Uzasadnienie
Art. 1 Małej Konstytucji stanowi, że organami Państwa w zakresie władzy ustawodawczej są - Sejm i Senat RP, w zakresie władzy wykonawczej - Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów, w zakresie władzy sądowniczej - niezawisłe sądy.
W orzeczeniu z dnia 9 listopada 1993 r. /K 11/93 - OTK 1993 cz. II poz. / Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepis ten ustanowił expressis verbis zasadę podziału władzy, lecz już w dalszym ciągu swych wywodów ustanowioną przez art. 1 Małej Konstytucji zasadę Trybunał Konstytucyjny nazywa zasadą podziału władz. Co do tak nazwanej zasady Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wynika z niej, "iż władza ustawodawcza, wykonawcza i sądownicza są rozdzielone, a nadto, iż musi między nimi panować równowaga oraz, że muszą one między sobą współpracować.
Zasada ta nie ma znaczenia czysto organizacyjnego. Celem zasady podziału władz m.in. jest ochrona praw człowieka przez uniemożliwienie nadużywania władzy przez którykolwiek ze sprawujących ją organów". Myśl tę rozwinął Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 21 listopada 1994 r. /K 6/94/, zwracając wówczas uwagę - co było uzasadnione przedmiotem sprawy - na zasadniczą odmienność układu stosunków między władzą sądowniczą a każdą z pozostałych władz /"do istoty wymiaru sprawiedliwości należy, by sprawowany on był wyłącznie przez sądy, a pozostałe władze nie mogły ingerować w te działania czy w nich uczestniczyć"/.
Co się zaś tyczy układu stosunków między trzema władzami, wymienionymi w art. 1 Małej Konstytucji, to Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "wymóg " rozdzielenia" władz oznacza m.in., iż każdej z trzech władz powinny przypadać kompetencje materialne odpowiadające ich istocie, a co więcej - każda z trzech władz powinna zachowywać pewne minimum wyłączności kompetencyjnej stanowiącej o zachowaniu tej istoty". Na tym tle Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w zakresie układu stosunków między władzą ustawodawczą i wykonawczą "zjawiskiem typowym - i to zarówno w systemie parlamentarnym, jak i w systemie prezydenckim, jest też jednak pewne przecinanie się czy nakładanie kompetencji, sięgające nawet w dziedziny należące do "istoty" ustawodawstwa /np. ustawodawstwo delegowane - art. 23 Małej Konstytucji/ czy działalności wykonawczej.
W sprawie tej wystąpiły wszakże specyficzne problemy, które stanowią o jej złożoności, a wyrażają się one w tym, że:
- chodzi o ingerencję bardzo rozległą, lecz i zarazem głęboką w sferę władzy wykonawczej;
- ingerencja zastrzeżona jest tylko dla jednego organu władzy ustawodawczej - Sejmu;
- ingerencja powiązana jest w szczególny sposób z inicjatywą jednego tylko organu władzy wykonawczej - Rady Ministrów - brak tej inicjatywy oznacza w praktyce niewykonywanie ustawy;
- ingerencja ma dotyczyć również organów władzy wykonawczej innych aniżeli wymienione w art. 1 Małej Konstytucji - organu założycielskiego, organów wykonujących uprawnienia Skarbu Państwa wynikające z należących doń akcji spółek powstałych w wyniku komercjalizacji;
- dla oceny konstytucyjności przepisu doniosłe znaczenie ma nie tylko zakres możliwej ingerencji, lecz również powstrzymanie się wymienionych w nim organów od jakiegokolwiek działania, przewidzianego w badanym przepisie;
- ingerencja ma dotyczyć takiej sfery, w której uprawnienia władzy publicznej /imperium/ są bardzo ściśle związane z uprawnieniami właścicielskimi Skarbu Państwa lub innych państwowych osób prawnych /dominium/.
- chodzi o ingerencję w proces o znaczeniu ustrojowym, mający określić miejsce jednostek a także dużych grup społecznych w strukturach społecznych, które ukształtują się w wyniku tego procesu.
Powyższe zestawienie występujących w sprawie niniejszej problemów wskazuje, że dla rozstrzygnięcia o konstytucyjności badanego przepisu nie wystarczy ograniczyć się do oceny argumentów przytaczanych przez Wnioskodawcę, i argumentów polemicznych powoływanych przez uczestników postępowania, lecz trzeba - co zresztą wyraźnie sugeruje Wnioskodawca - odnieść się przede wszystkim do treści wyrażonej w art. 1 Małej Konstytucji zasady.
Zasada, którą daje się - choć nie bez trudności - wyprowadzić z art. 1 MK, wywołuje w literaturze przedmiotu rozbieżności terminologiczne. Określa się tę zasadę jako zasadę podziału władz lub podziału władzy /zob. A.Pułło, Podział władzy. Aktualne problemy w doktrynie, prawie i współczesnej dyskusji konstytucyjnej w Polsce, Przegląd Sejmowy 1993 nr 3 str. 19/.
TK za trafniejsze uważa to drugie określenie, jako lepiej nawiązujące do postanowienia art. 2 ust. 1 przepisów konstytucyjnych /"W Rzeczypospolitej Polskiej władza zwierzchnia należy do Narodu"/. Określenie takie jest coraz częściej używane w literaturze przedmiotu /dość konsekwentnie stosuje je np. P. Sarnecki, (w:), Komentarz do Konstytucji RP, Warszawa 1995, komentarz do artykułu 1 Małej Konstytucji/. Wnioskodawca posługuje się jednak odmienną terminologią, nazywając ustanowioną w art. 1 MK zasadę, zasadą rozdziału władz. Te rozbieżności i trudności terminologiczne są niewątpliwie wyrazem różnego podejścia do prawnego znaczenia wyrażonej w art. 1 MK zasady. Można w niej bowiem akcentować tylko elementy polityczne i wówczas będzie ona stanowią jedynie kryterium oceny konstytucji i określonego w niej ustroju, pozwalające ustalić czy dany ustrój jest czy nie jest demokratyczny. Takie podejście do omawianej zasady jest też bardzo użyteczne w badaniach prawno-porównawczych.
Mało istotne przy takim podejściu są aspekty terminologiczne zasady. Jeżeli się jednak pominie treść polityczną zasady, to na gruncie prawniczym można analizować tę zasadę, wychodząc z dwu odmiennych założeń metodologicznych. Przy jednym z tych założeń zasadę wyrażoną w art. 1 MK rozpatruje się, mając na uwadze głównie cel, jakiemu ma służyć. Wówczas uważa się, że zasada wyrażona w art. 1 MK nie zostaje naruszona, jeżeli ustawy zwykłe przy określeniu kompetencji poszczególnych władz nie naruszają "istotnego zakresu" danej władzy. Przy takim podejściu możliwe jest przyznanie ustawodawcy pewnego zakresu swobody co do kształtowania układu kompetencyjnego "na obrzeżach" poszczególnych władz, tam gdzie z natury regulowanej materii wynika możliwość przecinania się czy też nawet nakładania kompetencji. Przy innym założeniu metodologicznym zasadę wyrażoną w art. 1 MK wykłada się w sposób dogmatyczny, niemalże mechaniczny i w postanowieniach art. 1 MK odczytuje się podział kompetencji między poszczególnymi władzami o absolutnie nieprzekraczalnym dla ustawodawcy zwykłego charakterze.
Przy takim podejściu określenia "rozdział", "rozdzielenie", "separacja" są najodpowiedniejsze dla odczytywanej z art. 1 MK treści prawnej. Stosowana przez Wnioskodawcę terminologia i szczegółowe wywody zawarte we wniosku najbliższe są właśnie takiemu rozumieniu art. 1 MK. Z dotychczasowego orzecznictwa TK wynika natomiast wyraźnie, że TK opowiedział się za takim rozumieniem ustanowionej w art. 1 MK zasady, które uwzględnia przede wszystkim jej cel. Stanowisko to TK podtrzymuje w niniejszej sprawie. Dalsze rozważania w niniejszej sprawie muszą koncentrować się na ocenie takiej nietypowej sytuacji, w której jednemu z organów władzy ustawodawczej ustawodawca zamierza przyznać kompetencje władzy wykonawczej.
Sama zasada podziału władzy jest bardzo pojemna i nie może być wykładana w sposób dogmatyczny, ahistoryczny i bez uwzględnienia swej funkcji i związków z innymi zasadami konstytucyjnymi. W szczególności podkreślić trzeba korelacje zasady podziału władzy z zasadą zwierzchnictwa narodu i z zasadą państwa prawnego /por. W.Sokolewicz, Podział władz - idea polityczna czy zasada prawna? Z dylematów współczesnego ustrojodawcy, (w:), Prawo w okresie przemian ustrojowych, Warszawa 1995 str. 18/. W literaturze zwraca się też uwagę na to, że "zasada podziału władzy nie jest nigdzie, także w konstytucji polskiej, przyjmowana w absolutnie pełnym wymiarze. Wręcz odwrotnie - doznaje ona wszędzie mniejszych czy większych ograniczeń" /P. Sarnecki, op. cit., teza 5/. Wyraża się też pogląd, że "legislatywie przyznane być mogą pewne większe możliwości oddziaływania na egzekutywę /kontrola, odpowiedzialność i in./; stąd też uzależnienie egzekutywy od legislatywy może /choć naturalnie nie musi/ być stosunkowo daleko posunięte" /Ibidem, teza 14/. Co do stosunków między egzekutywą a legislatywą wypowiedziano też pogląd, że "zasada podziału władzy żąda w płaszczyźnie funkcjonalnej dokładnego oznaczenia kompetencji egzekutywy w zakresie władzy stanowienia prawa i legislatywy w zakresie władzy wykonawczej" /A. Pułło, Glosa do orzeczenia TK z dnia 21 listopada 1994 r. Przegląd Sejmowy 1995 nr 1 str. 273/.
TK uznaje za prawidłową przytoczoną wyżej wykładnię doktrynalną, dotyczącą zasady podziału władzy, a w szczególności dominujący w tym zakresie pogląd, że treść art. 1 MK nie wyznacza nieprzekraczalnej granicy między kształtowanymi w ustawach uprawnieniami władz wymienionych w tym przepisie. Warto przy tym przytoczyć pogląd niemieckiego sądu konstytucyjnego, zgodnie z którym o naruszeniu zasady podziału władzy można mówić dopiero wtedy gdy ingerencja parlamentu dotyczy samej istoty władzy wykonawczej.
Nie bez znaczenia dla wykładni art.1 MK jest również treść preambuły do MK, w której ustrojodawca wyraźnie wskazuje, że Ustawa Konstytucyjna została uchwalona w celu "usprawnienia działalności naczelnych władz Państwa". Powierzenie wymienionym w art. 1 MK organom kompetencji nie mieszczących się w zakresie władzy, której te organy zostały przyporządkowane, nie może być a priori uznane za niekonstytucyjne, a rozważania na temat konstytucyjności takiego rozwiązania nie mogą pomijać celu Ustawy Konstytucyjnej. Nie można jednak bez zastrzeżeń podzielić poglądów Wnioskodawcy, który z braku w MK odpowiednika art. 20 ust. 1 Konstytucji RP z 1952 r., określającego prawnoustrojową pozycję Sejmu, pragnąłby wyprowadzić dość daleko idące wnioski, o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części niniejszego uzasadnienia. W tym miejscu należy jedynie zauważyć, iż trafny jest pogląd, że niepowtórzenie w MK dawnego art. 20 ust. 3 Konstytucji RP z 1952 r., ustalającego kompetencję Sejmu do podejmowania uchwał określających podstawowe kierunki działalności państwa, nie oznacza odebranie Sejmowi wszelkich możliwości prawnych wywierania wpływu na politykę państwa /W.Sokolewicz, Rozdzielone, lecz czy również Legislatywa i egzekutywa w MK 1992 roku, Przegląd Sejmowy 1993 nr 1 str. 23/.
Zakwestionowany przepis art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. nie może być uznany za służący usprawnieniu działalności naczelnych władz Państwa. Stwarza on bowiem sytuację, w której może nastąpić zahamowanie procesu przekształceń własnościowych w dość zaawansowanym ich etapie, a mianowicie po dokonaniu aktu komercjalizacji.
Uzasadnieniem dla wymogu zgody Sejmu na prywatyzację miałaby być "społeczna kontrola" i to, że "w sprawach ważkich społecznie i gospodarczo decyzje winny być podejmowane publicznie, w świetle jupiterów towarzyszących kamerom telewizyjnym, a nie w zaciszu gabinetów" /wystąpienie posła sprawozdawcy w dyskusji nad Sprawozdaniem Komisji Nadzwyczajnej o wniosku Prezydenta RP o ponowne rozpatrzenie ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, Diariusz Sejmowy, 56 posiedzenie Sejmu w dniu 21 lipca 1995 r., str. 8/. Ratio legis nie była więc podyktowana potrzebą usprawnienia działalności naczelnych władz Państwa, miała charakter wyraźnie polityczny i co najwyżej może być uznana za wyraz określonego pojmowania roli Sejmu i debat sejmowych w procesie społecznej kontroli. Powoływanie się na taką ratio legis nie może być skutecznym argumentem w dowodzeniu konstytucyjności zakwestionowanego przepisu.
TK uważa, że rozwiązanie przyjęte w zakwestionowanym przepisie art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. służy realizacji zasady zwierzchnictwa Narodu i nie jest sprzeczne z art. 2 przepisów konstytucyjnych. W tym miejscu należy wszakże zauważyć, iż wyrażonej w art. 2 przepisów konstytucyjnych zasady zwierzchnictwa Narodu nie należy pojmować w sposób uproszczony. Na interpretację art. 2 przepisów konstytucyjnych nie może bowiem pozostać bez wpływu pominięcie w MK i przepisach konstytucyjnych dawnego art. 20 Konstytucji RP z 1952 r., określającego rolę Sejmu w systemie organów państwa. Nakazuje to inaczej postrzegać instytucję przedstawicielstwa w systemie ustrojowym, który zaczął być kształtowany w wyniku zmian Konstytucji, poczynając od 1 stycznia 1990 r., aniżeli w systemie ustrojowym, który w wyniku tych zmian można rozważać już tylko jako historyczną płaszczyznę odniesienia przy wykładni norm konstytucyjnych i ustawowych. Stąd też przy wykładni art. 2 przepisów konstytucyjnych nie można eksponować tylko ustępu drugiego i podporządkowywać mu postanowienie ust. 1, z którego wynika, że w RP władza zwierzchnia należy do Narodu.
Sposób konstytuowania poszczególnych organów i powoływania poszczególnych władz /wybory powszechne albo inny sposób/ nie oznacza tego, aby władze, które nie pochodzą z wyborów powszechnych, miały być postrzegane jako władze "słabsze", nie wywodzące swej legitymacji z zasady zwierzchnictwa Narodu.
Nie zostało jednak wykazane, aby rozwiązanie zawarte w art. 1 ust. 3 ustawy dnia 21 lipca 1995 r. było zgodne z wyrażoną w art. 1 przepisów konstytucyjnych zasadą demokratycznego państwa prawnego. Przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę na to, że regulowany przez ustawę proces przekształceń własnościowych dotyczy osób prawnych. Również osoby prawne w demokratycznym państwie prawnym muszą być objęte ochroną prawną. Odnosi się to także do państwowych osób prawnych choć niewątpliwie w tym wypadku ze względu na szczególny układ uprawnień państwa w stosunku do tych osób /imperium bardzo ściśle jest tu powiązane z dominium - por. orzeczenie TK z dnia 4 kwietnia 1995 r. w sprawie K 10/94 - OTK 1995 cz. I poz. / ochrona przed ingerencją ze strony organów państwowych jest znacznie mniejsza aniżeli w odniesieniu do osób fizycznych i innych osób prawnych. Ochrona ta jest przy tym podyktowana nie samym tylko interesem państwowej osoby prawnej, lecz przede wszystkim interesem osób wchodzących z nią w stosunki prawne /użytkownicy, kontrahenci/.
W odniesieniu do przedsiębiorstw państwowych szczególną kategorię ich kontrahentów stanowią pracownicy. Zmiana sytuacji prawnej pracodawcy polegająca na przekształceniu przedsiębiorstwa państwowego w spółkę /komercjalizacja/ powoduje istotną zmianę w sytuacji prawnej pracowników, gdyż zmienia się ich prawo do uczestniczenia w zarządzaniu przedsiębiorstwem.
Zmiana ta jest normalnym i koniecznym następstwem dokonywanych w Polsce przeobrażeń ustrojowych. Tym niemniej sam ustawodawca kładzie nacisk na uwzględnienie w tych przeobrażeniach interesów pracowników, a także rolników i rybaków prowadzących gospodarstwo, z którego dostarczano do przedsiębiorstwa określoną ilość surowców, przyznając tym osobom prawo do nieodpłatnego nabycia należących do Skarbu Państwa akcji spółki /dział IV rozdział 2 ustawy/. Stąd też ustawodawca dokonał rozróżnienia komercjalizacji, posługując się kryterium celu, na komercjalizację w celu prywatyzacji i komercjalizację w innym celu, różnicując zarazem procedury /art. 3 ust. 2/ i kompetencje organów, dokonujących komercjalizacji, a przede wszystkim wprowadzając dodatkowe ograniczenia zdolności prawnej spółki powstałej w wyniku komercjalizacji "w innym celu" /art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r./. Spółka taka może być prywatyzowana dopiero po zastosowaniu procedury przewidzianej w art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. Ustawodawca tworzy więc dwie wyraźnie różniące się kategorie spółek powstałych w wyniku komercjalizacji. Stwarza zatem zróżnicowaną sytuację prawną dotychczasowych kontrahentów komercjalizowanego przedsiębiorstwa. Różnice powstają już w momencie komercjalizacji. Przewidziany w art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. wymóg zgody Sejmu na prywatyzację wprowadza do sytuacji prawnej spółek powstałych w celu prywatyzacji i ich kontrahentów element niepewności i to w znacznych rozmiarach. Spółka taka nie może realizować celu, dla którego została powołana, a jej kontrahenci nie uzyskują przewidzianych w dziale IV rozdziale 2 uprawnień do nieodpłatnego nabywania akcji. Nie można wprawdzie w tym wypadku mówią o ekspektatywach, niemniej nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego jest taka sytuacja, w której uregulowany przez ustawę proces, mający doprowadzić - przy niezakłóconym jego przebiegu - do powstania pewnych praw dla osób, które straciły inne uprawnienia w poprzednich fazach tego samego procesu, może być powstrzymany na bliżej nie oznaczony czas z motywów pozaprawnych, bez ustawowego sprecyzowania warunków materialnoprawnych, uzasadniających powstrzymanie tego procesu przez naczelne organy państwowe. Nie bez znaczenia jest również i ta okoliczność, która ujawniła się wyraźnie w czasie rozprawy, a mianowicie to, że komercjalizacja poprzedzona jest w praktyce pertraktacjami z załogą przedsiębiorstwa państwowego i organami samorządu załogi tego przedsiębiorstwa, a cel przyszłej komercjalizacji jest niewątpliwie istotnym elementem tych pertraktacji. Uzależnienie prywatyzacji spółki skomercjalizowanej właśnie w celu prywatyzacji od zgody Sejmu odbiera podstawowy sens pertraktacjom poprzedzającym komercjalizację przedsiębiorstwa państwowego, prowadzonym przez przedstawicieli władzy wykonawczej.
Zakwestionowany przepis art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. jest niewątpliwie sprzeczny z art. 1 przepisów konstytucyjnych przez to, że powoduje niepewność sytuacji prawnej spółek powstałych w wyniku komercjalizacji przedsiębiorstwa państwowego w celu prywatyzacji oraz osób, dla których przewiduje się w ustawie prawo do nieodpłatnego nabycia należących do Skarbu Państwa akcji spółki.
Nie można też ocenić jako zgodnej z art. 1 przepisów konstytucyjnych takiej sytuacji, w której wykonywanie przez właściwe organy administracji publicznej ich określonych ustawowo uprawnień zostaje uzależnione od pozytywnych wyników przewidzianej w art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. procedury /Rada Ministrów występuje z odpowiednim wnioskiem, a Sejm w drodze uchwały wyraża zgodę na podjęcie określonych we wniosku działań/. Jest bowiem powszechnie przyjętym standardem państwa prawnego, że kompetencje organów państwa winny być określane ustawowo /w praktyce, doktrynie i orzecznictwie konstytucyjnym przewiduje się nieraz, przy daleko idących zastrzeżeniach, odstępstwa od ustawowego określenia kompetencji na rzecz rozporządzeń wydawanych na podstawie i w celu wykonania ustawy/.
Co do zasadniczego układu stosunków między Radą Ministrów a Sejmem miarodajnym wzorcem kontrolnym jest przede wszystkim art. 1 MK. Nie może być on jednak wykładany bez uwzględnienia treści art. 52 ust. 1 MK.
W przepisie tym ustrojodawca pozwala bowiem na rozróżnienie decyzji w sprawach polityki Państwa, na takie, które zostały w ustawie konstytucyjnej lub innej ustawie zastrzeżone dla Prezydenta albo innego organu administracji państwowej bądź samorządu i decyzje, które dla wymienionych tu organów nie zostały zastrzeżone. Z zastrzeżenia w ustawie konstytucyjnej lub innej ustawie jakiejś decyzji w "sprawach polityki Państwa" wynikać więc musi konstytucyjny zakaz wkraczania w sferę zastrzeżoną dla wymienionych w art. 52 ust. 1 organów przez ustawodawcę zwykłego. W odniesieniu do decyzji zastrzeżonych w ustawie konstytucyjnej jest to zakaz bezwzględny. W odniesieniu do decyzji zastrzeżonych "w innej ustawie" wkroczenie ustawodawcy w tę sferę wymagałoby ustawy.
Przy badaniu zgodności art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. z art. 1 MK z uwzględnieniem treści art. 52 ust. 1 MK należy mieć na uwadze także i to, że również do tego ostatniego przepisu odnosi się preambuła do MK, stosownie do której Ustawa Konstytucyjna została ustanowiona w celu usprawnienia działalności naczelnych władz Państwa.
Art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. uniemożliwia zaś podejmowanie bez zgody Sejmu skutecznych decyzji przez Radę Ministrów i naczelne organy administracji państwowej, a nadto pozwala Sejmowi zawiesić na czas nieokreślony skuteczne dalsze wykonywanie tych decyzji, które zostały przez te organy podjęte we wcześniejszych etapach przekształceń własnościowych gospodarki państwowej przy założeniu, że majątek, którego te decyzje dotyczą, będzie prywatyzowany /np. komercjalizacja banku państwowego/. W okolicznościach niniejszej sprawy za skuteczny i uprawniony należy zatem uznać argument Wnioskodawcy nawiązujący wyraźnie do prawniczego rozumowania - reductio ad absurdum /"stworzono sytuację absurdalną, w której uchwała Sejmu jest ważniejsza od ustawy, gdyż funkcjonowanie ustawy zostało uzależnione od uchwały /zgody/ Sejmu"/.
Przy ocenie zgodności art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. z konstytucją nie można także pominąć ścisłego związku między art. 1 przepisów konstytucyjnych a art. 1 MK. W wypadku tej oceny oddzielanie od siebie tych przepisów byłoby wręcz zabiegiem sztucznym i niecelowym. Odniesienie ukształtowanego przez ustawę zwykłą układu kompetencyjnego do obu przepisów nie pozostawia wątpliwości, iż badany przepis art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. nie jest zgodny z konstytucją. Przepis ten narusza także wynikającą z art. 1 MK zasadę podziału władzy. Na zasadnicze pytanie czy art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. zawiera takie postanowienia, które stanowią niedopuszczalną konstytucyjnie ingerencję władzy ustawodawczej w zasadniczą istotę władzy wykonawczej, należy odpowiedzieć twierdząco. Odpowiedź taka jest uzasadniona zarówno przy dogmatycznym jak i celowościowym podejściu do prawnej treści art. 1 MK z tą tylko różnicą, że przy pierwszym założeniu metodologicznym udzielenie odpowiedzi twierdzącej nie wymaga głębszej analizy, a przy drugim założeniu metodologicznym dopiero analiza systemowa zakwestionowanego przepisu z uwzględnieniem miejsca przewidzianej przezeń procedury uzyskiwania zgody Sejmu na prywatyzację pozwala uznać za zasadne wątpliwości co do konstytucyjnych granic dopuszczalnej ingerencji władzy ustawodawczej w sferę uprawnień władzy wykonawczej. Tylko ubocznie należy podkreślić, że na przykładzie rozpatrywanego wyżej przepisu widać szczególnie wyraźnie złożoność konstytucyjnej zasady podziału władzy wówczas gdy zasadę tę trzeba odnieść do układu stosunków między władzą ustawodawczą i wykonawczą, a ustawodawca dokonuje w tym układzie próby "przesunięcia kompetencji" z korzyścią dla jednego z organów władzy ustawodawczej.
W swym wniosku Prezydent formułuje pytanie czy przewidziana w art. 1 ust. 3 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji zgoda Sejmu na prywatyzację (...), wyrażona w formie uchwały podjętej na wniosek Rady Ministrów jest decyzją w sprawach polityki Państwa w rozumieniu art. 52 ust. 1 MK. Gdyby wspomnianą zgodę tak traktować, to zdaniem Prezydenta, naruszona by została wyłączność kompetencyjna Rady Ministrów i konstytucyjna zasada rozdziału władz.
Otóż należy zauważyć, że treść przywołanego we wniosku Prezydenta art. 52 ust. 1 MK została uwzględniona wyżej przy rozpatrywaniu zgodności art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. z wyrażoną w art. 1 MK zasadą podziału władzy. Nie ma jednak podstaw do tego, aby uznać za zasadną tezę Wnioskodawcy o naruszeniu zasady wyłączności kompetencyjnej Rady Ministrów, wynikającej Jego zdaniem z art. 52 ust. 1 MK.
Przepis ten nie określa sugerowanego przez Wnioskodawcę charakteru stosunków między Radą Ministrów a Sejmem co do podejmowania decyzji politycznych.
Przepis art. 52 ust. 1 MK nie określa bowiem wyłączności kompetencyjnej Rady Ministrów z takim skutkiem, że wyłączone zostałoby prawo Sejmu do podejmowania jakichkolwiek decyzji w sprawach polityki Państwa. Przepis, na który powołuje się Prezydent, został zamieszczony w rozdziale 4 MK zatytułowanym Rada Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej /Rząd/ i jego sens należy odczytywać przede wszystkim w związku z innymi przepisami tego rozdziału. Z tego punktu widzenia art. 52 jest rozwinięciem art. 51, który otwiera cały rozdział i w którym określono funkcje Rady Ministrów poprzez wskazanie, że:
"1. Rada Ministrów prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną Rzeczypospolitej Polskiej.
- Rada Ministrów kieruje całością administracji rządowej".
Z porównania obu artykułów wynika wyraźnie, iż art. 52 zawiera przepisy kompetencyjne dla realizacji funkcji wskazanych w art.
- Służące Radzie Ministrów domniemanie kompetencji "we wszystkich sprawach polityki Państwa" odnosi się w sposób oczywisty do wzajemnych relacji w obrębie władzy wykonawczej, a nie w stosunku do Sejmu. Wyrwanie art. 52 z logicznego i systematycznego związku z art. 51 i uczynienie zeń zasady ogólnej określającej stosunki między władzą ustawodawczą i wykonawczą prowadziłoby do wniosków sprzecznych - nawet przy uwzględnieniu zastrzeżeń wyrażonych w pkt 6 niniejszego uzasadnienia - z wyrażoną w art. 2 ust. 2 przepisów konstytucyjnych zasadą, że "Naród sprawuje władzę przez swych przedstawicieli wybieranych do Sejmu i Senatu". Władza realizuje się wszakże poprzez decyzje par excellence polityczne.
Zasadne natomiast byłoby przywołanie art. 51 MK dla ustalenia treści pojęcia władza wykonawcza z punktu widzenia ustanowionej w art. 1 MK zasady podziału władzy na ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Sam zaś przepis art. 52 ust. 1 MK nie może stanowić właściwego punktu odniesienia dla kontroli konstytucyjności art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r., który poświęcony jest przede wszystkim regulacji stosunków między Sejmem a Radą Ministrów oraz między Sejmem a innymi niż Rada Ministrów organami administracji publicznej.
W Polsce na gruncie Konstytucji z 1952 r. można było wyróżnić dwa rodzaje uchwał normatywnych Sejmu. Jedne miały bezpośrednie umocowanie konstytucyjne i przy ich pomocy Sejm mógł określać podstawowe kierunki działalności państwa, przyjmować narodowe plany społeczno-gospodarcze, ustalać swój regulamin. W nauce traktowano je jako akty o równorzędnym z ustawami miejscu w hierarchii aktów prawnych a nawet o równej ustawie mocy prawnej /Por. J. Repel, Kontrola zgodności ustaw z Konstytucją, (w:) Postępowanie ustawodawcze w polskim prawie konstytucyjnym, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1994 str. 300/. Inne wydawane były na podstawie ustaw i pełniły funkcję aktu wykonawczego do ustawy, z którą nie mogły być sprzeczne. Odejście, począwszy od nowelizacji Konstytucji z dnia 7 kwietnia 1989 r., od zasady jedności władzy spowodowało konieczność innego spojrzenia na akty prawotwórcze będące w dyspozycji Sejmu. TK w orzeczeniu z dnia 19 czerwca 1992 r. stwierdził, że "udzielenie organowi państwowemu kompetencji do wkraczania w sferę dóbr osobistych może nastąpić jedynie w akcie prawnym rangi ustawowej (...). W sprawach stanowiących materię ustawową Sejm nie może dowolnie wybierać między ustawą a uchwałą, ta druga jest bowiem aktem prawnym niższego rzędu (...)" /Sprawa U 6/92 - OTK 1992 poz. /.
Wejście w życie Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. i przyjęcie w jej art. 1 zasady podziału władzy, zgodnie z którą Sejm jest jednym z organów władzy ustawodawczej, stworzyło zdecydowanie nowy stan prawny. Sejm na podstawie ogólnej normy kompetencyjnej może ustanawiać /przy określonym udziale innych uprawnionych organów/ normy prawne powszechnie obowiązujące jedynie w formie ustaw. Dla uchwał musi istnieć każdorazowo wyraźna podstawa prawna.
W Małej Konstytucji art. 14 stanowi taką podstawę dla uchwalania przez Sejm swojego regulaminu. Do takiej interpretacji zasady podziału władzy uprawnia również przytoczona wcześniej praktyka konstytucyjna innych państw, które przyjęły tę zasadę ustrojową. Nie rozwiązuje to jednak problemu, czy Sejm może w ustawie zawrzeć upoważnienie dla siebie do wydania uchwały jako aktu wykonawczego do ustawy. Mała Konstytucja nie zawiera przepisu, który określałby w sposób generalny system źródeł prawa w Rzeczypospolitej Polskiej. Dlatego nie da się jednoznacznie wykluczyć z katalogu takich źródeł uchwały wykonawczej do ustawy. Tym bardziej, że obowiązujące ustawodawstwo przewiduje takie uchwały - art. 35 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym, art. 27 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o Trybunale Stanu. W obu przypadkach uchwały dotyczą innych niż Sejm organów państwowych i bez wątpienia zawierają normy prawnie wiążące. Jest to krytykowane w literaturze przedmiotu. Nie ulega przy tym wątpliwości, że uchwała Sejmu nie mogłaby nakładać na obywateli obowiązków jak również nie mogłaby ograniczać ich uprawnień.
Ustawa z dnia 21 lipca 1995 r. nie ustanawia żadnych praw dla obywateli, a jedynie stanowi, iż prawa takie mogą zostać przyznane. Określa ona jednocześnie w jakiej formie prawodawczej ma nastąpić przyznanie obywatelom prawa, o którym mowa w art. 55 ust.
- Formą tą ma być uchwała Sejmu podjęta na wniosek Rady Ministrów. Posłużenie się taką formą nie narusza, jeżeli uwzględnić charakter prawny bonów prywatyzacyjnych, konstytucji. Jedynie ubocznie należy zauważyć, iż odpowiednik kwestionowanego przepisu, znajduje się w obecnie obowiązującej ustawie /art. 25 ust. 1/ i jego konstytucyjność nie była poddawana w wątpliwość. Uchwała, o której mowa w art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r., jest zasadniczo różna pod względem treści od tej uchwały, o której mowa w art. 1 ust. 3 tejże ustawy. Uchwała o emisji i wartości bonów prywatyzacyjnych dotyczy takiego fragmentu procesu prywatyzacji, który nie jest bardzo ściśle uzależniony od wcześniejszych etapów procesu przekształceń własnościowych w gospodarce narodowej. Sejm nie wkracza w tym wypadku w istotę władzy wykonawczej. Wzgląd na dostosowanie porządku prawnego i kompetencji Sejmu do aktualnych rozwiązań konstytucyjnych czyni przyjęte w art. 55 ust. 1 rozwiązanie prawne wysoce wątpliwym co do jego konstytucyjności. Należy jednak zwrócić uwagę na to, że w przyjętym rozwiązaniu zachowana została równowaga między Radą Ministrów a Sejmem, a wzgląd na usprawnienie działalności naczelnych władz Państwa przemawia właśnie za przyjętym w art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. rozwiązaniem problemu. To pozwala tłumaczyć występujące w tym wypadku wątpliwości co do konstytucyjności przepisu na korzyść przyjętego w tym przepisie rozwiązania.
Z przeprowadzonej wyżej analizy wynika, iż w istocie z art. 55 ustawy nie wynika dla obywateli żadne prawo podmiotowe, a nawet ekspektatywa jakiegokolwiek prawa. Prawo to powstanie dopiero w chwili podjęcia stosownej uchwały przez Sejm. Stąd też delegację zawartą w art. 55 ust. 3 trzeba postrzegać jako delegację do ukształtowania określonych elementów treści przyszłego prawa. Dlatego też jedynym możliwym zarzutem, który może zostać postawiony przepisowi art. 55 ust. 3 ustawy, może być zarzut przekroczenia granic legalności upoważnienia ustawowego, nie zaś zarzut ograniczania praw obywatelskich.
Rozporządzenia wydawane są na podstawie ustaw i w celu ich wykonania. Wobec braku ograniczeń konstytucyjnych, w literaturze przyjmuje się, że taki charakter rozporządzeń determinuje i ogranicza ich treść na trzech płaszczyznach.
Po pierwsze w drodze delegacji ustawowej do prawotwórstwa administracyjnego nie może zostać przekazane uprawnienie do zmiany przepisów rangi ustawowej.
Po drugie, upoważnienia ustawowe nie mogą delegować prawa do wkraczania w materię zastrzeżoną wyłącznie dla regulacji ustawowej.
Po trzecie, zakres upoważnień ustawowych nie może być taki, by wydane na ich podstawie normy o charakterze wykonawczym nie determinowały dyspozycji ustawowych. Jeśli delegacja ustawowa nie przekracza powyższych granic, nie można twierdzić, iż jest ona niekonstytucyjna.
Analizując przepis art. 55 ust. 3 ustawy należy dojść do wniosku, iż zawarta w nim delegacja nie przekracza wskazanych wyżej granic legalności upoważnienia ustawowego. Wprawdzie granice te nie zostały wyznaczone w sposób ścisły, tym niemniej nie może to stanowić przesłanki do uznania niekonstytucyjności zakwestionowanego przepisu. Przy takim sposobie określenia zakresu delegacji ustawa pozostawia Radzie Ministrów szerokie pole możliwego jej realizowania. Może to budzić obawy o prawidłowe wykorzystanie upoważnienia. Na etapie kreowania norm ustawowych nie uprawnia to jednak do skutecznego zakwestionowania ich konstytucyjności. Natomiast kontroli co do konstytucyjności i legalności będzie podlegało samo rozporządzenie, jeśli zostanie powzięta wątpliwość czy zostało ono wydane nie tylko na podstawie ustawy lecz również czy zostało ono wydane w celu jej wykonania. O legalności aktu ustawowego nie decyduje bowiem tylko fakt wydania go na podstawie delegacji ustawowej, lecz także wydanie go w celu wykonania ustawy.
Indywidualno-konkretny charakter "rozporządzeń" podejmowanych na podstawie art. 33 ust. 3 i art. 39 ust. 3 ustawy nie pozwala na odniesienie do tych przepisów zarzutu blankietowości i naruszenia konstytucyjnych przesłanek prawidłowości ustawowych upoważnień do wydawania aktów wykonawczych przez organy władzy wykonawczej. Przesłanki te odnoszą się bowiem do aktów o normatywnym charakterze. Zarazem jednak TK rozważył, czy konstytucyjnie dopuszczalne jest użycie formy "rozporządzenia" dla określenia takiego aktu Rady Ministrów, który nie ma charakteru normatywnego, a jedynie charakter konkretno-indywidualny.
TK uważa, że nie ma konstytucyjnych podstaw dla nadawania instytucji rozporządzenia tak szerokiego zakresu przedmiotowego. (...) w koncepcji tej nie mieści się nadawanie rozporządzeniu charakteru aktu indywidualnego. Nie znajduje to podstaw w art. 54 MK, a przez rozchwianie systemu źródeł prawa i dopuszczenie wydawania aktów indywidualnych, co do których brak jest - z jednej strony - kognicji TK /postanowienie z dnia 20 marca 1995 r., U 10/94 - OTK 1995 cz. I poz. /, a z drugiej strony - brak jest też jasnych i do końca ukształtowanych procedur kontroli sądowej, narusza ogólne zasady państwa prawnego z art. 1 przepisów konstytucyjnych.
Kompetencja do podejmowania aktów konkretno-indywidualnych przez Radę Ministrów - w każdym razie w zakresie przewidzianym ustawami - wynika z ogólnego konstytucyjnego obowiązku Rady Ministrów do zapewnienia wykonywania ustaw, istnieje poza kompetencjami prawodawczymi z art. 54 MK i z kompetencjami tymi nie może się przecinać.
W uzasadnieniu swego wniosku Prezydent zawarł negatywną ocenę przepisów art. 32 ust. 2 i art. 42 ust. 2, gdyż jego zdaniem zawierają one zbyt daleko idące delegacje dla Rady Ministrów. Prezydent uważa, że w upoważnieniu dla Rady Ministrów do odstąpienia od opracowania analiz mających na celu ustalenie sytuacji prawnej majątku spółki i sytuacji prawnej przedsiębiorstwa państwowego powinny zostać określone warunki, w razie spełnienia których Rada Ministrów mogłaby odstąpić od opracowania wspomnianych analiz. TK, dokonując prewencyjnej kontroli w trybie art. 18 ust. 4 MK, jest ograniczony zakresem zaskarżenia sformułowanym we wniosku. Wątpliwości Wnioskodawcy podniesione wyłącznie w uzasadnieniu nie mogą zatem zostać objęte kognicją Trybunału Konstytucyjnego i dlatego muszą one pozostać poza zakresem merytorycznych rozważań TK.