Uzasadnienie
Odpowiedź na pytanie, czy Sejm przy uchwalaniu ustawy o zmianie ustawy o kombatantach spełnił wymogi przewidziane w Małej Konstytucji i w efekcie uwolniony może być /względnie nie/ od zarzutu niedochowania ustawowego trybu wymaganego do wydania ustawy wymagała dokonania przez Trybunał Konstytucyjny ważnych ustaleń co do obowiązującego prawa. Pierwsze ustalenie dotyczy ogólnej roli Sejmu i Senatu w procesie uchwalania ustaw, i wiąże się z postanowieniem art. 1 Małej Konstytucji, iż Sejm i Senat są organami Państwa w zakresie władzy ustawodawczej. Problem ten był już przedmiotem analizy i ustaleń TK w orzeczeniu z dnia 17 listopada 1992 r. o sygnaturze U 14/92 /OTK 1992 poz. / w sprawie zgodności niektórych przepisów w Regulaminie Sejmu z Konstytucją. Co prawda, ocena Trybunału dokonywana była w oparciu o nieobowiązujące już przepisy Konstytucji RP, wprowadzone nowelą z dnia 7 kwietnia 1989 r., lecz również analiza kompetencji Sejmu i Senatu w oparciu o obowiązującą obecnie Małą Konstytucję wskazuje na aktualność tez zawartych w powołanym orzeczeniu. W całej rozciągłości zachowuje aktualność w szczególności teza o nierównorzędności Sejmu i Senatu w toku procesu ustawodawczego i szczególnej, decydującej w nim roli Sejmu. /OTK 1992 cz. II poz. /.
W zakresie regulującym status prawny i rolę Senatu w procesie ustawodawczym Mała Konstytucja kontynuuje - z koniecznymi zmianami, o których później - zasadniczo model ustrojowy drugiej izby ukształtowany nowelą do Konstytucji z dnia 7 kwietnia 1989 r. Senat nie jest izbą równorzędną Sejmowi. Uznanie Senatu za jeden z dwóch organów władzy ustawodawczej /art. 1 Małej Konstytucji/ nie oznacza, iż jego status zrównany został z pozycją prawną Sejmu. Każda z izb spełnia bowiem różną rolę w procesie wykonywania władzy ustawodawczej. Rola Senatu sprowadza się do możliwości inicjowania procesu ustawodawczego poprzez wykonywanie prawa inicjatywy ustawodawczej /art. 15 ust. 1 Małej Konstytucji/ oraz do udziału w rozpatrywaniu ustaw uchwalonych przez Sejm, w wyniku czego Senat, działając na podstawie art. 17 ust. 2, może przyjąć ustawę, wprowadzić do jej tekstu poprawki albo ją odrzucić. Kompetencja z art. 17 ust. 2 ma znaczenie koniecznego stadium w procesie ustawodawczym; wszystkie bowiem uchwalone przez Sejm ustawy Marszałek Sejmu ma obowiązek kierować do Senatu w celu ich rozpatrzenia i ewentualnego skorzystania przez Senat z możliwości zgłoszenia poprawek, bądź ich odrzucenia. Zauważyć jednak należy, że kompetencja ta występuje w postaci uprawnienia, z którego Senat może skorzystać, bądź nie. Jeżeli Senat bowiem w ciągu 30 dni od dnia przekazania mu ustawy nie podejmie stosownej uchwały - ustawę uważa się za przyjętą /art. 17 ust. 2 Małej Konstytucji/. Jeżeli natomiast Senat skorzysta z przysługującego mu prawa uchwałę Senatu odrzucającą ustawę lub poprawkę zaproponowaną w uchwale Senatu uważa się za przyjętą tylko wtedy, gdy Sejm nie odrzuci jej bezwzględną większością głosów /art. 17 ust. 4 Małej Konstytucji/.
Inną rolę w realizacji władzy ustawodawczej spełnia natomiast Sejm RP. Zgodnie z Małą Konstytucją proces ustawodawczy przebiega zasadniczo w Sejmie. Zarówno wszczęcie postępowania ustawodawczego, jak również procedura tzw. czytań możliwe są tylko w tym organie. Sejm może również ostatecznie zadecydować - jak powiedziano - o kształcie ustawy po odrzuceniu poprawek Senatu bezwzględną większością głosów. Podobnie w przypadku skorzystania przez Prezydenta z prawa weta Sejm może ustawę uchwalić ponownie kwalifikowaną większością 2/3 głosów /art. 18 ust. 3/. Mając to na uwadze Sejmowi w świetle Małej Konstytucji należy przyznać cechę organu decydującego ostatecznie o uchwaleniu ustawy.
Zaprezentowany we wniosku pogląd neguje w istocie wskazane zróżnicowanie roli Sejmu i Senatu w procesie ustawodawczym. Opiera on się na wykładni art. 1 i art. 13 /w związku z art. 26/ oraz art. 18 ust. 1 Małej Konstytucji. Przepisy te nie dają jednak podstaw do wyprowadzania z nich poglądu przyjętego we wniosku. Zaliczenie Senatu w art. 1 Małej Konstytucji do "organów Państwa w zakresie władzy ustawodawczej" nie rozstrzyga bowiem stopnia partycypacji Senatu w tej władzy. Decyduje o tym dopiero treść tych przepisów konstytucyjnych /art. 17 ust. 2/, które stanowią o konkretnych - wymienionych już - kompetencjach Senatu w toku procesu ustawodawczego. Również art. 13 Małej Konstytucji, określający wymagania co do quorum i większości potrzebnej do uchwalenia przez Sejm ustawy - powiązany z art. 26 tej Konstytucji, nakazującym przepis art. 13 stosować odpowiednio do Senatu - nie może stanowić dowodu na poparcie przytoczonej tezy wniosku. "Odpowiednie stosowanie w stosunku do Senatu użytego w przytoczonym przepisie art. 13 sformułowania: "Sejm uchwala ustawy", w sytuacji gdy chodzi w nim tylko o określenie quorum i większości przy podejmowaniu uchwał, nie może uzasadniać poglądu, że Senat uchwala ustawy na tych samych zasadach, co Sejm. Przepis ten zobowiązuje jedynie Senat do stosowania reguł określonych w art. 13 przy podejmowaniu uchwał przyjmujących lub odrzucających uchwaloną przez Sejm ustawę czy też wnoszących poprawki do uchwalonej przez Sejm ustawy.
O słuszności postawionej we wniosku tezy nie stanowi wreszcie odwołanie się do treści art. 18 ust. 1 Małej Konstytucji. Wykładni tego przepisu nie można bowiem dokonywać w oderwaniu od poprzedzających go przepisów art. 15, 16 i 17, które określają w logicznej kolejności sposób zachowania się uczestników procesu ustawodawczego w poszczególnych jego fazach. Art. 18 dotyczy tej fazy procesu ustawodawczego, która następuje po określonym w art. 17 udziale Senatu w procesie ustawodawczym, a bezpośrednim celem użytego w ust. 1 sformułowania /"Przyjętą przez Sejm i Senat ustawę Marszałek Sejmu przedstawia Prezydentowi do podpisu"/ jest właśnie wyraźne określenie początku tej fazy, która związana jest z udziałem Prezydenta w procesie uchwalania ustawy. Jakakolwiek próba autonomicznego odczytania treści art. 18 ust. 1, bez uwzględnienia reguł wykładni systemowej, skazana jest na niepowodzenie. Ten sposób regulacji, podporządkowany wyznaczaniu kolejności należnych zachowań uczestników postępowania ustawodawczego sprawia, że samo pojęcie "ustawa" używane jest w tej części Małej Konstytucji niejednolicie: raz na oznaczenie uchwały Sejmu po przejściu jej przez procedurę poszczególnych czytań projektu ustawy /art. 13 i 17/, innym razem zaś na oznaczenie uchwały Sejmu po rozpatrzeniu jej przez Senat i przyjęciu lub odrzuceniu poprawek Senatu /art. 18/.
Drugie ustalenie dokonane przez TK w niniejszej sprawie, na którym opiera się orzeczenie, odnosi się do pojęcia poprawek, jakie Senat może w trybie art. 17 ust. 2 Małej Konstytucji wprowadzić do tekstu ustawy uchwalonej przez Sejm. Prócz zasadniczej zmiany w sposobie głosowania nad uchwałami Senatu dotyczącymi rozpatrywanych przez niego ustaw i uzasadnionej potrzebą eliminacji powstawania tzw. pata legislacyjnego, wprowadzono mianowicie zmianę polegającą na zastąpieniu pojęcia "propozycji dokonania (...) określonych zmian" w ustawie /art. 27 ust. 1 Konstytucji RP/ pojęciem "poprawek (...) do tekstu" ustawy /art. 17 ust. 2 Małej Konstytucji/. Wychodząc z jedynie możliwego założenia o racjonalności przedmiotowej regulacji, przyjąć należy, że była to zmiana zamierzona. Zrywa ona z występującym wcześniej mało precyzyjnym i szerokim pojęciem "zmian" w ustawie i wprowadza węższe, mające bardziej jednoznaczne w prawie parlamentarnym, pojęcie "poprawek do ustawy". Mała Konstytucja odróżnia w sposób wyraźny "ustawę" przekazaną Senatowi przez Marszałka Sejmu /art. 17 ust. 1/, od poprawki do jej tekstu, którą może wprowadzić Senat /art. 17 ust. 2/. Poprawki Senatu dotyczyć mogą zatem jedynie tekstu ustawy przekazanego mu przez Sejm. Jak słusznie zwrócono uwagę w stanowisku Sejmu w niniejszej sprawie, Senat ma prawo wnoszenia poprawek tylko do ustawy, która jeszcze nie weszła w życie, lecz została już przegłosowana przez Sejm.
Z ustaleń dokonanych przez TK wynika, że w przeciwieństwie do wniesionej w trybie inicjatywy ustawodawczej projektu ustawy, poprawki Senatu mają wyraźnie ograniczony zakres. Mogą one mieć charakter zarówno formalnolegislacyjny jak i merytoryczny; dotyczyć jednak muszą wprost materii, która była przedmiotem regulacji w tym tekście, który został przekazany Senatowi. Przy czym jedynym wyznacznikiem zachowania przez Senat formy poprawki nie może być sam tytuł ustawy, czy też ogólnie określony jej cel, jak to przyjęto w uchwale Komisji Konstytucyjnej Senatu z dnia 10 stycznia 1990 r. w sprawie wykładni b. art. 27 Konstytucji RP. Ustalenie, czy mamy do czynienia z poprawką Senatu, czy też z propozycją nowej regulacji prawnej możliwe jest tylko przy zbadaniu treści konkretnej poprawki do konkretnej ustawy. Ogólnie należy jednak przyjąć, że problemu z ustaleniem zakresu poprawek nie ma, gdy do Senatu trafia nowa ustawa, która po raz pierwszy reguluje jakieś zagadnienie bądź gdy jest to kolejna ustawa w danej materii, uchylająca w całości dotychczasową ustawę i zawierająca nowe uregulowanie tej samej materii. W takim przypadku merytoryczny zakres poprawek Senatu jest praktycznie nieograniczony. Dotyczyć one mogą wszystkich przepisów tej ustawy, również mogą zawierać zupełnie odmienne uregulowania od przyjętych przez Sejm. Problem powstaje natomiast wówczas, gdy ustawa dokonuje jedynie nowelizacji obowiązującej ustawy, w szczególności zaś wtedy, gdy zakres tej nowelizacji jest niewielki. W takim wypadku niezbędne jest by Senat ograniczał się do wnoszenia poprawek tylko do ustawy nowelizującej, to jest do tekstu, który został mu przekazany do rozpatrzenia. Wyjście poza ten tekst nie może być uznane za poprawkę do ustawy. Dotyczyć może bowiem spraw, które w ogóle nie były przedmiotem rozpatrzenia przez Sejm. Wyjątkiem od tej zasady będzie sytuacja gdy poprawka wniesiona do tekstu ustawy nowelizującej logicznie i merytorycznie wymaga zmian objętych poprawką także w tekście ustawy nowelizowanej.
Trzecią przesłanką na której TK oparł orzeczenie jest ustalenie właściwej, wyznaczonej przez prawo parlamentarne, funkcji poszczególnych stadiów i czynności procesu ustawodawczego. Władza ustawodawcza parlamentu /jego izb/ i związane z nią uprawnienia innych podmiotów realizują się przy pomocy sformalizowanego procesu ustawodawczego, składającego się z poszczególnych stadiów /faz/, w ramach których poszczególnym uczestnikom tego procesu przysługuje prawo podejmowania określonych działań dających wpływ na treść lub formę ustawy. W toku procesu ustawodawczego każde z tych działań /czynności/ posiada określony cel a skorzystanie z niego wywołuje określone konsekwencje prawne. Posłużenie się jakąś czynnością niezgodnie z jego przeznaczeniem czy też w niewłaściwej fazie procesu ustawodawczego zniweczyć może także podstawowe wartości tkwiące w parlamentarnym sposobie tworzenia prawa. Senatowi jako uczestnikowi procesu ustawodawczego przysługują trzy wskazane wyżej możliwości działania: prawo inicjatywy ustawodawczej, prawo wnoszenia poprawek do tekstu ustawy uchwalonej przez Sejm oraz prawo odrzucenia uchwalonej przez Sejm ustawy. Każde z nich ma swój własny, odrębny cel a skorzystanie z niego rodzi określone skutki prawne. Realizowane są też one w różnych stadiach procesu ustawodawczego wg ściśle określonej kolejności. Prawo wnoszenia przez Senat poprawek do uchwalonej przez Sejm ustawy, jak również jej odrzucenie wykonywane jest w jednej z końcowych faz procesu ustawodawczego, przedzielonej od realizacji prawa inicjatywy ustawodawczej stadium rozpatrzenia projektu w tzw. czytaniach i jego przyjęciem /uchwaleniem/ przez Sejm. Jakiekolwiek ominięcie któregoś ze stadiów stanowiłoby naruszenie Konstytucji - normy art. 14 Małej Konstytucji przekazującej regulacje procesu ustawodawczego, z zachowaniem nadrzędnych rozstrzygnięć tego procesu w Konstytucji, do autonomicznej władzy parlamentu.
Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że obie izby parlamentu są autonomiczne i nie badają nawzajem konstytucyjności swojego postępowania. Sejm jednak ma nie tylko prawo, ale wręcz obowiązek oceny czy podejmowane przez niego działania w obrębie procesu ustawodawczego są zgodne z Konstytucją. Obowiązek ten wynika przede wszystkim z art. 3 Konstytucji RP. Przestrzeganie praw RP w działalności organu ustawodawczego to przede wszystkim przestrzeganie Konstytucji i realizacja podstawowego obowiązku płynącego z jej charakteru prawnego, jakim jest zakaz wydawania ustaw sprzecznych z Konstytucją. Kontrola konstytucyjności własnych zachowań Sejmu w procesie ustawodawczym przed ostatecznym uchwaleniem ustawy przez Sejm jest jednym ze środków prowadzącym do realizacji tego obowiązku. Gdyby więc Sejm głosował nad poprawką Senatu, która wykracza poza kompetencje tej izby, dopuściłby się naruszenia Konstytucji polegającego w szczególności na pominięciu wcześniejszych faz procesu ustawodawczego. Ustanowienie instytucji Trybunału Konstytucyjnego - według powszechnej opinii nauki prawa - nie zwolniło organów prawotwórczych, a w szczególności Sejmu, od obowiązku kontroli zgodności z Konstytucją tworzonego przez nie prawa. O istnieniu takiego obowiązku kontroli po stronie Sejmu świadczą także przepisy jego Regulaminu, które stanowią o kierowaniu przez Prezydium Sejmu projektów ustaw czy uchwał, co do których istnieje wątpliwość czy nie są sprzeczne z prawem, do Komisji Ustawodawczej w celu wyrażenia opinii /art. 31 ust. 6/.
Trybunał Konstytucyjny podziela stanowisko zawarte we wniosku Prezydium Senatu /s. 3/, że "uchwała określona w art. 17 ust. 4 Małej Konstytucji jest jedyną i wyłączną formą zajmowania przez Sejm stanowiska wobec uchwał Senatu podjętych na podstawie art. 17 ust. 2 tej ustawy". Z całokształtu wywodów Trybunału wynika jednak, że warunkiem rozpatrzenia poprawki Senatu w tym trybie jest to, że uchwała Senatu istotnie podjęta została na podstawie art. 17 ust. 2 Małej Konstytucji. W przeciwnym przypadku - tak jak to było w rozpatrywanej sprawie - Sejm ma prawo nie rozpatrywać jej z przyczyn formalnych, decydując o tym w trybie uchwały podjętej zwykłą większością głosów.