Uzasadnienie
- Z punktu widzenia podniesionych przez obu Wnioskodawców zarzutów znaczenie dla oceny konstytucyjności ustaw z dnia 26 i 28 września 1991 r. ma przede wszystkim sposób ich oddziaływania na zastany stan prawny. Przyjmując za punkt odniesienia datę ogłoszenia tych ustaw, stanowiącą zarazem datę ich wejścia w życie /dla ustawy z dnia 26 września 1991 r. - jest to data 1 października 1991 r., zaś dla ustawy z dnia 28 września 1991 r. - jest to data 4 października 1991 r./ w obydwu wypadkach mamy do czynienia z działaniem: po części z mocą wsteczną, po części z działaniem bez okresu dostosowawczego /vacatio legis/. Z mocą wsteczną: indeksacja wynagrodzeń za II kwartał 1991 r. zastąpiona została jednorazowym dodatkiem, z odroczonym terminem jego wypłaty na początek 1992 r., zniesiona została poczynając od 1 lipca 1991 r. do wejścia w życie wspomnianych ustaw, indeksacja wynagrodzeń w sferze budżetowej. Ustawy te naruszyły w konsekwencji zaistniałe już prawo do wynagrodzenia z zastosowaniem indeksacji, po części je modyfikując i odsuwając termin wypłaty przyznanego świadczenia zastępczego, po części znosząc to prawo. Bez okresu dostosowawczego /vacatio legis/: poczynając od wejścia w życie wspomnianych ustaw do 31 grudnia 1991 r. zniesiona została w całości indeksacja wynagrodzeń w sferze budżetowej. Ustawy te, bez okresu dostosowawczego, na zasadzie bezpośredniego działania, wkroczyły zatem w sferę praw nabytych przez pracowników sfery budżetowej, mianowicie w sferę prawa do wynagrodzenia z zastosowaniem indeksacji przysługującego za okresy przyszłe.
- Ustosunkowując się do podniesionych przez wnioskodawców zarzutów naruszenia przez ustawy z dnia 26 i 28 września 1991 r. art. 1 Konstytucji RP, a ściślej zasady zaufania obywateli do państwa, której składnikami są - zasada niedziałania prawa wstecz oraz zasada ochrony praw nabytych, należy przypomnieć iż Trybunał Konstytucyjny miał już w przeszłości możliwość wyrazić swoje stanowisko co do istoty tych zasad, we wcześniejszych swoich orzeczeniach /por. U 1/86 - OTK 1986 poz. 2, K 1/88 - OTK 1988 poz. 6, K 3/88 i K 7/89 - OTK 1989 poz. 5 i 8, K 5/90, K 7/90, K 9/90 i K 12/90 - OTK 1990 poz. 4, 5, 6 i 7/.
W ocenie Trybunału zasada niedziałania prawa wstecz, chociaż niewypowiedziana expressis verbis w Konstytucji RP stanowi istotny składnik zasady zaufania obywateli do państwa, wywodzącej się z zasady demokratycznego państwa prawnego, proklamowanej przez art. 1 Konstytucji RP. Ustawa działa z mocą wsteczną, kiedy początek jej stosowania pod względem czasowym ustalony został na moment wcześniejszy, aniżeli ustawa stała się obowiązująca /została nie tylko uchwalona lecz także prawidłowo ogłoszona w organie publikacyjnym/. Jej treścią jest zakaz nadawania mocy wstecznej, zwłaszcza przepisom normującym prawa i obowiązki obywatela, jeżeli prowadzi to do pogorszenia ich sytuacji w stosunku do stanu poprzedniego. Uznając tę zasadę za podstawę porządku prawnego, Trybunał Konstytucyjny nie wyklucza wszak dopuszczalności odstąpienia od tej zasady w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada prawno-konstytucyjna, np.sprawiedliwości społecznej.
Trybunał Konstytucyjny opowiedział się też w swoich wcześniejszych orzeczeniach za ochroną praw nabytych, jako za jedną z podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego. Kładzie zarazem nacisk na prawa sprawiedliwie nabyte, jako uprawnione do korzystania z tej ochrony. U podstaw ochrony praw nabytych leży przede wszystkim pewność i stabilność prawa. Doceniając w pełni te wartości, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, nie może jednak nie liczyć się w określonych wypadkach z koniecznością dostosowywania pewnych rozwiązań prawnych do zmieniających się stosunków społecznych i ekonomicznych, w szczególności gdy zmiany istniejącego stanu prawnego zmierzają do rozwiązań trafniejszych z punktu widzenia założeń Konstytucji do rozwiązań dotychczasowych.
- W konsekwencji tego, iż w wyniku wejścia w życie ustaw z dnia 26 i 28 września 1991 r.:
- z mocą wsteczną indeksacja wynagrodzeń w sferze budżetowej za II kwartał 1991 r. zastąpiona została jednorazowym dodatkiem, z odroczonym terminem jego wypłaty do początku 1992 r., a następnie zniesiona w całości, poczynając od dnia 1 lipca 1991 r. do wejścia w życie tych ustaw,
- bez jakiegokolwiek okresu dostosowawczego /vacatio legis/ indeksacja wynagrodzeń w sferze budżetowej zniesiona została w całości od wejścia tych ustaw w życie do dnia 31 grudnia 1991 r.,
- wprowadzone przez te ustawy zmiany po części z mocą wsteczną, po części zaś bez jakiegokolwiek vacatio legis, dotykają wprost osób, dla których wynagrodzenie stanowi wyłącznie źródło utrzymania siebie i rodziny oraz przesłankę zamierzeń i planów o dalszym horyzoncie czasowym, należy w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, podzielić stanowisko wnioskodawców, iż kwestionowane przez nich przepisy tych ustaw, naruszają zasadę niedziałania prawa wstecz oraz zasadę ochrony praw nabytych, mających swoje oparcie w zasadzie zaufania obywateli do państwa, a w szczególności do stanowionego przez nie prawa. Wywodzą się one z proklamowanej przez art. 1 Konstytucji RP zasady państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Zasadę niedziałania prawa wstecz przepisy te naruszyły w wyniku zniesienia indeksacji wynagrodzeń w sferze budżetowej, gdy zaistniało już prawo do wynagrodzenia z zastosowaniem indeksacji, zaś zasadę ochrony praw nabytych - w wyniku zniesienia indeksacji wynagrodzeń w sferze budżetowej w stosunku do wynagrodzeń za okresy przyszłe, bez jakiegokolwiek okresu dostosowawczego /vacatio legis/, to jest z dniem ogłoszenia i wejścia w życie tych przepisów. W obydwu wypadkach ustawodawca nie wziął przy tym pod uwagę, iż zmiany te dotykają bezpośrednio osób, dla których wynagrodzenie za pracę stanowi - poza może nielicznymi wyjątkami - jedyne źródło utrzymania siebie i najbliższej rodziny.
- Trybunał Konstytucyjny podzielił także stanowisko Komisji Krajowej, iż wymienione wyżej w pkt 6 przepisy wskazanych tam ustaw w odniesieniu do wynagrodzeń należnych za okresy przed dniem wejścia tych ustaw w życie naruszają także postanowienie art. 7 Konstytucji RP w części odnoszącej się do ochrony własności osobistej. Ustawy te, znosząc z mocą wsteczną indeksację w sferze budżetowej, zniosły w konsekwencji zaistniałe już prawo do zwaloryzowanego wynagrodzenia pracowników tej grupy zawodowej. Prawo do zwaloryzowanego wynagrodzenia w przedstawionych wyżej warunkach, jako składnik własności osobistej korzysta z ochrony, jakiej udziela tej własności art. 7 Konstytucji RP. W konsekwencji tego wspomniane wyżej przepisy znoszące prawo do zwaloryzowanego wynagrodzenia naruszają także art. 7 Konstytucji RP.
- Ustosunkowując się z kolei do podniesionych przez OPZZ zarzutów niezgodności ustaw z dnia 26 i 28 września 1991 r. z postanowieniami art. 67 ust. 2 i art. 68 Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
w sprawie pierwszego z tych zarzutów pragnie przede wszystkim podkreślić, czemu dawał już niejednokrotnie wyraz we wcześniejszym orzecznictwie, iż wynikająca z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP zasada równości ma charakter zasady podstawowej i ma zastosowanie nie tylko ze względu na cechy wymienione expressis verbis w tym przepisie, lecz także we wszystkich innych wypadkach, gdy chodzi o prawa i obowiązki obywateli należących do tej samej kategorii /klasy/ podmiotów.
Istotą tej zasady jest równe traktowanie przez prawo podmiotów /adresatów/ norm prawnych należących do tej samej kategorii, a w konsekwencji przeciwstawianie się tak faworyzowaniu, jak też dyskryminacji w sferze praw i obowiązków podmiotów należących do tej samej kategorii. Wychodząc z takiego pojmowania zasady równości Trybunał Konstytucyjny nie znalazł podstaw do przypisania ustawom z dnia 26 i 28 września 1991 r. naruszenia tej zasady. Ustanowione bowiem przez te ustawy normy prawne wywierają bezpośrednio skutki prawne jedynie w zakresie praw pracowników sfery budżetowej, jako że oni są adresatami tych norm. Wywierają zatem bezpośrednio skutki prawne jedynie w stosunku do podmiotów należących do tej samej kategorii podmiotów prawnych. Nie zmienia pod tym względem sytuacji fakt, iż rozstrzygnięcia normatywne wspomnianych ustaw w kwestiach indeksacji wynagrodzeń w sferze budżetowej nawiązują do poziomu przeciętnego wynagrodzenia w sferze produkcji materialnej. Pracownicy sfery budżetowej i sfery produkcji materialnej z punktu widzenia zasady równości tworzą w rozpatrywanym wypadku dwie odrębne kategorie podmiotów. Ma to swoje źródło w różnym charakterze pracy osób zatrudnionych w tych sferach aktywności zawodowej. Nawiązywanie zaś przy ustalaniu normatywnego wskaźnika wynagrodzeń dla sfery budżetowej do przeciętnego poziomu wynagrodzeń w sferze produkcji materialnej uznać należy jedynie za swoistą metodę wartościowania pracy poprzez określanie stosunkowego poziomu przeciętnego wynagrodzenia w obydwu sferach aktywności zawodowej. W konsekwencji zarzut naruszenia przez ustawy przepisu art. 67 ust. 2 Konstytucji RP, uznać należy za bezzasadny.
W wypadku zarzutu naruszenia przez wspomniane ustawy przepisu art. 68 Konstytucji RP /prawo do zatrudnienia za wynagrodzeniem według ilości i jakości pracy/ jego podstawę stanowił fakt znaczącego obniżenia się przeciętnego wynagrodzenia w sferze budżetowej na skutek zniesienia indeksacji. Oceniając zasadność tego zarzutu należy przede wszystkim mieć na uwadze, iż treścią przepisu art. 68 Konstytucji RP jest: po pierwsze - dyrektywa stwarzania przez państwo warunków do powstawania, w miarę występującej w tej mierze potrzeby, nowych miejsc pracy; po wtóre - dyrektywa co do zachowania właściwego stosunku /proporcji/ między ilością i jakością pracy, a wynagrodzeniem za pracę, w sferach w których państwo normuje sprawy wynagrodzenia za pracę. Przepis art. 68 Konstytucji RP ustala zatem dwie istotne dyrektywy w kwestiach polityki w dziedzinie zatrudnienia i wynagrodzenia za pracę. Obydwie dyrektywy mają jednakże charakter nader ogólny, a dyrektywa dotycząca wynagrodzenia za pracę - zajmuje się jedynie, chociaż bardzo istotnymi, dwoma czynnikami odgrywającymi rolę przy określaniu wynagrodzenia za pracę. Z tej też przyczyny, gdy ma się na myśli konkretny system wynagradzania pracowników - a to stanowi przedmiot zainteresowania w niniejszej sprawie - przepis art. 68 Konstytucji nie stwarza podstawy do pełnej oceny takiego systemu. Nie zajmuje się np. takimi czynnikami, jak rodzaj pracy oraz wymagane kwalifikacje zawodowe i predyspozycje osobiste pracowników, mające znaczenie dla określenia wynagrodzenia za pracę. Kwestionowane przez OPZZ ustawy z dnia 26 i 28 września 1991 r. chociaż wpływają w istotny sposób na ogólny poziom wynagrodzeń, nie dotykają bezpośrednio ani problematyki zatrudnienia ani też systemów wynagradzania pracowników sfery budżetowej, a tym bardziej relacji w tych systemach między ilością i jakością pracy, z wynagrodzeniem za pracę. Z tych też powodów, biorąc pod uwagę z jednej strony treść normatywną art. 68 Konstytucji RP, z drugiej zaś treść przepisów ustaw z dnia 26 i 28 września 1991 r., zarzut naruszenia przez te ustawy wspomnianego art. 68 Konstytucji RP uznać należy także za bezzasadny.
- Problem znaczącego obniżenia się poziomu wynagrodzeń na skutek zniesienia indeksacji wynagrodzeń w sferze budżetowej mający niewątpliwie w określonym stopniu swoją przyczynę w zarysowującej się od pewnego czasu recesji w sferze gospodarki oraz finansów publicznych, wymaga rozpatrzenia także z punktu widzenia sprawiedliwego rozłożenia wynikających stąd dolegliwości na poszczególne grupy zawodowe. Punkt odniesienia w tej kwestii stanowić powinien, ustanawiany w drodze ustawodawczej, normatywny wskaźnik wynagrodzeń w sferze budżetowej. Określając wskaźnikiem procentowym przeciętne wynagrodzenie w sferze budżetowej w stosunku do przeciętnego wynagrodzenia w sferze produkcji materialnej ustawodawca nie czyni tego w sposób przypadkowy, arbitralny. Jest on niewątpliwie ustalany przez ustawodawcę wedle przyjętych przez niego racjonalnych kryteriów. W konsekwencji stanowi swoisty miernik wartości pracy pracowników sfery budżetowej w stosunku do przeciętnego wynagrodzenia w sferze produkcji materialnej. Wychodząc z tego założenia oraz upatrując m.in. w sytuacji gospodarczej i budżetowej przyczyn tak znacznego w stosunku do sfery produkcji materialnej obniżenia się poziomu wynagrodzeń w sferze budżetowej należy, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, dojść do wniosku, iż skutki zarysowującej się recesji w nieproporcjonalnie wyższym stopniu obciążają pracowników sfery budżetowej w stosunku do pracowników sfery produkcji materialnej. W związku z tym także i w tym sensie przepisy ustaw z dnia 26 i 28 września 1991 r., znosząc indeksację wynagrodzeń w sferze budżetowej, naruszają zasadę sprawiedliwości społecznej, proklamowaną przez art. 1 Konstytucji RP.
- Konsekwencją naruszenia przez ustawy z dnia 26 i 28 września 1991 r. art. 1 i art. 7 Konstytucji RP, co podniosła Komisja Krajowa, jest naruszenie przez te ustawy także art. 3 ust. 1 Konstytucji RP. Stanowi on, iż przestrzeganie praw Rzeczypospolitej Polskiej jest podstawowym obowiązkiem każdego organu państwa. Przepis ten adresowany do "każdego organu państwa" adresowany jest, ponad wszelką wątpliwość, także do Sejmu RP. Przy tym obowiązek "przestrzegania praw Rzeczypospolitej Polskiej" obejmuje niewątpliwie także funkcję ustawodawczą Sejmu, w tym obowiązek formułowania przepisów w stanowionych ustawach w zgodności z przepisami Konstytucji RP. W konsekwencji pozostając w sprzeczności z przepisami art. 1 i art. 7 Konstytucji RP, ustawy z dnia 26 i 28 września naruszają także przepis art. 3 ust. 1 Konstytucji RP.
- U podstaw zniesienia przez ustawy z dnia 26 i 28 września 1991 r. indeksacji wynagrodzeń w sferze budżetowej legła napięta sytuacja w budżecie państwa. Wynika to z uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 28 września 1991 r. Wedle zawartych w nim oświadczeń indeksacja wynagrodzeń w sferze budżetowej w I kwartale 1991 r. wyczerpała prawie w całości środki przeznaczone na ten cel na cały rok 1991. Kontynuowanie indeksacji przez następne kwartały pociągnęłyby za sobą wydatki rzędu 9-10 bln. zł. O kwotę taką musiałyby zostać zmniejszone inne wydatki. Powstaje w związku z tym dylemat, czy i o ile sytuacja budżetowa może stanowić usprawiedliwienie dla dokonanych przez ustawy z dnia 26 i 28 września 1991 r. zmian w indeksacji wynagrodzeń w sferze budżetowej i to w stopniu usuwającym zarzut naruszenia art. 1 Konstytucji RP. Dylemat ten jest o tyle aktualny, iż z tego co zostało powiedziane wcześniej na temat zasady niedziałania prawa wstecz oraz zasady ochrony praw nabytych wynika, iż nie można wykluczyć, w szczególnych okolicznościach, dojścia do skutku ustawy z mocą wsteczną, jak też ustawy modyfikującej bądź ograniczającej wcześniej nabyte prawa. W obydwu wypadkach chodzi o rozwiązania pogarszające sytuację adresatów norm prawnych w stosunku do stanu dotychczasowego jednakże bez naruszenia zasad Konstytucji. Mówiąc o szczególnych okolicznościach Trybunał Konstytucyjny ma na myśli sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej swoje oparcie w przepisach Konstytucji RP, np. przed zasadą ochrony praw nabytych, czy też zasadą niedziałania prawa wstecz. Wyjątkowość sytuacji nakazuje dokonywanie oceny pod tym względem w każdej z osobna sytuacji, jako że trudno jest tu o wypracowanie ogólniejszej, uniwersalnej reguły. Tak np. w szczególności przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, poza innymi okolicznościami, trzeba mieć na uwadze, na co już wskazywano wcześniej, iż indeksacja wynagrodzeń dotyczy osób, dla których wynagrodzenie za pracę stanowi źródło utrzymania siebie i rodziny.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego nie można wykluczyć, iż drastyczne załamanie się równowagi budżetowej może stanowić podstawę ograniczenia, a nawet przejściowego zniesienia indeksacji wynagrodzeń pracowników sfery budżetowej. Jednakże może to nastąpić z zachowaniem określonych warunków. Przede wszystkim ze względu na przedmiotowy i podmiotowy charakter stosunków, w sprawie niniejszej nie powinny wchodzić w grę ograniczenia bądź przejściowe zniesienie indeksacji wynagrodzeń bez odpowiedniego vacatio legis, a tym bardziej z mocą wsteczną. Po wtóre - ograniczenia bądź przejściowe zniesienie indeksacji nie powinno prowadzić do niesprawiedliwego rozłożenia na poszczególne grupy zawodowe dolegliwości z tytułu recesji gospodarczej i załamania się równowagi budżetowej. Po trzecie wreszcie, ograniczenie bądź przejściowe zniesienie indeksacji mogłoby dojść do skutku po jednoznacznym upewnieniu się ustawodawcy co do prawidłowości rozdziału środków budżetowych na poszczególne kierunki rozchodów /wydatków/ oraz co do wyczerpania wszystkich możliwości zwiększenia dochodów budżetowych. Ocena prawidłowości rozdziału środków budżetowych oraz możliwości zwiększenia dochodów budżetowych należy do parlamentu. Ocena w tym zakresie wykracza bowiem poza granice właściwości Trybunału Konstytucyjnego.
Wszystkie przedstawione wyżej przesłanki powinny być brane pod uwagę w toku prac nad projektami ustaw zmierzającymi do wprowadzenia tego rodzaju ograniczeń, jak też w toku ich ustalania.