Orzeczenie TK z 30 października 1996 r., K 3/96

Teza

Przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. Prawo budżetowe /Dz.U. 1993 nr 72 poz. 344 ze zm./ jest zgodny z art. 3 ust. 2 i art. 7 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm./ i z art. 70 ust. 3 cytowanej wyżej Ustawy Konstytucyjnej.

Uzasadnienie

Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, iż już wielokrotnie w swych orzeczeniach podejmował obszerne rozważania dotyczące gmin w tym ich prawno-konstytucyjnej pozycji, oraz możliwości ograniczania ich praw /np. K 10/95, W 10/93, czy K 1/96/. W związku z tym w tej sprawie ograniczył się tylko do rozważenia zarzutu niekonstytucyjności zakwestionowanego przepisu.

Zaskarżony przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowi:

"W budżecie tworzy się ogólną rezerwę budżetową na wydatki nieprzewidziane w wysokości do 1 procent wydatków budżetu".

Z objaśnienia zawartego w art. 12 pkt 7 ustawy wynika, iż ustawodawca ustanawia wspomniany obowiązek zarówno dla budżetów gmin jak i budżetu państwa, nie przewidując od tej zasady wyjątków. Wnioskodawca oczekuje stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności:

1. nakazu tworzenia w budżecie gminy rezerwy na nieprzewidziane wydatki,
2. zakazu tworzenia rezerwy większej niż określona w zaskarżonym przepisie.

W przypadku rozstrzygnięcia pierwszej kwestii po myśli Wnioskodawcy zbędne stałoby się rozważanie konstytucyjności drugiego zagadnienia. Koniecznym jest przypomnienie, iż samorząd terytorialny ma zagwarantowany udział w sprawowaniu władzy /art. 5 przepisów konstytucyjnych/.

Rozwinięcie tej zasady znajduje się w art. 71 Małej Konstytucji, który stanowi m.in., iż swoją część zadań publicznych samorząd terytorialny wykonuje w ramach ustaw /ust. 1/, a na realizację zadań zleconych gminy otrzymują odpowiednie środki z budżetu państwa /ust. 3/. Szczególnego podkreślenia wymaga okoliczność, iż zadania samorządu terytorialnego mają charakter publiczny a ich realizacja służy zaspokajaniu potrzeb społeczności lokalnych. W myśl ustalonej przez Trybunał Konstytucyjny powszechnie obowiązującej wykładni art. 85 i art. 87 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, wszelka działalność gmin oraz innych wymienionych w tej ustawie jednostek samorządu terytorialnego jest działalnością komunalną /W 10/93/. Uzasadnionym jest zatem wniosek, iż wszelkie mienie gminy służące realizacji celów wspomnianej działalności jest mieniem komunalnym. Ustawodawca wyraźnie wyodrębnił tę kategorię mienia i określił, że stanowią je przysługujące jednostce samorządu prawo własności i inne prawa majątkowe /art. 70 ust. 3 Małej Konstytucji/. Jednostki samorządu terytorialnego, aby zaspokajać potrzeby mieszkańców /art. 71 ust. 2 Małej Konstytucji/, dysponują określonymi dochodami /dochody własne, subwencje i dotacje - art. 73 ust. 1/. Mają one ponadto zagwarantowane ustawowo odpowiednie środki na realizację zleconych im zadań z zakresu administracji rządowej /art. 71 ust. 3 i art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji/.

Dla potrzeb niniejszych rozważań istotne jest zwrócenie uwagi na to, iż samorząd terytorialny zobowiązany jest do wykonywania swej działalności w ramach ustaw /art. 71 ust. 1 Małej Konstytucji/.

Najistotniejszym aktem ustawodawczym określającym zasady działania samorządu terytorialnego jest wspominana wyżej ustawa o samorządzie terytorialnym. Jej rozdział 6 poświęcony jest komunalnej gospodarce finansowej. Ustanowiona w nim została m.in. zasada, iż gmina prowadzi swoją gospodarkę finansową samodzielnie na podstawie budżetu /art. 51 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym/, którego projekt przygotowuje zarząd, respektując przy tym zasady prawa budżetowego i wskazówki rady gminy /art. 52 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym/. Nieuchwalenie budżetu gminy w terminie do 31 marca roku budżetowego pociąga za sobą konsekwencję w postaci ustalenia go przez regionalną izbę obrachunkową /art. 53 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym/. Uregulowanie ogólnych zasad procedury budżetowej i gospodarki finansowej w gminach ustawodawca przekazał odrębnym ustawom /art. 63 pkt 3 ustawy o samorządzie terytorialnym/. Należy do nich ustawa z dnia 5 stycznia 1991 r. Prawo budżetowe. Określa ona m.in. zasady opracowywania, uchwalania, wykonywania budżetu oraz kontroli jego wykonania /rozdziały 5 - 7 ustawy/. Określa też szereg naruszeń dyscypliny budżetowej oraz odpowiedzialność za ich dokonanie /rozdział 8/.

Wśród przepisów wymienionej wyżej ustawy znajduje się także zaskarżony przez Wnioskodawcę art. 4 ust. 1 nakazujący tworzenie m.in. w budżecie gminy rezerwy na nieprzewidziane wydatki, w wysokości do 1 procent wydatków budżetu. Regulacja ta związana jest ze szczególnym, uwarunkowanym interesem publicznym charakterem praw majątkowych gminy. Specyfika tych praw powoduje, że mogą one doznawać większych ograniczeń, aniżeli prawa majątkowe podmiotów pozostających poza układem administracji publicznej. Gdyby przyjąć inne stanowisko byłoby zbędne wyodrębnienie w art. 70 ust. 3 Małej Konstytucji kategorii mienia komunalnego. Wszystkie problemy związane z ochroną prawa własności jednostek samorządu terytorialnego rozstrzygałby bowiem art. 7 przepisów konstytucyjnych. Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko na ten temat wyrażone w cytowanej wyżej sprawie /K 10/95/.

Trybunał stwierdził tam, że charakter uprawnień przysługujących jednostkom samorządu terytorialnego jest tego rodzaju, że umożliwia ingerencję ustawodawcy w sferę tych uprawnień w zakresie szerszym i na innych zasadach aniżeli w odniesieniu do podmiotów pozostających poza układem administracji publicznej. Ingerencja ustawodawcy jest więc możliwa, lecz nie może być nadmierna to znaczy sprzeczna z zasadą proporcjonalności. W tym zakresie Trybunał Konstytucyjny ponownie odwołuje się do swojego orzeczenia w sprawie K 11/94, w którym powiązał zakaz nadmiernej ingerencji z art.1 przepisów konstytucyjnych. W orzeczeniu tym Trybunał stwierdził m.in., iż rozważanie czy zakaz ten nie został naruszony przez ustawodawcę uwzględniać powinno specyfikę poszczególnych praw i wolności jednostki, przy czym surowsze standardy oraz oceny przykładać należy do regulacji praw i wolności osobistych i politycznych aniżeli do praw ekonomicznych czy socjalnych. Z tego wynikać powinny granice dopuszczalnych ograniczeń oraz odpowiedzi na trzy pytania:

1. czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków;
2. czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana;
3. czy efekt wprowadzanej regulacji pozostaje w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.

Wspomnianą zasadę proporcjonalności można odpowiednio zastosować w niniejszej sprawie. Wprowadzenie obowiązku ustanawiania w budżecie /w tym w budżecie gminy/ rezerwy określonej w art. 4 ust. 1 jest w stanie doprowadzić do zamierzonego przez ustawodawcę skutku w postaci zapewnienia środków na wydatki nieprzewidziane w budżecie. Są to bowiem wydatki, które nie zawsze dają się przewidzieć, choć na ogół stanowią jedynie niewielką część wydatków zaplanowanych w budżecie. Z charakteru tych wydatków wynika przeto konieczność określenia niezbędnej rezerwy budżetowej. Ustanowienie w zaskarżonym przepisie granicy wydatków nieprzewidzianych na poziomie 1 procent wydatków budżetu jest środkiem do zapewnienia realizacji zamierzonego przez ustawodawcę celu. Zaskarżony przepis może być zatem uznany jako gwarancja ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązany. W tym zakresie brak jest argumentów pozwalających podważyć racjonalność ustawodawcy. Ma on bowiem m.in. zwiększyć stabilność budżetu gminy a tym samym służyć interesom mieszkańców gminy. Wreszcie zaskarżony przepis nie nakłada na gminę /jej mieszkańców/ żadnych dodatkowych ciężarów.

Przedstawione powyżej rozważania pozwalają na stwierdzenie, że ustawodawca w zaskarżonym przepisie nie naruszył zasady proporcjonalności. Ustanawiając obowiązek tworzenia rezerwy budżetowej w budżecie gminy nie doprowadził do powstania sprzeczności przepisów ustawy z Konstytucją.