Orzeczenie TK z 24 stycznia 1995 r., K 5/94

Teza

Art. 82 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ są zgodne z art. 70 ust. 2 i 3 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm./.

Uzasadnienie

Wyraźna zasada samodzielności gminy i ochrony sądowej tejże samodzielności /art. 44 ust. 2 Konstytucji w brzmieniu noweli z dnia 8 marca 1990 r./ nie została powtórzona, natomiast na poziomie ustawodawstwa zwykłego utrzymano ją w art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym. Nastąpiła zatem dekonstytucjonalizacja pewnego słownego wyrażenia zasady samodzielności gminy, co zdaniem TK nie odnosi się do samej zasady. Zasada ta bowiem daje się wyprowadzić również z obecnie obowiązujących przepisów Małej Konstytucji. TK stwierdza, że najogólniejszej przesłanki do sformułowania zasady samodzielności gminy dostarcza samo konstytucyjne pojęcie samorządu terytorialnego /art. 70 i art. 71 Małej Konstytucji oraz art. 5 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez Małą Konstytucję/.

Doktryna jest zgodna co do tego, iż istotą samorządu terytorialnego jest samodzielne wykonywanie powierzonych mu ustawowo zadań /zob.np. Agopszowicz: Zarys prawa samorządu terytorialnego, Katowice 1992, str. 9 i nast./.

Wyrażenie "samorząd terytorialny" jakim posługuje się ustawodawca konstytucyjny implikuje zatem, że chodzi o strukturę, której przysługuje przymiot samodzielności w stosunku do innych struktur władzy publicznej, a w szczególności - organów administracji rządowej.

Do tego samego wniosku prowadzi bardziej szczegółowa analiza przepisów art. 70 ust. 2 i 3 oraz art. 71 ust. 1 i 2 Małej Konstytucji.

W sferze prawa cywilnego samodzielność gminy jako osoby prawnej ponadto wiąże się immanentnie z jej uprawnieniami właścicielskimi i innymi prawami majątkowymi /art. 70 ust. 2 i 3/.

W sferze prawa publicznego należy wyprowadzić zasadę samodzielności gminy także i z postanowień, że jednostki samorządu terytorialnego wykonują przysługujące im zadania publiczne w imieniu własnym, co stanowi powtórzenie sformułowania z dawnego art. 44 ust. 1 Konstytucji i na własną odpowiedzialność, co jest sformułowaniem nowym /art. 71 ust. 2/.

Istotne ograniczenie samodzielności powodowałoby ograniczenie lub nawet zniesienie odpowiedzialności, która ma być - co zostało podkreślone w Małej Konstytucji - odpowiedzialnością własną jednostki samorządu terytorialnego.

Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego jako wartości chronionej i gwarantowanej konstytucyjnie nie wolno jednak absolutyzować, skoro samorząd terytorialny - w myśl art. 71 ust. 1 Małej Konstytucji - wykonuje zadania publiczne "w ramach ustaw".

W formie ustaw, ale też tylko ustaw, mogą być zatem stwarzane prawne ramy działalności samorządu terytorialnego polegającej na wykonywaniu zadań określonych jako "publiczne", ale - jak to już wyjaśnił TK w sprawie W 10/93 - charakter publiczny mają w zasadzie wszystkie zadania odniesione do właściwości samorządu.

Nie oznacza to, aby w powyższym zakresie ustawodawca mógł działać całkowicie dowolnie.

TK stwierdza bowiem, że także w obecnym stanie prawnym utrzymana jest konstytucyjna zasada samodzielności samorządu terytorialnego przy wykonywaniu jego zadań, która wiąże również organy państwa w zakresie władzy ustawodawczej. Samodzielność samorządu może być przez nie ograniczona w drodze ustawy, ale pod warunkiem, że owe ograniczenia znajdują uzasadnienie w konstytucyjnie określonych celach lub konstytucyjnie chronionych wartościach, których przedłożenie nad ochroną samodzielności samorządu terytorialnego zależy od oceny ustawodawcy.

Jak bowiem skonstatował już wcześniej TK, "ograniczenia zakresu ustawodawstwa traktować należy jako wyjątek i w żadnym razie nie można ich domniemywać" /K 6/94/.

Podkreślenia wymaga, że sama Mała Konstytucja w art. 75 stanowi, że "zasady zrzeszania się jednostek samorządu terytorialnego oraz reprezentowania ich interesów wobec władz państwowych określa ustawa".

Przyjąć zatem należy, że już ustawodawca konstytucyjny:

1. przewidział tworzenie zrzeszeń jednostek samorządu terytorialnego,
2. określił jedną z funkcji zrzeszeń - najistotniejszą z jego punktu widzenia - jako reprezentowanie interesów tych jednostek wobec władz państwowych,
3. określenie zasad tak zrzeszania się, jak wypełniania powyższej funkcji odesłał do uregulowania w ustawie zwykłej. Taką ustawą jest obecnie ustawa o samorządzie terytorialnym.

W świetle ustawy o samorządzie terytorialnym sejmik samorządowy jest - obok związków i porozumień komunalnych - szczególną postacią art. 75 Małej Konstytucji. Uzasadnieniem takiej klasyfikacji sejmiku jest okoliczność, iż wedle art. 76 ustawy o samorządzie terytorialnym stanowi on wspólną reprezentację gmin z obszaru województwa powoływaną m.in. dla reprezentowania interesów gmin wobec administracji rządowej /art. 77 ust. 1 pkt 10/, a zatem dla wypełniania funkcji zrzeszeń jednostek samorządu terytorialnego, o której mowa w art. 75 Małej Konstytucji.

Na marginesie można zauważyć, że konstytucyjna nazwa "jednostka samorządu terytorialnego" ma inny krąg desygnatów, niż ustawowa nazwa "komunalna osoba prawna". Błędem byłoby identyfikowanie tych dwóch pojęć.

Jednostka samorządu terytorialnego spełniać musi - zgodnie z art. 70 ust. 2 Małej Konstytucji - trzy warunki, a to:

1. stanowić wspólnotę mieszkańców danego terytorium,
2. istnieć z mocy samego prawa,
3. mieć osobowość prawną.

W obecnym stanie prawnym wszystkie trzy warunki spełnia gmina.

Według ustawy o samorządzie terytorialnym komunalną osobą prawną jest gmina, związek gmin oraz przedsiębiorstwo komunalne /art. 43/. Jak widać, o ile każda jednostka samorządu terytorialnego jest równocześnie komunalną osobą prawną, o tyle nie każda komunalna osoba prawna odpowiada konstytucyjnej charakterystyce jednostki samorządu terytorialnego.

Nie będąc "jednostką samorządu terytorialnego" - w znaczeniu w jakim tej nazwy używa się w Małej Konstytucji - sejmik samorządowy stanowi "ustrojową strukturę systemu samorządowego", jak to wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w sprawie W 1/94, przy czym "pierwotną funkcję kreatywną" w stosunku do sejmiku wypełniają gminy, zaś tryb powoływania delegatów do sejmiku /przez rady gmin spośród ich członków/ czyni z sejmiku swoistą emanację rad gmin /art. 78 ustawy o samorządzie terytorialnym/. W żadnym razie sejmik nie jest więc instytucją wobec samorządu zewnętrzną, której funkcje mogłyby być przeciwstawiane funkcjom gmin, zaś zadania mogłyby być postrzegane jako konkurencyjne w stosunku do zadań gmin. Co więcej, ustawowo określone - zwłaszcza w art. 77 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym - zadania sejmiku samorządowego pozwalają przypisać tej instytucji funkcję umacniania i gwarantowania samodzielności gmin.

Konsekwentnym w stosunku do rozstrzygnięcia ustawowego ustanawiającego sejmik samorządowy obowiązkową formą zrzeszania się gmin z obszaru województwa dla zapewnienia im wspólnej reprezentacji /art. 76 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym/ jest inne rozstrzygnięcie /art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym/ wprowadzające obowiązek gmin ponoszenia kosztów działalności sejmiku.

W literaturze naukowej powyższą sytuację opisuje się następująco: "Przynależność" gminy do sejmiku samorządowego i związany z tym obowiązek opłacania składek są z mocy ustawy obligatoryjne (...). Oznacza to, że gmina jest zobowiązana zarówno do uczestnictwa w pracach sejmiku, jak i opłacania składek na jego działalność. Gmina nie ma tym samym możliwości "wystąpienia z sejmiku", a ściślej rzecz ujmując rezygnacji z delegowania swojego przedstawiciela do sejmiku ani też zaprzestania opłacania składek". /Z. Niewiadomski: Ustrój gminy, Gminne i ponadgminne instytucje samorządu terytorialnego (w) A. Piekara, Z. Niewiadomski: Samorząd terytorialny i rozwój lokalny, Warszawa 1992 r., str. 178/.

Zdaniem TK obowiązkowość świadczenia przez gminy rzecz sejmiku samorządowego, w którym są zrzeszone stanowi konsekwencję obowiązkowego charakteru instytucji sejmiku, która to instytucja posiada - jak wykazano wyżej - należyte umocowanie w przepisach konstytucji jako forma zrzeszania się jednostek samorządu terytorialnego /art. 71 ust. 1 i 2 Małej Konstytucji/.

Wprawdzie wszelkie - także ustawowe - nałożenie obowiązku wiąże się z ograniczeniem samodzielności zobowiązanego, ale też - jak zauważono wyżej - samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego nie należy - na gruncie prawa polskiego - absolutyzować. Za niesprzeczne z konstytucją wypada uznać takie ograniczenia, które odpowiadają wymogom konstytucyjnym zarówno pod względem formalno-proceduralnym jak i materialnym. Podstawowym wymogiem formalno-proceduralnym jest nałożenie na gminę obowiązku w drodze ustawy, nie zaś poprzez przyjęcie jakiegokolwiek innego aktu prawotwórczego.

Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 1 i 2 Małej Konstytucji samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne wprawdzie "w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność" /ust. 2/, ale z istotnym warunkiem pozostawania "w ramach ustaw" /ust. 1/. Polska regulacja prawnokonstytucyjna koresponduje w tym względzie z przepisami art. 4 ust. 4 w związku z art. 9 ust. 1 już wiążącej Rzeczpospolitą Polską Europejską Kartą Samorządu Terytorialnego z 15 października 1985 r. /Dz.U. 1994 nr 124 poz. 607/.

Gwarancją wykonywania przez samorząd terytorialny zadań publicznych w ramach ustaw jest przewidziany w art. 74 Małej Konstytucji nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego.

W wypadku rozpatrywanej obecnie sprawy konstytucyjny wymóg formy ustawy dla wprowadzenia do systemu prawa przepisów powodujących ograniczenie samodzielności jednostek samorządu terytorialnego został dochowany. Pod względem materialnym ustawowe ograniczenia nie mogą być dowolne, lecz - jak już wyżej skonstatowano - muszą znajdować uzasadnienie w przepisach konstytucji. I ten warunek został dochowany, ponieważ obowiązek świadczenia na rzecz sejmiku samorządowego jest konsekwencją obowiązku przewidzianego w Małej Konstytucji zrzeszania się gmin i stanowi swoistą gwarancję samodzielności gmin reprezentowanych w sejmiku.

Zrzeszanie się gmin implikuje ze swej istoty ograniczenie ich samodzielności. Warunkiem koniecznym przy wprowadzaniu ograniczeń jest adekwatność celu jaki uzasadnia ograniczenia do środka jakim posługuje się prawodawca.

W przedmiotowej regulacji i ten warunek został spełniony. Celem regulacji ustawowej jest takie określenie statusu organów gminy, aby mogły one efektywnie wykonywać swe zadania wynikające z przepisów konstytucyjnych i ustaw. Oznacza to m.in. konieczność zinstytucjonalizowania współpracy organów administracji rządowej i samorządowej.

Ze względu na odmienność obu struktur administracyjnych, konieczne było powołanie organu, który na szczeblu wojewódzkim reprezentowałby gminy wobec administracji rządowej. Sejmik samorządowy jest instytucją optymalną, z punktu widzenia wskazanego celu, przede wszystkim ze względu na:

• swój skład, niezależny od administracji rządowej,
• sposób finansowania, dzięki któremu niezależność materialna tego organu jest gwarantowana przez gminy.

Okoliczność posiadania przez gminę jako jednostkę samorządu terytorialnego osobowości prawnej nie ma wpływu na ocenę związania jej obowiązkami nałożonymi przez przepisy ustawowe należące do prawa publicznego /np. konstytucyjnego, administracyjnego czy finansowego/. Osobowość prawna wywołuje ten skutek, że gmina występuje jako odrębny od innych i w tym znaczeniu samodzielny podmiot uprawnień i obowiązków w sferze prawa cywilnego, w szczególności zaś uprawnień i obowiązków związanych z pozostającymi w jej władaniu mieniem komunalnym. Stwarza to gminie możliwość równoprawnego w stosunku do innych podmiotów stosunków cywilnoprawnych uczestnictwa w obrocie prawnym. Jednak i w tym zakresie samodzielność gminy jest ograniczona - choć praktycznie w mniejszym stopniu, niż w sferze prawa publicznego - zarówno przez ustawy regulujące stosunki cywilnoprawne, jak i przez ustawę o samorządzie terytorialnym. Wniosek taki daje się wyprowadzić ze stylistyki art. 45 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, w którym to przepisie powiada się, że wprawdzie podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych to jednak przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa i z uwzględnieniem zastrzeżenia sformułowanego w ust. 2 tegoż artykułu.

Zastrzeżenie to uzależnia niektóre uchwały organów gminy dotyczące zmiany przeznaczenia oraz zbycie mienia komunalnego od zgody sejmiku samorządowego, jeżeli wojewoda zgłosi sprzeciw wobec uchwały. Z zakresu samodzielności gminy w dziedzinie stosunków cywilnoprawnych nie wynikają żadne wnioski dla określenia jej sytuacji jako podmiotu prawa publicznego. Natomiast nałożenie na gminę w drodze ustawy obowiązku o charakterze publicznoprawnym nie jest samo przez się sprzeczne z art. 70 ust. 2 Małej Konstytucji, o ile tylko nie godzi w istotę praw majątkowych, o których mowa w art. 70 ust. 3 Małej Konstytucji, co zdaniem Trybunału Konstytucyjnego w wypadku badanych przepisów ustawowych nie nastąpiło.

Należy w szczególności zauważyć, że zakwestionowany przepis wymaga dla określenia wysokości składek ich uchwalenia, a zatem podjęcia przez sejmik stosowanej uchwały.

Uchwała sejmiku stanowi sformalizowaną formę podejmowania rozstrzygnięć w trybie określonym w regulaminie przez sam sejmik /art. 76 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym/, ale zawsze na posiedzeniu /sesji/ będącym ogólnym zebraniem wszystkich delegatów. Określenie wysokości składek gmin nie zostało zaliczone przez ustawodawcę do tych zadań sejmiku, które - na podstawie art. 77 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym - mogą być wykonywane między posiedzeniami /sesjami/ przez prezydium sejmiku. Dlatego w rozpatrzeniu sprawy a następnie podjęciu uchwały mogą a nawet powinni uczestniczyć delegaci do sejmiku nie tylko reprezentujący poszczególne zainteresowanie gminy, ale przy tym będący członkami rad tych gmin /art. 78 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym/.

Delegat do sejmiku jest obowiązany w sejmiku reprezentować i wyrażać interesy gminy, która go delegowała. Wniosek taki wynika ze stworzonej przez ustawę w art. 78 ust. 3 możliwości przedterminowego odwołania delegata przez macierzystą radę gminy. W ten sposób interesy poszczególnych gmin są artykułowane i mogą być uwzględnione w toku podejmowania przez sejmik samorządowy uchwały określającej wysokość składek.

Wątpliwości Wnioskodawcy powstały natomiast, jak można przypuszczać, skutkiem niepełnego zrozumienia omówionego szczegółowo wyżej, w poprzednich częściach uzasadnienia, charakteru prawnego sejmiku, jako w aspekcie genetycznym swoistej emanacji rad gmin z obszaru województwa, zaś w aspekcie funkcjonalnym - formy zrzeszania się gmin służącej w ostatecznym rachunku zapewnieniu im samodzielności, jak również za przyczyną pominięcia przez Wnioskodawcę trybu postępowania zakładającego bezpośredni i obowiązkowy udział przedstawicieli gminy w podejmowaniu uchwały o wysokości obciążających ją składek.

Trybunał Konstytucyjny już uprzednio wielokrotnie wyjaśnił w swoich orzeczeniach, że nie jest właściwy do orzekania o zgodności ustawy zwykłej z innymi ustawami, bowiem nie przewidują takiej kompetencji Trybunału ani art. 33a ust. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez Małą Konstytucję ani art. 1 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym /Dz.U. 1991 nr 109 poz. 470 ze zm./.

Powyższa konkluzja odnosi się także do oceny zgodności wzajemnej przepisów tej samej ustawy. W wypadku stwierdzenia uchybień lub luk w ustawie, których usunięcie jest niezbędne dla zapewnienia spójności systemu prawnego Trybunał Konstytucyjny może - w trybie art. 6 cyt. ustawy o Trybunale Konstytucyjnym - przedstawić odpowiednie uwagi Sejmowi. W rozpatrywanej sprawie brak jest przesłanek dla takiego wystąpienia /sygnalizacji/.

Trybunał Konstytucyjny z przepisu art. 76 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym nie odczytał zasady równej reprezentacji gmin, a tym bardziej w takiej interpretacji, która miałaby implikować nakaz płacenia przez gminy o różnej liczbie mieszkańców /co jest z reguły równoznaczne z różnym potencjałem ekonomicznym/ składek na rzecz sejmiku samorządowego w równej wysokości. Analizując przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym w ich całokształcie i we wzajemnym powiązaniu należy dojść do wniosku, że idea ustanowienia zasady arytmetycznie równej reprezentacji gmin była ustawodawcy całkowicie obca. Wskazuje na to przepis art. 78 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, który różnicuje liczbę delegatów do sejmiku z poszczególnych gmin według kryterium liczby mieszkańców danej gminy. Można nadto zauważyć, że ustanowienie jednakowych kwot składek od gmin o zgoła różnej skali przychodów mogłoby być uznane za godzące w zasady sprawiedliwości społecznej.