Uzasadnienie
- Przepisy prawa celnego ustanawiające zwolnienia celne dla przewozu rzeczy osób przesiedlających się na stałe do Polski lub powracających do kraju z dłuższych wyjazdów zagranicznych przeszły w ostatnich kilku latach poważną ewolucję.
Ustawa - Prawo celne z dnia 28 grudnia 1989 r. ustanowiła w tym zakresie dwa zwolnienia:
- dla osób powracających do kraju po ponad sześciomiesięcznym pobycie z granicą w związku z zatrudnieniem, studiami, działalnością naukowo-badawczą lub leczeniem /ówczesny art. 14 ust. 1 pkt 6 ustawy/;
- dla osób przesiedlających się /art. 14 ust. 1 pkt 7 ustawy/, przy czym art. 2 pkt 8 ustawy /w brzmieniu ustalonym nowelą z dnia 20 lipca 1991 r./ odnosił to pojęcie do osób, które zamieszkiwały w kraju lub za granicą przez okres co najmniej 6 miesięcy z zamiarem stałego pobytu i przekraczają granicę w celu stałego zamieszkania w kraju przyjazdu.
Ustawa z dnia 15 lutego 1992 r o zmianie ustawy - Prawo budżetowe oraz niektórych innych ustaw skreśliła pkt 6 w art. 14 ust. 1 prawa celnego i tym samym pozbawiła wskazane w nim osoby prawa do zwolnienia celnego.
W orzeczeniu z dnia 2 marca 1993 r. /K 9/92 - OTK 1992 cz. I poz. / Trybunał Konstytucyjny uznał tą nowelizację za sprzeczną z konstytucją, ale tylko w zakresie, w jakim dotyczyła ona sytuacji, gdy przed wejściem w życie nowych przepisów spełnione zostały warunki zwolnienia od cła, które ustanawiał art. 14 ust. 1 pkt 6 prawa celnego.
Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy - Prawo celne wprowadziła kolejne zmiany w omawianym zakresie.
Po pierwsze, przywróciła ona uprawnienie do zwolnienia celnego dla osób fizycznych, będących w rozumieniu przepisów prawa dewizowego osobami krajowymi, przebywających czasowo za granicą za zgodą władz kraju pobytu przez co najmniej 12 miesięcy /nowy art. 14 ust. 1 pkt 7 lit. "a"/. W praktyce oznaczało do powrót do rozwiązania przyjętego dawniej w art. 14 ust. 1 pkt 6, choć przy zaostrzeniu przesłanek uzyskania prawa do zwolnienia celnego. Ponieważ jednak rozwiązanie dawniejsze zostało zniesione w 1992 r., to nowa regulacja oznaczała przyznanie obywatelowi nowego uprawnienia, które nie istniało w poprzednio obowiązującym stanie prawnym.
Po drugie, utrzymała ona uprawnienia do zwolnień celnych osób przesiedlających się, z tym jednak, że obecnie określono je jako "osoby fizyczne, będące w rozumieniu prawa dewizowego osobami zagranicznymi przez okres co najmniej 12 miesięcy, przybywającymi do kraju na pobyt stały" /nowy art. 14 ust. 1 pkt 7 lit. "b"/. Wprowadzono też pewne zmiany ograniczające zakres zwolnień celnych, ale nie ma to znaczenia, ponieważ nie zostało zakwestionowane przez Wnioskodawcę.
Po trzecie, wprowadziła ona - nieznane poprzedniemu stanu prawnemu - zastrzeżenie nieodstępowania przez okres przez okres 2 lat rzeczy sprowadzonych w ramach zwolnienia celnego /nowy art. 14 ust. 1 pkt 7 in fine/.
Ten nowy stan prawny, jako - generalnie rzecz biorąc mniej korzystny dla osób przesiedlających się /osób zagranicznych, o których mowa w nowym art. 14 ust. 1 pkt 7 lit. "b"/ - wprowadzono wobec tych osób z zastosowaniem trzymiesięcznej vacatio legis /art. 4 pkt 2 lit. "d" i "e"/.
Art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. stanowił, iż zwolnienia określone w nowym art. 14 ust. 1 pkt 7 "stosuje się, jeżeli pobyt za granicą osób, o których mowa w tych przepisach zakończył się nie wcześniej niż w dniu wejścia w życie ustawy".
Nowe unormowanie odniesiono więc do osób, które zakończyły pobyt za granicą po dniu 28 października 1995 r.
Dla usunięcia niejasności co do sytuacji osób, które zakończyły pobyt za granicą przed tą datą wprowadzono /na skutek poprawki Senatu/ przepis art. 2 ust. 2, który stanowi, iż "dotychczasowy art. 14 ust. 1 pkt 7 stosuje się do czasu wejścia w życie /nowego/ art. 14 ust. 1 pkt 7 lit. "b" (...)".
Z mocy art. 4 pkt 1 lit. "d" ustawy z 22 czerwca 1995 r. przepis ten wszedł w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia /a więc już 11 sierpnia 1995 r./.
Innymi słowy, osoby których pobyt za granicą zakończył się już po uchwaleniu ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r., nabywały prawo do zwolnienia celnego na dawnych zasadach, byle zakończenie pobytu nastąpiło nie później niż 28 października 1995 r. Chodziło tylko o osoby przesiedlające się, bo tylko w stosunku do nich mógł pojawić się konflikt starej i nowej regulacji.
W praktyce stosowania nowych przepisów pojawiły się jednak problemy dotyczące sytuacji osób, których pobyt za granicą zakończył się wprawdzie przed wejściem w życie nowego art. 14 ust. 1 pkt 7 lit. "b", ale których mienie dotarło do polskiej granicy celnej już po tej dacie. Jak wskazuje Rzecznik Praw Obywatelskich, organy celne zapewniały początkowo, że dawniejsze przepisy będą stosowane w stosunku do takich osób, o ile tylko "procedura przesiedlania się" /przywóz pierwszej partii rzeczy/ rozpocznie się do dnia 28 października 1995 r. Potem jednak zajęto inne stanowisko i - jak wskazuje Rzecznik /str. 11 wniosku/ - rzeczy należące do osób, zamieszkałych w Polsce przed 29 października 1995 r., były już zwalniane od cła na nowych zasadach, o ile zostały po tej dacie zgłoszone do odprawy celnej. W przekonaniu Rzecznika /str. 10 wniosku/ znajdowało to uzasadnienie w tym, że "z dniem 29 października 1995 r. ustawodawca wykluczył stosowanie art. 14 ust. 1 pkt 7 prawa celnego w brzmieniu obowiązującym do tej daty, a zatem i możliwość skorzystania ze zwolnienia od cła na poprzednio ustalonych zasadach. Zarazem przepis /art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r./ wprost wyłącza możność stosowania "nowego" zwolnienia do nadchodzących z zagranicy po dniu wejścia w życie tej ustawy przedmiotów, stanowiących mienie osób, których pobyt stały za granicą zakończył się wcześniej niż w dacie 29 października 1995 r.".
Doprowadziło to do tak poważnego naruszenia dotychczasowych uprawnień osób, o których mowa, że doszło do pogwałcenia zasady państwa prawnego, zasady sprawiedliwości społecznej i zasady równości.
Trybunał Konstytucyjny zauważa przede wszystkim, że zarzut niezgodności z konstytucją został postawiony tylko w odniesieniu do przepisów przejściowych, określających termin i sposób wejścia w życie nowych uregulowań. Wnioskodawca nie kwestionuje natomiast merytorycznej treści tych uregulowań /nie obejmuje zakresem wniosku art. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r./. Choć więc nowe przepisy wprowadziły pewne pogorszenie sytuacji prawnej "osób zagranicznych" /przesiedlających się/ w porównaniu ze stanem poprzednim, to nie jest to przedmiotem zaskarżenia i nie jest przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Przypomnieć jedynie należy, iż "ustawodawca jest uprawniony do stanowienia prawa odpowiadającego założonym celom politycznym i gospodarczym, zaś władztwo to nabiera szczególnego znaczenia w okresie przemian ustrojowych" /K 7/93 - OTK 1993 cz. II poz.; K 12/94 - OTK 1995 cz. I poz.; K 4/95 - OTK 1995 cz. I poz.; K 10/95 - OTK 1995 cz. II poz. /.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie rozważał już wymagania, jakie konstytucja narzuca wprowadzaniu w życie nowych uregulowań prawnych, zwłaszcza w zakresie, w jakim zawierają one rozwiązania mniej korzystne dla swych adresatów. Zasada państwa prawnego, a zwłaszcza wynikające z niej zasady zaufania obywatela do państwa, pewności prawa oraz ochrony praw nabytych nakazują takie wprowadzanie w życie nowych przepisów, by ich adresaci dysponowali dostateczną ilością czasu na odpowiednie pokierowanie swoimi sprawami i dostosowanie się do zmienionej sytuacji prawnej.
"Z tych względów zasada państwa prawnego wymaga, by zmiana prawa dotychczas obowiązującego, która pociąga za sobą niekorzystne skutki dla sytuacji prawnej podmiotów dokonywana była zasadniczo z zastosowaniem techniki przepisów przejściowych, a co najmniej odpowiedniej vacatio legis (...). Ustawodawca może z nich zrezygnować (...) jeżeli przemawia z tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki" /K 9/92 - OTK 1993 cz. I poz. /.
Ponieważ w niniejszej sprawie nikt nie powoływał się na argument ważnego interesu publicznego, należy uznać, że wskazane wyżej zasady gwarancyjne muszą znajdować pełne zastosowanie.
Trybunał Konstytucyjny wskazywał wielokrotnie, iż - na tle art. 1 przepisów konstytucyjnych - nakazem konstytucyjnym jest nie tylko ustanowienie vacatio legis, ale też nadanie jej odpowiedniego wymiaru czasowego /K 1/94 - OTK 1994 cz. I poz.; K 2/94 - OTK 1994 cz. II poz.; P 1/95 - OTK 1995 cz. II poz. /.
Na tym tle Trybunał uznał, że okres vacatio legis musi być "odpowiedni" do treści i charakteru nowych przepisów. "Choć art. 4 ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw i Dziennika Urzędowego "Monitor Polski" ustanawia - jako zasadę - okres 14 dni dla wejścia ustawy w życie, to jednak Trybunał Konstytucyjny uznał, że jest to tylko niezbędne minimum, a adekwatność tego terminu podlega ocenie na tle każdej konkretnej regulacji" /K 8/95 - OTK 1995 cz. II poz. i cytowane orzeczenia wcześniejsze/.
To stanowisko Trybunału Konstytucyjnego nie pozostało bez wpływu na uregulowanie vacatio legis w ustawie z 22 czerwca 1995 r. /zob. wypowiedzi senator Solskiej na 46 posiedzeniu Senatu w dniu 25 maja 1995 r., str. 45 i posła Pańtaka na 52 posiedzeniu Sejmu w dniu 21 czerwca 1995 r., str. 51/.
Trzymiesięczny okres vacatio legis dla wejścia w życie nowego art. 14 ust. 1 pkt 7 lit. "b" nie został - co do zasady - zakwestionowany przez Rzecznika, nie ma tym samym podstaw, by Trybunał Konstytucyjny uznawał go za nieodpowiedni. W ciągu tych trzech miesięcy "osoba przesiedlająca się" musiała bowiem jedynie powziąć i - ewentualnie - zrealizować decyzję co do daty zakończenia pobytu za granicą.
Niezależnie od nakazu ustanowienia "odpowiedniej" vacatio legis, konstytucja wymaga też, by sytuacja prawna osób dotkniętych nową regulacją była poddana takim przepisom przejściowym, by mogli mieć oni czas na dokończenie przedsięwzięć podjętych na podstawie wcześniejszej regulacji, w przeświadczeniu, że będzie ona miała charakter stabilny. Zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przezeń prawa nakazuje ustawodawcy należyte zabezpieczenie "interesów w toku", a zwłaszcza należytą realizację uprawnień nabytych na podstawie poprzednich przepisów. Temu celowi wychodzi na przeciw art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r., przez to że nakazuje stosowanie dotychczasowych przepisów do czasu wejścia w życie przepisów nowych.
Trybunał Konstytucyjny pragnie jednak wyraźnie podkreślić, że interpretacja przepisów ustawowych musi być zawsze dokonywana przy zastosowaniu techniki wykładni ustawy w zgodzie z konstytucją. Jak wskazano w orzeczeniu z dnia 4 października 1995 r., "wydanie orzeczenia o niekonstytucyjności ustawy nie powinno następować w sytuacji, gdy możliwe jest nadanie ustawie takiego rozumienia, które doprowadzi ją do zgodności z normami, zasadami i wartościami ustanowionymi przez konstytucję /K 2/94/. Innymi słowy, "jeżeli na gruncie wykładni językowej możliwe jest różne rozumienie treści normy, to należy przyjmować taki rezultat wykładni, który zapewnia zgodność z zasadami konstytucyjnymi" /K 17/93 - OTK 1994 cz. I poz. /".
Spojrzenie pod tym kątem na zaskarżone przepisy pozwala, w przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego, odnaleźć taką ich wykładnię, która pozwoli na uznanie ich zgodności z konstytucją. Należy przed wszystkim stwierdzić, że - jak trafnie podnosi zarówno Rzecznik Praw Obywatelskich, jak i Prokurator Generalny oraz Prezes GUC - uprawnienie do zwolnienia celnego osoby przesiedlającej /osoby zagranicznej, według nowych przepisów/ powstaje z mocy prawa.
Nie jest tu konieczna jakakolwiek konstytutywna decyzja jakiegokolwiek organu państwowego - z chwilą zakończenia pobytu za granicą pojawia się po stronie takiej osoby uprawnienie do zwolnienia od cła wszystkich rzeczy, jakie obowiązujące przepisy takiemu zwolnieniu poddają.
Skoro uprawnienie to pojawia się w dniu zakończenia pobytu za granicą, to jego kształt i zakres wyznaczany być w całości musi przepisami, które w tym dniu obowiązują. Innymi słowy, uprawnienie to nabiera charakteru zupełnego i całościowego, odnosząc się do wszystkich składników mienia, które mogą być nimi objęte. Dawał temu m.in. wyraz par. 4 rozporządzenia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą z dnia 19 lipca 1991 r. w sprawie ustanowienia norm ilościowych lub wartościowych towarów wolnych od cła i od pozwolenia na przywóz oraz wprowadzenia stawki celnej ryczałtowej /Dz.U. nr 69 poz. 302/, stanowiąc, iż przesłanką zastosowania /a więc nie - nabycia/ zwolnienia celnego jest m.in. przedłożenie spisu wszystkich przedmiotów, które mają być przywiezione z zagranicy. Sam przywóz przedmiotów traktowany był więc jako zdarzenie przyszłe i nie mające znaczenia dla powstania uprawnienia do zwolnienia celnego, konieczne było jedynie, by spis owych towarów istniał już w momencie wszczynania procedury przed organami celnymi.
Trybunał Konstytucyjny jest zdania, że uprawnienie do zwolnienia celnego osób przesiedlających pojawiało się - pod rządem dawnego art. 14 ust. 1 pkt 7 prawa celnego - już w momencie zakończenia pobytu za granicą osoby uprawnionej. Skoro bowiem, w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r., dotychczasowy art. 14 ust. 1 pkt 7 stosuje się do czasu wejścia w życie nowego art. 14 ust. 1 pkt 7 lit. "b", to do tego czasu wywołuje on skutki prawne o charakterze całościowym. Do owych skutków prawnych należy zaliczyć powstanie uprawnienia do zwolnienia celnego, tzn. określenie podmiotu i przedmiotu tego uprawnienia, a także jego treści szczegółowej /zakres zwolnień celnych, okres przywozu rzeczy do kraju, swoboda zbycia przywiezionych rzeczy, obowiązki proceduralne osoby uprawnionej/. Jeżeli zakończenie pobytu za granicą następowało przed wejściem w życie nowego art. 14 ust. 1 pkt 7 lit. "b", to uprawnienie do zwolnienia celnego było w całości określane przez dawne przepisy, tzn. ustawę - prawo celne i powołane wyżej rozporządzenie z 1991 r. Trzeba tu przypomnieć, że choć rozporządzenie to zostało zastąpione nowym - z dnia 4 sierpnia 1995 r. /Dz.U. nr 92 poz. 463/, to weszło ono w życie - w stosunku do osób, o których mowa w nowym art. 14 ust. 1 pkt 7 lit. "b" prawa celnego - z dniem 29 października 1995 r.
W odniesieniu więc do osób przesiedlających się, które zakończyły pobyt za granicą w okresie stosowania dawnego art. 14 ust. 1 pkt 7 prawa celnego, uprawnienie do zwolnienia celnego istniało już w kształcie kompletnym zanim nowe przepisy weszły w życie. Kwestia realizacji tego uprawnienia w czasie też została już ukształtowana przez przepisy stare i nie mogły na nią mieć wpływu faktyczne daty przywozu poszczególnych partii rzeczy osoby przesiedlającej się. Faktyczny przywóz rzeczy i związane z tym działania organów celnych były już bowiem tylko czynnością techniczną służącą realizacji uprawnienia powstałego już wcześniej.
W podobnym kierunku idzie art. 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r., który nakazuje stosowanie dotychczasowych przepisów wykonawczych do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie nowej ustawy. Jak słusznie zauważył Prokurator Generalny oznacza to, że "sprawy w toku" winny być do końca załatwione według dawniejszych przepisów.
Trybunał Konstytucyjny uznaje więc, że art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. odnosi się do wszystkich osób, które przed dniem wejścia w życie nowego art. 14 ust. 1 pkt 7 lit. "b" ustawy - Prawo celne nabyły prawo do zwolnienia celnego, o którym mówił dotychczasowy art. 14 ust. 1 pkt 7. Nabycie to miało charakter jednorazowy oraz całościowy i - z mocy prawa - powstawało z dniem zakończenia pobytu za granicą osoby przesiedlającej się. Tak rozumiany art. 2 ust. 2 kwestionowanej ustawy jest zgodny z konstytucją. Oznacza on bowiem, że realizacja tego uprawnienia przebiegała - także po wejściu w życie nowych przepisów - na podstawie i w ramach takiej treści tego uprawnienia, jaka została ukształtowana przez przepisy obowiązujące w chwili jego powstania. Przywóz kolejnych partii mienia przesiedlenia po dniu wejścia w życie nowych przepisów nadal odbywać się musi stosownie do przepisów dawniejszych. Gdyby ustawodawca zamierzał nadać inną treść art. 2 ust. 2, to konieczne byłoby zapisanie tego w sposób wyraźny w jego treści. Wszelka bowiem następcza ingerencja w uprawnienie już nabyte /choćby jeszcze nie do końca skonsumowane/ wymaga jasnej podstawy w ustawie.
Dopóki zaś takiej jasnej i wyraźnej podstawy nie ma, to nową ustawę należy odczytywać w sposób zapewniający uznanie i ochronę uprawnieniom powstałym /nabytym/ na podstawie ustawy dawnej. Inne odczytywanie art. 2 ust. 2 nie znajduje podstaw w jego treści, a - co więcej, musiałoby prowadzić do uznania niekonstytucyjności zawartych w nim regulacji. Zasada wykładni ustawy w zgodzie z konstytucją wyklucza taki kierunek interpretacyjny i nakazuje ustalenie treści art. 2 ust. 2, tak jak w sentencji niniejszego orzeczenia. Uznanie, że art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. jest zgodny z konstytucją odnosi się więc jedynie - czemu dano jasny wyraz w sentencji - do takiego jego rozumienia, iż przewiduje on zastosowanie dawnych przepisów do wszystkich zdarzeń i czynności łączących się z pełną realizacją nabytego uprawnienia do zwolnienia celnego, niezależnie od momentu tych zdarzeń i czynności. Nadawanie innego znaczenia art. 2 ust. 2 nie znajduje podstaw jurydycznych i nie jest objęte powagą rzeczy osądzonej w niniejszym orzeczeniu.
Z tego punktu widzenia nie mają też decydującego znaczenia fakty, sygnalizowane przez Rzecznika Praw Obywatelskich, odmiennego interpretowania art. 2 ust. 2 przez organy celne. Faktów tych nie można lekceważyć, bo taka właśnie - naruszająca prawa nabyte - interpretacja została ustalona w piśmie okólnym Nr 6 Prezesa GUC z dnia 11 października 1995 r. Trybunał wziął jednak pod uwagę, że w piśmie z dnia 4 czerwca 1996 r. do Trybunału Konstytucyjnego, tenże Prezes GUC stwierdził, iż "każda osoba, która owe dokumenty /tzn. zaświadczenie polskiego przedstawicielstwa dyplomatycznego oraz spis przedmiotów, które mają być przywiezione z zagranicy/ przedłożyła organom celnym w czasie obowiązywania dotychczasowego art. 14 ust. 1 pkt 7 Prawa celnego /np. w dniu przekroczenia granic kraju/ korzystała ze zwolnienia od cła mocą przepisów prawa, zaś nabyte z tym dniem uprawnienia mogą być realizowane w terminie zakreślonym rozporządzeniem MWGzZ /z dnia 19 lipca 1991 r./".
Taka interpretacja art. 2 ust. 2 została też - jak można przypuszczać - podana do wiadomości organom celnym. W każdym zaś razie Naczelny Sąd Administracyjny dysponuje wystarczającymi środkami prawnymi, by narzucić organom celnym właściwe rozumienie art. 2 ust. 2, tak jak ustala je niniejsze orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego /i tak, jak deklaruje je drugie z pism Prezesa GUC/.
Zdaniem Trybunału stanowi to wystarczającą gwarancję prawidłowego stosowania tego przepisu.
Trybunał Konstytucyjny przypomina, że nieprawidłowe stosowanie przepisu ustawowego nie oznacza automatycznie jego niekonstytucyjności i powinno być skorygowane poprzez działania powołanych do tego władz administracyjnych i organów sądowych. Dopiero, gdyby ponad wszelką wątpliwość okazało się, że przepis zyskał w praktyce treść sprzeczną z konstytucją uzasadnione stać by się mogło orzeczenie o niekonstytucyjności tak rozumianego i stosowanego przepisu.