypadku utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego przed wydaniem orzeczenia, uzasadnia równocześnie w drodze analogii legis dopuszczalność umorzenia postępowania także w innych wypadkach, w których zdarzenie następcze powoduje zbędność wydania orzeczenia lub niedopuszczalność dalszego postępowania.