Uzasadnienie
- Przepis art. 84 Konstytucji formułuje zasadę wolności zrzeszania się obywateli. Możliwość zrzeszania się ma na celu - jak to wynika z ust. 1 i 2 art. 84 - wspólne rozwijanie obywatelskiej aktywności politycznej, społecznej, gospodarczej i kulturalnej. Wymienione rodzaje działalności są określone bardzo ogólnie, co oznacza, że wspólny czynny udział obywateli w życiu społecznym może przybierać w konkretnych sytuacjach bardzo rozmaitą postać i konkretne cele wspólnej działalności obywateli są także bardzo różne. Z treści art. 84 ust. 2 Konstytucji wynika, że nie o każdą grupową aktywność obywateli chodzi w tym przepisie, lecz o działalność zorganizowaną i mającą cechy pewnej trwałości. Do aktywności społecznej, jaką ma na względzie art. 84 Konstytucji, nie należą więc spontaniczne działania nawet dużych grup obywateli /np. wspólne gaszenie pożaru albo wspólne działania nawet zorganizowane, ale nie mające cech trwałości, jak np. manifestacja, kwesta/. Organizacyjne formy, w które może być przybrana wspólna działalność obywateli, określone są w przepisie ust. 2 art. 84 Konstytucji. Ich wyliczenie ma jedynie charakter przykładowy, o czym świadczą użyte słowa "jak również inne organizacje społeczne". Dlatego też do użytych w przepisie nazw organizacji nie można przywiązywać decydującego znaczenia.
- Zasada wolności zrzeszania się obywateli nie ma charakteru absolutnego. Art. 84 ust. 3 zawiera zakaz tworzenia zrzeszeń, których cel lub działalność godziłaby w ustrój polityczny i społeczny albo porządek prawny Rzeczypospolitej Polskiej. Nowelizacja przepisu polegająca na zmianie nazwy państwa z "Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej" na "Rzeczpospolitą Polską" wskazuje na to, że chodzi o współczesne państwo polskie i obecnie istniejący i tworzący się jego ustrój polityczny, społeczny i gospodarczy, a nie ten, który istniał w 1952 r. Przepis art. 84 ust. 3 stanowi wyjątek od wyrażonej w dwóch poprzednich ustępach zasady wolności zrzeszania się i wobec tego nie może być interpretowany rozszerzająco.
- Ogólny charakter użytych w art. 84 Konstytucji sformułowań sprawia, że zasada wyrażona w tym przepisie jest konkretyzowana w bardzo licznych przepisach zawartych w ustawodawstwie zwykłym. Konkretyzacja ta jest uprawniona i niejednokrotnie konieczna, byleby nie naruszała samej zasady wolności zrzeszania się. Przepisy ustaw zwykłych przewidują różnorodne postacie organizacyjne dla wspólnej aktywności społecznej obywateli dostosowane do różnych potrzeb. Tworzą one gotowe formy /wzory/ prawne, wśród których obywatele pragnący jednoczyć swoją działalność mają swobodę dokonywania wyboru w zależności od celów, jakie pragną wspólnie realizować i których skutki prawne chcą osiągnąć. Formy te obywatele wypełniają konkretną treścią, byleby ta treść nie wykraczała poza przewidziane dla niej formy prawne. Z poszczególnymi formami organizacyjno-prawnymi może ustawodawca wiązać różne skutki prawne, mając na względzie przede wszystkim ochronę interesów obywateli zarówno tych zorganizowanych, jak również tych, którzy pozostali poza organizacją. Wachlarz tych prawnoorganizacyjnych form proponowanych przez ustawodawcę i skutków prawnych, jakie on do nich przywiązuje, jest ogromny. Przykładowo wskazać tu można partie polityczne, związki zawodowe, towarzystwa, stowarzyszenia, a ich regulacja prawna zawarta jest w różnych gałęziach prawnych /prawo państwowe, administracyjne, cywilne, karne/. Gdy chodzi o realizowanie celów gospodarczych, ustawodawca przewidział takie formy organizacyjne jak spółdzielnie, spółki /w tym cywilne, jawne z ograniczoną odpowiedzialnością, akcyjne, osobowo-kapitałowe/, fundacje uprawnione do prowadzenia działalności gospodarczej, izby rzemieślnicze, zespoły adwokackie itp.
Z każdą z tych form organizacyjnych związane są inne skutki prawne i inne muszą być spełnione warunki, aby obywatele tworzący takie organizacje mogli osiągnąć skutki prawne, jakie ustawodawca przewidział dla działalności prowadzonej w ramach tych różnych form organizacyjnych, w szczególności następstwa skuteczne wobec osób trzecich. Warunki te nie stanowią ograniczenia wolności zrzeszania się, ponieważ jeżeli nie odpowiadają obywatelom, to nie korzystają oni z proponowanych przez przepisy form organizacyjnych działalności gospodarczej i wybierają sobie inną formę prawno-organizacyjną albo nawet podejmują jakąś wspólną działalność w formie organizacyjnej nie przewidzianej przez żadne przepisy, byleby działalność ta nie stała w sprzeczności z art. 84 ust. 3 Konstytucji. Tyle tylko, że nie czyniąc zadość warunkom przewidzianym przez prawo, a które z reguły ustawodawca zastrzega w celu zapewnienia bezpieczeństwa obrotu gospodarczego, nie będą mogli osiągnąć skutków prawnych, w szczególności względem osób trzecich, jakie ustawodawca powiązał ze spełnieniem odpowiednich warunków. Niezachowanie np. warunków przewidzianych przez prawo dla utworzenia i działalności spółki z ograniczoną odpowiedzialnością sprawia, że wspólnicy odpowiadają za zobowiązania na zasadach ogólnych całym swoim majątkiem, a nie mogą korzystać z dobrodziejstwa ograniczenia odpowiedzialności jedynie do wartości udziałów zadeklarowanych do spółki.
Ustawodawca podobnie jak może tworzyć różne formy organizacji powiązane z określonymi skutkami prawnymi, może także zmieniać te skutki albo nawet znosić pewne formy organizacyjne. Może np. uznać, że nie celowe jest, aby fundacje mogły prowadzić działalność gospodarczą, albo że pewne spółki niegdyś powoływane na podstawie odpowiednich przepisów do istnienia, znosi się, Tak było swego czasu ze spółkami komandytowymi, które - jak przewidują przygotowane obecnie projekty - znowu w przyszłości będzie można tworzyć. Nie oznacza to przekreślenia wolności zrzeszania się obywateli, ponieważ obywatele zrzeszeni swego czasu w takiej spółce mogą nadal prowadzić wspólną działalność gospodarczą, tyle tylko, że pewnych skutków prawnych przywiązanych poprzednio do danej formy organizacyjnej nie będą mogli osiągnąć.
Ze względu przede wszystkim na gospodarczy charakter ruchu spółdzielczego drugim istotnym przepisem konstytucyjnym, który powinien być brany pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy jest art. 6 Konstytucji. Stosownie do tego przepisu Rzeczpospolita Polska gwarantuje swobodę działalności gospodarczej, a dalej w przepisie stanowi się, że ustawa może ograniczyć swobodę działalności gospodarczej. Przepis art. 6 Konstytucji w przeciwieństwie do art. 84 nie określa nawet w sposób ogólny podstaw ograniczenia swobody działalności gospodarczej. Jedyny warunek polega na tym, że przepis ograniczający tę swobodę musi być rangi ustawowej. Wynika stąd, że ustawa może ograniczyć wolność określonej działalności gospodarczej, gdy godzi ona w jakikolwiek interes uznany przez ustawodawcę za zasługujący na obronę. Wyrazem tego może być np. ustawodawstwo antymonopolowe. Oba przepisy, tj. art. 84 i art. 6 Konstytucji zawierają jednoczesne zastosowanie w pewnych sytuacjach. Między innymi zasada wolności zrzeszania się nie może być realizowana, jeżeli by miała w określonej sytuacji niweczyć zasadę swobody działalności gospodarczej. Z powyższych względów kwestionowane we wniosku przepisy ustawy o zmianach w organizacji i działalności spółdzielczości muszą być porównywane z obydwoma przepisami Konstytucji.
Stosownie do przepisów ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze /Dz.U. nr 30 poz. 210/ obywatele pragnący wspólnie realizować działalność gospodarczą a jednocześnie działalność społeczno-wychowawczą w celu podnoszenia materialnego i kulturalnego poziomu członków mogą zrzeszać się w spółdzielnie /art. 1/. Jak widać, spółdzielnie są jedną z form realizacji konstytucyjnej zasady wolności zrzeszania się wypowiedzianej w art. 84 Konstytucji i skonkretyzowanej w prawie spółdzielczym. Spółdzielnie są to podstawowe struktury organizacyjne służące bezpośrednio obywatelom w celu realizacji prawa zrzeszania się. Jednocześnie przy pomocy tych struktur organizacyjnych obywatele mogą realizować zagwarantowaną im w art. 6 Konstytucji zasadę swobody działalności gospodarczej. Ustawa z 1982 r. przewiduje również możliwość tworzenia drugiego stopnia struktur organizacyjnych ruchu spółdzielczego, jakie stanowią związki spółdzielni. Ich członkami nie są obywatele, lecz spółdzielnie jako osoby prawne. Formalnie rzecz biorąc w świetle artykułów 4 i 240 ustawy - Prawo spółdzielcze związki spółdzielcze utworzone zastaną z inicjatywy spółdzielni i już istniejących związków, a przynależność do tych związków jest dobrowolna. Celem związków w myśl brzmienia art. 240 par. 2 ustawy - Prawo spółdzielcze jest zapewnienie zrzeszonym organizacjom spółdzielczym pomocy w ich działalności statutowej. Jest kwestią do rozstrzygnięcia, czy związki spółdzielcze jako organizacje ponadpodstawowe objęte są konstytucyjną zasadą wolności zrzeszania się. Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że przepis art. 84 Konstytucji nie musi być interpretowany w sposób dosłowny, co by prowadziło do wniosku, że zasada wolności zrzeszania się dotyczy jedynie organizacji skupiających osoby fizyczne. Zdaniem Trybunału, wolność zrzeszania się obejmuje również organizacje ponadpodstawowe, bowiem również one powstają z woli obywateli, którzy tworzą organizacje podstawowe. Wola ta może być przejawiana w różny sposób, np. w drodze uchwał członków organizacji podstawowych bądź wyrażenia woli przystąpienia do organizacji podstawowej, gdyż przystępującemu wiadome jest, że organizacja taka zrzeszona jest w organizacji wyższego rzędu. Stwierdzenie ogólne, że organizacje spółdzielcze ponadpodstawowe objęte są działaniem konstytucyjnej zasady wolności zrzeszania się obywateli nie wyłącza badania, czy konkretny rodzaj organizacji spółdzielczych ponadpodstawowych i przepisy, na podstawie których one działają, są zgodne z art. 6 i art. 84 Konstytucji. Przy ocenie przepisów art. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianach w działalności spółdzielczości dotyczących zrzeszeń spółdzielczych, nie można pominąć genezy tych zrzeszeń, sposobu ich funkcjonowania i roli, jaką odgrywały w chwili wejścia wymienionych przepisów w życie.
W okresie międzywojennym przepisy ustawy o spółdzielniach z 1920 r. przewidywały istnienie związków rewizyjnych spółdzielni i Rady Spółdzielczej, które miały uprawnienia zmierzające do zapewnienia przestrzegania przez spółdzielnie prawa i postanowień statutów /art. 45 ust. 5, art. 47 ust. 3 lit. b, art. 47 ust. 4, art. 50 ust. 4, art. 55 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 65/. Między innymi związki miały prawo zaskarżenia do sądu uchwały walnego zgromadzenia spółdzielni niezgodnej z prawem lub statutem /art. 50 ust. 4/, prawo wszczęcia przed sądem sprawy o rozwiązanie spółdzielni jeżeli jej działalność wskazywała poważne uchybienia przeciwko prawu lub statutowi /art. 65/. Były to jednak jedynie możliwości mające na celu usunięcie niepraworządności. Poza tym przepisy ustawy o spółdzielniach z 1920 r. ograniczyły do minimum władcze oddziaływanie związków rewizyjnych na spółdzielnie, a ostatnie słowo w najważniejszych sprawach należało do sądów. Po drugiej wojnie światowej podjęte zostały kroki zmierzające do włączenia spółdzielni do planowo-centralistycznego systemu gospodarczego i autorytatywnego systemu politycznego, a środkiem prowadzącym do tego celu były struktury spółdzielcze drugiego poziomu, czyli związki spółdzielni. Kolejne przeprowadzone zmiany przepisów dotyczących spółdzielczości doprowadziły do tego, że spółdzielnie jako podstawowe ogniwa ruchu podporządkowane zostały całkowicie odpowiednim związkom spółdzielni /w tym zwłaszcza centralnym związkom spółdzielni/, które stały się integralnymi ogniwami centralnego nakazowo-rozdzielczego systemu zarządzania i gospodarki planowej. Działo się tak na skutek przyjęcia konstrukcji, wedle której zarządzenia władz państwowych nie były formalnie dla spółdzielni wiążące, ale organy centralnych związków akceptowały automatycznie te zarządzenia i w ten sposób stawały się one wiążące dla spółdzielni. Taki stan prawny dotyczący ruchu spółdzielczego zaczął ulegać zmianie wraz z uchwaleniem w 1982 r. nowego prawa spółdzielczego. Wprowadzono m.in. możliwość wyboru jednego z właściwych związków przez spółdzielnie /art. 4 par. 1/, uchylanie uchwał walnego zgromadzenia i rady nadzorczej zastąpiono ich zaskarżeniem do sądu /art. 43, 47/, wprowadzono sądową kontrolę uchwał zarządu centralnego związku o odwołaniu członków zarządu spółdzielni /art. 51/, uchylono przepis o wydawaniu przez centralne związki zasad statutowych. Ustawa z dnia 23 października 1987 r. o zmianie niektórych ustaw regulujących zasady funkcjonowania gospodarki narodowej /Dz.U. nr 33 poz. 181/ zniosła obowiązek przynależności spółdzielni do centralnego związku /art. 11 pkt 1/. Nie zmienia to jednak istoty rzeczy, że centralne związki spółdzielcze pozostawały nadal jako integralny element centralnego, nakazowo-rozdzielczego systemu zarządzania gospodarką i nie miały nic wspólnego z zasadą samorządności ruchu spółdzielczego.
Zostały one swego czasu utworzone ustawowo, a więc odgórnie bez uwzględniania woli spółdzielców. W ciągu lat struktury organizacyjne drugiego stopnia w ruchu spółdzielczym uległy różnym reorganizacjom. Jednakże pomimo tych reorganizacji i zmian ustawodawczych nowo powstające związki nie były tworzone oddolnie, a więc z inicjatywy spółdzielni, ale w wyniku przekształceń polegających na wydzieleniu się nowych związków z istniejących poprzednio struktur organizacyjnych. W tych warunkach trudno jest uznać, że postawione w stan likwidacji przez ustawę z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianach w organizacji i działalności spółdzielni związki spółdzielni były wyrazem działania zasady wolności zrzeszania się spółdzielców. Na kształtowanie się bowiem składu personalnego organów centralnych związków decydujące znaczenie miało działanie zasady klucza partyjnego, formalnie nie wyrażonej w normach prawnych, ale przesądzające o składzie stanowisk kierowniczych.
Sejm negatywnie ocenił działanie istniejących związków, pomimo formalnie deklarowanej przez przepisy znowelizowanej ustawy z 1982 r. o spółdzielniach i ich związkach wolności zrzeszania się w ramach ruchu spółdzielczego. Podstawą takiej oceny był dotychczasowy sposób powstawania, działania i wpływu wywieranego przez związki i Naczelną Radę Spółdzielczą na działalność spółdzielni. Istniejące związki spółdzielni, a w szczególności centralne związki spółdzielcze dostosowane były do gospodarki centralistyczno-planowej. Uprawnione ustawowo /art. 244/ do prowadzenia działalności gospodarczej uniezależniły się finansowo od zrzeszonych w nich spółdzielni i - co więcej - mogły wywierać na nie silny nacisk. Instrumentami oddziaływania przez centralny związek na spółdzielnie były przepisy art. 39 par. 2 pkt 2 i art. 40 par. 2 uprawniające centralny związek do zobligowania zarządu spółdzielni do zwołania walnego zgromadzenia spółdzielni i zgłoszenia do porządku jego obrad. Takim instrumentem oddziaływania był tworzony na podstawie art. 76 ustawy - Prawo spółdzielcze scentralizowany fundusz rozwoju tworzony w centralnym związku z wpłat dokonywanych przez należące do związku spółdzielnie. Tworzony on był na podstawie uchwały podejmowanej przez zjazd delegatów centralnego związku. Fundusz formalnie był przeznaczony na udzielanie pomocy spółdzielniom i podejmowanie zadań ułatwiających ich działalność. Dzięki temu, że stosownie do znowelizowanego z 1987 r. przepisu par. 2 art. 76 jego dysponentem był centralny związek, mógł on silnie oddziaływać na spółdzielnie. Zasada ta potwierdzona była w art. 168 par. 2 i znowelizowanym art. 208 par. 5 i par. 5a dotyczących spółdzielni mieszkaniowych. Poza wyżej wymienionymi przepisami również inne przepisy ustawy dawały centralnym związkom silne środki oddziaływania na spółdzielnie. Były to: art. 241 par. 1 pkt 1 /udzielanie spółdzielniom instruktarzu/, art. 241 par. 1 pkt 2 /inicjowanie i wspieranie współpracy między organizacjami spółdzielczymi/, art. 241 par. 1 pkt 3 /reprezentowanie interesów zrzeszanych organizacji spółdzielczych wobec organów władzy i administracji państwowej oraz przedstawianie im postulatów i wniosków tych organizacji/, art. 241 par. 1 pkt 4/ opracowywanie i opiniowanie projektów aktów prawnych odnoszących się do zrzeszonych organizacji spółdzielczych/, art. 241 par. 1 pkt 6 /wspieranie organizacyjne i materialne nowo powstałych spółdzielni/, art. 241 par. 1 pkt 7 /inicjowanie i udzielanie pomocy zrzeszonym organizacjom spółdzielczym w zakresie ich współpracy z zagranicą/. Poza tym wszystkie związki /nie tylko centralne i Naczelna Rada/, mogły delegować swoich przedstawicieli z głosem doradczym na walne zgromadzenie spółdzielni /art. 36 par. 4/. Środki prawne i faktyczne /np. dysponowanie deficytowymi towarami/ oddziaływania przez związki na spółdzielnie sprawiły, że zasada samorządności wypowiedziana w art. 1 ustawy - Prawo spółdzielcze, a co za tym idzie również konstytucyjna zasada swobody działalności gospodarczej proklamowana w art. 6 Konstytucji, były w znacznym stopniu ograniczone nawet po 1987 r., kiedy to rozszerzona została formalnie swoboda spółdzielni w ustawie o zmianie niektórych ustaw regulujących zasady funkcjonowania gospodarki narodowej /Dz.U. nr 33 poz. 181/. W konkluzji należy stwierdzić, że kwestionowany we wniosku Naczelnej Rady Spółdzielczej art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianie w organizacji i działalności spółdzielczości, który postawił w stan likwidacji istniejące w chwili wejścia w życie ustawy związki spółdzielcze, nie jest sprzeczny z art. 6 i art. 84 Konstytucji.
Co do art. 19 ust. 1 kwestionowanej ustawy należy stwierdzić, że przepis ten stanowiąc, iż do czasu ustawowego nowego uregulowania w ustawie - Prawo spółdzielcze nie stosuje się m.in. przepisów części II ustawy, tym samym uniemożliwił on w czasie od wejścia w życie ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianach w organizacji i działalności spółdzielczości od dnia 31 lipca 1991 r. tworzenie nowych związków spółdzielczych. Niemożliwe jest więc w tym czasie nawet oddolne oparte na demokratycznych zasadach tworzenia związków z inicjatywy członków spółdzielni. Ponieważ jak wyżej zostało stwierdzone - Trybunał stoi na stanowisku, że tworzenie struktur organizacyjnych ponadpodstawowych objęte jest również wolnością zrzeszania się obywateli, byleby te struktury nie ograniczały samodzielności organizacji podstawowych i nie były niezgodne z przepisem art. 6 i art. 84 ust. 3 Konstytucji, wobec tego Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że nawet czasowe zawieszenie możliwości tworzenia związków spółdzielczych godzi w zasadę wolności zrzeszania się obywateli i dlatego przepis art. 19 ust. 1 ustawy jest w tej części niezgodny z art. 84 ust. 1 Konstytucji. W pozostałej części, w której przepis art. 19 ust. 1 stanowi, że od 31 lipca 1991 r. nie stosuje się przepisów ustawy - Prawo spółdzielcze dotyczących lustracji /art. 91-95/ oraz pozostałych przepisów części II kwestionowanej ustawy, to należy się zgodzić z poglądem Prokuratora Generalnego, że przepis ten jest wyrazem konsekwencji postawienia w stan likwidacji dotychczas istniejących związków spółdzielczych. Chodziło o ochronę spółdzielni przed ingerencją w ich działalność ze strony związków postawionych w stan likwidacji. Uchylone przepisy regulowały skutki prawne istnienia związków spółdzielczych w kształcie, jaki był im dany przez przepisy w okresie gospodarki centralistycznie kierowanej, a ostatnio przez ustawę z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze. Jak zostało poprzednio wskazane, łączenie pewnych skutków prawnych z określonymi formami organizacyjnymi i zmiana ich przez ustawodawcę, zwłaszcza gdy chodzi o obrót gospodarczy, mieści się w kompetencjach ustawodawcy zwykłego i taka działalność ustawodawcza, nie narusza wolności zrzeszania się obywateli zapewnionej przez art. 84 Konstytucji. Mogą oni w dalszym ciągu prowadzić wspólną zorganizowaną działalność gospodarczą, tyle tylko że działalność ta nie wywrze skutków prawnych przewidzianych przez uchylone przepisy. Odpowiada to także zasadzie sformułowanej w art. 6 Konstytucji, według której ograniczenie swobody działalności gospodarczej jest dopuszczalne, jeżeli następuje w drodze ustawy. Co do nowo tworzonych związków ich działalność mogłaby regulować statuty lub porozumienia uchwalane przez spółdzielnie tworzące takie związki. Jednakże statuty takie lub porozumienia działałyby wyłącznie między spółdzielniami tworzącymi związek i nie byłyby skuteczne wobec osób trzecich. Z tych przyczyn w pozostałej części art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianach w organizacji i działalności spółdzielczości /Dz.U. nr 6 poz. 36/ nie koliduje z art. 6 i art. 81 Konstytucji.