Orzeczenie TK z 5 marca 1997 r., K 23/96

Teza

Trybunał Konstytucyjny postanawia:

umorzyć postępowanie w sprawie na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym /t.j. Dz.U. 1991 nr 109 poz. 470 ze zm./.

Uzasadnienie

1. Związek Miast Polskich reprezentujący 339 rad miast i gmin wystąpił 16 października 1996 r. o stwierdzenie niezgodności z przepisami konstytucyjnymi art. 3 pkt 3 i art. 3 pkt 14 ustawy z dnia 4 lipca 1996 r. o zmianie ustaw o podatku rolnym, o lasach, o podatkach i opłatach lokalnych oraz o ochronie przyrody /Dz.U. nr 91 poz. 409; dalej: ustawa o zmianie ustaw/. W tym samym zakresie wnioskiem z 19 listopada 1996 r. powołaną ustawę zaskarżył Sejmik Samorządowy Województwa Bydgoskiego formułując zarzuty w odniesieniu do art. 5 ust. 1 i 3 i art. 20 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./ w brzmieniu nadanym przez art. 3 pkt 3 i pkt 14 lit. "a" ustawy z dnia 4 lipca 1996 roku. Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 23 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym /t.j. Dz.U. 1991 nr 109 poz. 470 ze zm./ poddał powyższe wnioski badaniu wstępnemu, postanawiając /sygnatury: T 49/96 i T 60/96/ o nadaniu im dalszego biegu. Zarządzeniem z dnia 9 grudnia 1996 r. Prezes Trybunału Konstytucyjnego zarządził łączne rozpoznanie wymienionych wniosków.
2. Wnioskodawcy zarzucili zaskarżonej ustawie zróżnicowanie wysokości stawek podatku od nieruchomości w zależności od liczby mieszkańców gminy. Art. 3 pkt 3 zaskarżonej ustawy wprowadza rozróżnienie gmin na trzy kategorie:

pierwszą - obejmującą gminy, w których liczba mieszkańców nie przekracza 10.000, drugą - obejmującą gminy liczące powyżej 10.000 lecz nie więcej niż 50.000 mieszkańców, oraz trzecią - do której zaliczone zostały gminy, w których liczba mieszkańców przekracza 50.000.

Przepis ten określa trzy rodzaje stawek podatku od nieruchomości, których wysokość ustalona została odmiennie dla gmin należących do poszczególnych kategorii. Przy czym przewidziana w zaskarżonej ustawie maksymalna stawka podatku od nieruchomości jedynie w odniesieniu do gmin zaliczonych do trzeciej kategorii, a więc tych, w których liczba mieszkańców przekracza 50.000, określona została na poziomie wysokości stawek określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 13 grudnia 1995 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 147 poz. 715/ na rok 1996 r. W art. 3 pkt 14 zaskarżonej ustawy stanowi się, że określone w ustawie górne granice stawek podatkowych, poczynając od 1997 r., ulegają podwyższeniu corocznie na następny rok podatkowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi wzrostu cen. dokonana zatem przez zaskarżoną ustawę nowelizacja ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, wprowadzając określoną ustawowo górną granicę wysokości stawki podatku od nieruchomości, spowodowała w istocie obniżenie realnej wysokości tego podatku w 1997 r. Z jednej bowiem strony zaskarżona ustawa wprowadziła niższe, od przewidzianych na rok 1996 w rozporządzeniu Rady Ministrów, stawki podatku od nieruchomości dla gmin liczących poniżej 10.000 mieszkańców oraz dla gmin, w których zamieszkuje ponad 10.000 lecz nie więcej niż 50.000 mieszkańców, z drugiej zaś utrzymała maksymalną wysokość tych stawek dla gmin liczących ponad 50.000 mieszkańców. Ustawowe zamrożenie stawek wszystkich podatków i opłat lokalnych na rok 1997 na poziomie roku 1996 oznacza zawieszenie określonej ustawowo zasady waloryzacji stawek podatków i opłat lokalnych na jeden rok. W konsekwencji spowoduje to obniżenie dochodów wszystkich gmin w roku 1997 o wskaźnik indeksacji inflacyjnej /art. 3 pkt 14 ustawy z dnia 4 lipca 1996 r./. Konsekwencje tego zabiegu będą przy tym odczuwalne przez gminy także w latach następnych, ponieważ waloryzacja stawek podatków i opłat lokalnych dokonywana będzie w odniesieniu do poziomu z roku 1997. Wprowadzenie niższych stawek podatku od nieruchomości spowoduje nadto, zdaniem wnioskodawców, obniżenie dochodów wielu gmin oraz doprowadzi do utraty możliwości prowadzenia przez gminy aktywnej polityki lokalnej w tym zakresie. Rozwiązanie przyjęte w zaskarżonej ustawie, prowadząc do obniżenia realnych dochodów gmin, stanowi zdaniem wnioskodawców naruszenie art. 1 i art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji w związku z art. 9 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego /Dz.U. 1994 nr 124 poz. 607/ oraz art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy.

3. Prokurator Generalny w piśmie z dnia 21 grudnia 1996 r. wniósł o umorzenie postępowania w związku z dokonaniem zmiany zaskarżonych przepisów przez ustawę z dnia 6 grudnia 1996 r. o zmianie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych i ustawy o finansowaniu gmin /Dz.U. nr 149 poz. 704/. W uzasadnieniu przedstawionego stanowiska Prokurator Generalny stwierdził, że ta ustawa zmieniła zaskarżone przepisy przez zniesienie podziału gmin na kategorie związane z liczbą mieszkańców zamieszkujących na terenie danej gminy. Zniesienie "kategoryzacji gmin" spowodowało, że ustalenia wysokości stawek podatku od nieruchomości dokonywać będą rady gmin z tym tylko ograniczeniem, iż stawka podatku nie może przekraczać maksymalnych stawek określonych w ustawie. Ustawa z dnia 6 grudnia 1996 r. wprowadziła zarazem jednakowe, maksymalne stawki dla wszystkich gmin, niezależnie od liczby mieszkańców zamieszkujących na ich terenie. Modyfikacji uległa także treść przepisu art. 20 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Stanowi on, że górne granice stawek podatku od nieruchomości poczynając od roku 1997, ulegają corocznie podwyższeniu na rok następny w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi wzrostu cen. Przepis ten nie został poddany wprost żadnym zmianom, jego treść uległa jednak modyfikacji ze względu na zmieniony kontekst normatywny. W art. 1 ustawy z 6 grudnia 1996 r. podniesione zostały, w stosunku do granic określonych w zaskarżonej ustawie z dnia 4 lipca 1996 r., maksymalne stawki podatku od nieruchomości obowiązujące w roku 1997. Innymi słowy, mimo braku zmian w przepisie art. 20 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, maksymalne stawki podatku na rok 1997 zostały już zwaloryzowane o wysokość wskaźnika inflacyjnego przez postanowienia ustawy z dnia 6 grudnia 1996 r.
4. Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny powoduje umorzenie postępowania w sprawie takiego aktu. Zmiana treści poddawanego kontroli przepisu wówczas uznana być może za "utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego", jeżeli treść normy derogującej lub przejściowej albo treść normy zmieniającej pozwala jednoznacznie stwierdzić, że przepis nie może być w ogóle stosowany /por. W 5/94 - OTK 1994 cz. II poz. /. Innymi słowy, zmiana treści zaskarżonego przepisu jest równoznaczna z utratą mocy obowiązującej tego przepisu, gdy w wyniku nowelizacji nie jest możliwe zastosowanie uchylonego przepisu do jakiejkolwiek sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości /por. U 4/95 - OTK ZU 1995 nr 1 poz. /. Zaskarżony przepis art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 4 lipca 1996 r. ustawy o zmianie ustaw wprowadzał podział gmin na kategorie uzależnione od liczby mieszkańców zamieszkujących na terenie gminy oraz określał odpowiednio dla wyróżnionych trzech kategorii gmin maksymalną wysokość stawek podatku od nieruchomości na rok 1997. Art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 1996 r. o zmianie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz ustawy o finansowaniu gmin zmienił przepis art. 3 pkt 3 zaskarżonej ustawy w ten sposób, że zniósł podział gmin na kategorie ze względu na liczbę mieszkańców oraz ustalił jednakowe dla wszystkich gmin maksymalne stawki podatku od nieruchomości na rok 1997. określając wysokość górnej stawki podatku od nieruchomości na rok 1997, art. 1 pkt 2 ustawy dokonał zarazem podwyższenia ich wysokości w stosunku do regulacji zawartej w ustawie z dnia 4 lipca 1996 r. o zmianie ustaw o wskaźnik inflacji. Zmiana treści normatywnej zaskarżonego przepisu została dokonana przed wejściem w życie kwestionowanego aktu prawnego. Oznacza to, iż jego postanowienia nie zostały zastosowane w przeszłości w odniesieniu do jakiegokolwiek stanu faktycznego i nie mogą zostać zastosowane do jakiejkolwiek sytuacji faktycznej w przyszłości.

Ustawa z dnia 6 grudnia 1996 r. o zmianie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych i ustawy o finansowaniu gmin nie zmieniła wprawdzie brzmienia art. 3 pkt 14 ustawy z dnia 4 lipca 1996 r. o zmianie ustaw, ale z uwagi na podniesienie określonych w tym akcie maksymalnych stawek podatku od nieruchomości obowiązujących w roku 1997 o wskaźnik inflacji, w sposób zasadniczy zmieniła jego treść normatywną. O ile bowiem przed nowelizacją przepis ten stanowił podstawę do dokonywania waloryzacji maksymalnych stawek podatku od nieruchomości, przy czym waloryzacja ta dokonywana była w odniesieniu do stawek z roku 1996, obowiązujących z mocy postanowień zaskarżonej ustawy bez zmian w roku 1997, o tyle po tej nowelizacji mechanizm ten będzie zastosowany w oparciu o stawki z 1997 r. Podstawą waloryzacji nie będą więc stawki w wysokości określonej na rok 1996 i obowiązujące z mocy postanowień ustawy z dnia 4 lipca 1996 r. w roku 1997, lecz poddane waloryzacji stawki określone w art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 1996 r. Tym samym mimo braku zmiany początkowego terminu, od którego można dokonywać waloryzacji stawek podatku od nieruchomości, ze względu na zmianę wysokości tych stawek w ustawie z dnia 6 grudnia 1996 r., zarzuty podnoszone przez wnioskodawców dotyczące obniżenia dochodów gmin w związku z zamrożeniem stawek podatku od nieruchomości nie znajdą uzasadnienia. Zatem także w tym zakresie, mamy do czynienia z utratą mocy obowiązującej zaskarżonego przepisu, chociaż w tym wypadku nie przez jego uchylenie a przez zmianę treści normatywnej.

Wobec utraty mocy obowiązującej przepisów, których wniosek dotyczy, przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny, postępowanie w sprawie należało umorzyć na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym.