Uzasadnienie
Zgodnie z art. 33a ust. 1 przepisów konstytucyjnych, przedmiotem kontroli są "ustawy i inne akty normatywne (...)".
Zastosowane tu więc podwójne kryterium: formalne /kognicji Trybunału Konstytucyjnego podlegają wszelkie akty pod nazwą "ustawa"/ oraz materialne /kognicji Trybunału podlegają wszelkie inne akty, o ile posiadają charakter normatywny/. Skoro ustawa budżetowa jest "ustawą" w rozumieniu przepisów konstytucyjnych, to już z tego względu nie może nie podlegać kontroli Trybunału.
Konstytucyjne określenie "i inne akty normatywne (...)" można też rozumieć jako stwierdzenie /nakaz konstytucyjny/, że ustawy muszą zawsze mieć charakter aktów normatywnych. Każda ustawa musi być sformułowana jako akt normatywny, to znaczy może zawierać tylko normy prawne, a więc postanowienia o generalnym i abstrakcyjnym charakterze. Natomiast wprowadzanie do ustawy treści o konkretno-indywidualnym charakterze jest niedopuszczalne i sprzeczne z Konstytucją.
Także jednak z tego punktu widzenia trudno byłoby stwierdzić, że tekstowa część ustawy budżetowej pozbawiona jest normatywnego charakteru. Jeżeli bowiem za kryterium normatywności przyjąć "generalność i abstrakcyjność" /zob. np. orzeczenie TK z dnia 19 czerwca 1992 r. U 6/92 - OTK 1992 cz. I poz. 13/, to kwestionowany przepis art. 36 jest adresowany abstrakcyjnie do organu państwowego, a więc do wszelkich osób sprawujących urząd Ministra Obrony Narodowej i do zespołu ludzi tworzących ministerstwo.
Poza tym przepisy ustawy budżetowej muszą z natury rzeczy - wykazywać się znacznie silniejszym powiązaniem z konkretnymi sytuacjami niż to ma miejsce przy ustawach zwykłych. Może to utrudniać poszukiwanie standardów konstytucyjnych dla oceny przepisów ustawy budżetowej, nie może jednak uzasadniać ograniczania samej własności Trybunału. Na podstawie tej argumentacji Trybunał Konstytucyjny uznaje swoją kognicję do badania, czy przepis art. 36 ustawy budżetowej na 1994 r. jest zgodny z Konstytucją.
Trybunał Konstytucyjny rozważył następnie związek kwestionowanego przepisu z konstytucyjnym rozumieniem ustawy budżetowej jako ustawy określającej "dochody i wydatki Państwa na rok kalendarzowy" /art. 20 zd. 1 Małej Konstytucji/.
Jest niesporne, iż art. 36 ustawy budżetowej odnosi się do wydatków Państwa, a okres jego działania ograniczony jest do roku budżetowego. Nie zachodzi tym samym przypadek włączenia do ustawy budżetowej przepisów wykraczających poza konstytucyjnie ustalony zakres tej ustawy, co - jak już zauważył Trybunał Konstytucyjny /orzeczenie z dnia 8 listopada 1994 r. P 1/94/ - stanowiłoby naruszenie art. 20-22 Małej Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny rozważył z kolei stosunek ustawy budżetowej do ustawy - prawo budżetowe. Wnioskodawca twierdzi bowiem, że art. 36 ustawy budżetowej na 1994 r. narusza szereg postanowień ustawy - prawo budżetowe, a ta niezgodność oznacza z kolei naruszenie art. 1 przepisów konstytucyjnych. Wnioskodawca powołuje się też na art. 21 ust. 1 i 4 Małej Konstytucji.
Polskie prawo konstytucyjne nie zna - poza ustawami konstytucyjnymi - żadnej innej kategorii ustaw, usytuowanych w hierarchii źródeł prawa ponad ustawami zwykłymi. Nie zna ono w szczególności kategorii "ustaw organicznych", występujących w systemach prawnych innych krajów. Takie, jednolite rozumienia pojęcia ustawy uważano za oczywiste, zarówno pod rządem Konstytucji Marcowej, jak w całym okresie powojennym, można więc przyjąć, iż Mała Konstytucja potraktowała je jako "pojęcie zastane".
Uznać zatem należy, że w polskim systemie prawa wszystkie ustawy mają tę samą rangę prawną, a więc ustawa późniejsza może zarówno uchylać ustawę wcześniejszą, jak też ustanawiać trwałe bądź czasowe wyjątki od jej postanowień. Wszelkie inne usytuowanie poszczególnych typów ustaw wymagałoby wyraźnej podstawy konstytucyjnej /zob. np. orzeczenie z dnia 18 października 1994 r., K 2/94, nie publikowane/.
Takiej podstawy konstytucyjnej nie stanowi art. 21 ust. 1 i 4 Małej Konstytucji. Określa on bowiem obowiązek Rady Ministrów do dorocznego przedstawiania projektu ustawy budżetowej, sporządzonego stosownie do warunków określonych przez "ustawę" /tzn. ustawę - prawo budżetowe/ oraz uzależnia dopuszczalność rozwiązania Sejmu przez Prezydenta m.in. od tego, by przedstawiony projekt budżetu "odpowiadał wymaganiom prawa budżetowego".
Niesporne jest więc, że na Radzie Ministrów ciąży konstytucyjny obowiązek stosowania się do przepisów prawa budżetowego przy przygotowaniu projektu budżetu. Nawet zresztą gdyby konstytucja nie zawierała takiego uregulowania, to obowiązek ten także istniałby, tyle że z mocy ustawy - prawo budżetowe, która - jak każda ustawa - jest dla Rady Ministrów prawem bezwzględnie obowiązującym.
Ustawa o prawie budżetowym nie jest natomiast bezwzględnie wiążąca dla parlamentu w tym sensie, że parlament może od niej odstępować w innych uchwalanych przez siebie ustawach, a więc także w ustawie budżetowej /a - w każdym razie w tekstowej części tej ustawy/. Skoro bowiem ustawa o prawie budżetowym jest ustawą zwykłą, to inne ustawy zwykłe mogą zmieniać, uchylać a także zawieszać unormowania w niej zawarte. Zakaz takich modyfikacji mógłby wynikać tylko z normy o randze konstytucyjnej. Ponieważ jednak przedmiotem tego zakazu byłoby ograniczenie funkcji ustawodawczej parlamentu, a więc podstawowej funkcji, jaką zasada podziału władz wyznacza temu organowi, to owa norma konstytucyjna musiałaby być sformułowana w sposób wyraźny i precyzyjny.
Ograniczenia zakresu ustawodawstwa traktować należy jako wyjątek i w żadnym razie nie można ich domniemywać. Skoro adresatem obowiązków wynikających z art. 21 ust. 1 i 4 Małej Konstytucji są organy władzy wykonawczej, to nie można - w drodze analogii odnosić ich także do parlamentu jako organu władzy ustawodawczej. Rzeczywisty sens obu tych przepisów jest zresztą zupełnie inny. Art. 21 ust. 1 zastrzega określenia "warunków, jakim powinien odpowiadać projekt budżetu" do wyłączności ustawy, czyli wyklucza samoistne normowanie tych kwestii przez rząd.
Art. 21 ust. 4 jest normą kompetencyjną adresowaną do Prezydenta i dopuszcza rozwiązanie Sejmu tylko pod dwoma warunkami. Po pierwsze złożony przez Rząd projekt budżetu musi odpowiadać wymaganiom ustawy - prawo budżetowe. Wykluczy to zaistnienie sytuacji, gdy Rada Ministrów przedstawi projekt nie nadający się do uchwalenia, Sejm nie będzie w stanie go przepracować i zostanie po 3 miesiącach rozwiązany. Po drugie, w ciągu 3 miesięcy od wniesienia takiego projektu musi dojść do jego uchwalenia przez Sejm. Pojęcie "uchwalenia" należy przy tym rozumieć stosownie do art. 17 ust. 1 Małej Konstytucji, który odróżnia uchwalenie ustawy od jej przyjęcia /art. 18 ust. 1/ i podpisania /art. 18 ust. 2-4/.
Rozwiązanie Sejmu dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy nie wywiąże się on z obowiązku uchwalenia budżetu w sytuacji, gdy dana mu była taka możliwość, bo złożony projekt budżetu odpowiadał wymaganiom stawianym przez prawo. Należy zresztą zauważyć, że termin 3-miesięczny, ustanowiony w art. 21 ust. 4 nie jest terminem zawitym w sensie wykluczającym uchwalenie budżetu przez Sejm po upływie tego terminu. Upływ 3 miesięcy otwiera jedynie Prezydentowi możliwość rozwiązania Sejmu, ale ani nie stwarza po stronie Prezydenta obowiązku natychmiastowego podjęcia decyzji o rozwiązaniu, ani nie zakazuje Sejmowi uchwalenia budżetu, jeżeli nie doszło jeszcze do jego rozwiązania.
Zarówno art. 21 ust. 1 jak i art. 21 ust. 4 Małej Konstytucji służą więc ochronie praw parlamentu i nie można w nich odnajdować podstawy dla ograniczenia tych praw.
Obowiązująca konstytucja nie zakazuje parlamentowi odstępowania w ustawie budżetowej od ogólnych reguł i zasad ustanowionych w ustawie - prawo budżetowe. Można oczywiście zastanawiać się nad poprawnością tego postępowania z punktu widzenia potrzeb dobrej legislacji, ale ta kwestia pozostaje poza zasięgiem kontroli sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny. Należy zresztą podkreślić, że ustanawianie takich odstępstw jest znane praktyce i przedmiotem postanowień dorocznych ustaw budżetowych bywa wyraźne wskazanie, iż przepisy prawa budżetowego /bądź też innych ustaw/ nie znajdują w pewnych kwestiach zastosowania /zob. np. art. 6 ust. 5 i 6, art. 32 ust. 2, art. 37, art. 48 ust. 2 ustawy budżetowej na 1994 r./. Skoro zaś dopuszczalne są normy explicite ustanawiające odstępstwa od postanowień prawa budżetowego, to nie ma też konstytucyjnego zakazu, by ustanawiać normy formułujące takie odstępstwa w sposób dorozumiany. Taki charakter ma norma zawarta w art. 36 ustawy budżetowej na 1994 r.
Z tych samych powodów należy odmówić relewantności zarzutowi Wnioskodawcy, iż art. 36 ustawy budżetowej pozostaje w sprzeczności z zakresem działania Ministra Obrony Narodowej, ustalonym zwłaszcza w art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. 1992 nr 4 poz. 16/.
Zarówno ustawa budżetowa na 1994 r. jak i ustawa o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej są ustawami zwykłymi i Konstytucja nie zakazuje, by pierwsza z tych ustaw zawierała postanowienia odstępujące od unormowań z drugiej z nich. Mamy tu do czynienia z kolizją dwóch ustaw zwykłych, a Trybunał Konstytucyjny nie jest właściwy do badania sprzeczności pomiędzy ustawami zwykłymi /tak ostatnio orzeczenia z dnia 18 października 1994 r. K 2/94 oraz z dnia 8 listopada 1994 r. P 1/94/.
Podstawowy zarzut Wnioskodawcy odwołuje się do zasady podziału władz, wyrażonej expressis verbis w art. 1 Małej Konstytucji, a szczegółowo realizowanej przez cały szereg innych przepisów konstytucyjnych.
TK wypowiedział się już o ogólnej treści tej zasady, wskazując iż wynika z niej, że "władza ustawodawcza, wykonawcza i sądownicza muszą być rozdzielone, a nadto że musi panować między nimi równowaga oraz że muszą one ze sobą współpracować" /orzeczenie z dnia 9 listopada 1993 r. K 11/93 - OTK 1993 cz. II poz. /.
Wymóg "rozdzielenia" władz oznacza m.in., iż każdej z trzech władz powinny przypadać kompetencje materialne odpowiadające ich istocie, a co więcej - każda z trzech władz powinna zachować pewne minimum wyłączności kompetencyjnej stanowiącej o zachowaniu tej istoty.
Tylko jednak wobec władzy sądowniczej "rozdzielenie" oznacza zarazem "separację", gdyż do istoty wymiaru sprawiedliwości należy, by sprawowany on był wyłącznie przez sądy, a pozostałe władze nie mogły ingerować w te działania czy w nich uczestniczyć. Wynika to ze szczególnego powiązania władzy sądowniczej z ochroną praw i wolności jednostki i znajduje potwierdzenie zarówno w szczegółowych normach konstytucji /zwłaszcza art. 56 ust. 1 przepisów konstytucyjnych/, jak i w konwencjach międzynarodowych /zwłaszcza art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności/.
Obraz stosunków między władzą ustawodawczą i wykonawczą jest natomiast odmienny. Także dla każdej z tych władz konieczne jest ustalenie i utrzymanie pewnego minimum kompetencyjnego, stanowiącego o jej "istocie". W odniesieniu do parlamentu minimum tym jest wyłączność stanowienia ustaw o nieograniczonym, w zasadzie zakresie przedmiotowym. Zjawiskiem typowym - i to zarówno w systemie parlamentarnym, jak i w systemie prezydenckim jest też jednak pewne przecinanie się czy nakładanie kompetencji, sięgające nawet w dziedziny należące do "istoty" ustawodawstwa /np. ustawodawstwo delegowane - art. 23 Małej Konstytucji/ czy działalności wykonawczej. Kompetencje budżetowe należą właśnie do tej kategorii, bo budżet - choć uchwalany zawsze w formie ustawy - zbliża się swą treścią do konkretnego ustalania zadań poszczególnych organów rządowych. W odniesieniu do spraw budżetowych zasada podziału władz nie przybiera takiej ostrości, jak w innych dziedzinach, gdzie przeciwstawienie "stanowienia" i "wykonania" prawa może być dokonane w bardziej wyrazisty sposób. O specyfice budżetu stanowi też jego charakter jako politycznego kompromisu między legislatywą i egzekutywą. Nakazuje to traktowanie budżetu jako pewnej całości i dyktuje powściągliwość w dokonywaniu kontroli poszczególnych jego postanowień.
Tradycja walki parlamentów o wyłączność kompetencji do stanowienia budżetu /dość przypomnieć konflikt Bismarcka o budżet wojskowy z pruskim parlamentem w połowie XIX w./ pozwala przyjąć, że elementem państwa demokratycznego /art. 1 przepisów konstytucyjnych/ jest przyznanie legislatywie pełnej możliwości ustawodawczego kształtowania dochodów i wydatków państwa, tak jak stanowi to art. 20 zd. 1 Małej Konstytucji. Rolą władzy wykonawczej /a przede wszystkim rządu/ pozostaje natomiast wykonywanie budżetu uchwalonego przez parlament. Z jednej strony oznacza to wyłączność rządu w decydowaniu o sposobie i zakresie realizacji ustawy budżetowej, która już została przyjęta przez Parlament i weszła w życie.
Wszędzie tam, gdzie prawo pozostawia rządowi /jego agendom/ wybór sposobu realizacji budżetu, parlament /jego organy/ nie może, po uchwaleniu budżetu, ingerować czy współdecydować o jego wykonywaniu.
Zatarłoby to rozróżnienie między stanowieniem a wykonywaniem budżetu i byłoby sprzeczne z tymi normami konstytucyjnymi, które powierzają rządowi kierowanie wykonywaniem budżetu /art. 52 ust. 2 pkt 5 Małej Konstytucji/ i obciążają rząd odpowiedzialnością za jego wykonanie /art. 22 Małej Konstytucji/.
Wykonywanie budżetu nie może mieć czysto mechanicznego charakteru - sam fakt, że art. 52 ust. 2 Małej Konstytucji wyodrębnia kompetencję do "kierowania" tym procesem zakłada, iż musi istnieć pewien zakres decyzji budżetowych pozostających w wyłącznej gestii egzekutywy. Za szczególnie istotną z tego punktu widzenia należy uznać zasadę upoważniającego charakter budżetu, pozostawiającą dysponentom kredytów budżetowych swobodę ich wydatkowania bądź "zaoszczędzenia". Normy i limity ustalone w budżecie wyznaczają w zasadzie górną /nieprzekraczalną/ granicę wydatków, ustalenie rzeczywistego zakresu dokonania tych wydatków następuje natomiast w toku wykonywania budżetu, jest więc jednym z podstawowych elementów owego "wykonywania". Za nader wątpliwe, w świetle powołanych wyżej przepisów Małej Konstytucji, należałoby np. uznać przepisy ustawy budżetowej bezwzględnie nakazujące organom rządowym dokonanie określonych wydatków, w określonej wysokości i na określony konkretnie cel. Z drugiej jednak strony, wykonywanie budżetu jest czymś innym niż determinowanie jego treści, czy mówiąc ściślej - wykonywanie budżetu może determinować jego treści tylko w tych ramach, które nie zostały już zdeterminowane w ustawie budżetowej przez sam parlament.
Jeżeli więc mamy do czynienia z ustalaniem - w ustawie budżetowej - dochodów i wydatków państwa, a nie ze współdziałaniem parlamentu w realizowaniu norm już uchwalonej ustawy budżetowej, to pozostajemy jeszcze w sferze przypisanej legislatywie. Prawda, że ustawa - prawo budżetowe przyznaje egzekutywie daleko posuniętą swobodę także w determinowaniu /konkretyzowaniu/ treści budżetu, ale - jak wskazano już wyżej - doroczne ustawy budżetowe mogą /choć nie powinny/ ustanawiać odstępstwa od tej zasady. Art. 20 Małej Konstytucji nie wprowadza żadnych ograniczeń szczegółowości ustawy budżetowej, a - zgodnie z ogólnymi zasadami wykładni konstytucji - ograniczenia uprawnień prawodawczych parlamentu zawsze muszą znajdować wyraźną podstawę w przepisach konstytucyjnych.
TK nie podziela tym samym stanowiska Wnioskodawcy, iż uprawnienia Rady Ministrów do kierowania wykonywaniem budżetu /art. 52 ust. 1 pkt 5 Małej Konstytucji/ zacieśnia kompetencje władzy ustawodawczej tylko do materii określonych w art. 34 prawa budżetowego. Ocena, czy postanowienia ustawy budżetowej pozostawiają Radzie Ministrów odpowiedni - na tle wymagań stawianych przez art. 52 ust. 2 pkt 5 Małej Konstytucji - zakres własnych decyzji wykonawczych musi być dokonywana odrębnie w odniesieniu do każdego konkretnego przypadku i nie da się jej przyporządkować żadnemu abstrakcyjnemu i wiążącemu wzorcowi.
W szczególności wzorca takiego nie może dostarczać ustawa - prawo budżetowe, bo nie przysługuje jej nadrzędna ranga prawna wobec dorocznych ustaw budżetowych.
Art. 36 ustawy budżetowej nie wkroczył więc w dziedzinę wykonywania budżetu w sposób a limine wskazujący na jego sprzeczność z Konstytucją. Pozostaje wobec tego pytanie, czy jego szczegółowe postanowienia pozostawiają Radzie Ministrów wystarczający zakres własnych kompetencji wykonawczych, co też jest wymagane przez art. 52 ust. 2 pkt 5 Małej Konstytucji. "Usztywnianie" kwot składających się na budżety poszczególnych ministerstw ogranicza swobodę wykonywania budżetu, zarazem jednak - jako, że dokonywane jest w samej ustawie budżetowej - może być uznawane za determinowanie budżetu, a więc działalność przynależną parlamentowi. Zachodzi tu zjawisko przecinania się kompetencji, typowe dla spraw budżetowych.
Konieczne jest tym samym harmonizowanie dwu przeciwstawnych wartości: zachowania wykonawczych kompetencji egzekutywy i ochrony prawodawczych kompetencji parlamentu. Proces owego harmonizowania nie może być realizowany abstrakcyjnie, każda konkretna regulacja ustawy budżetowej służy określonym celom i realizuje określone wartości. Ocena zgodności z konstytucją w poważnej mierze zależy od wskazania, czy te cele i wartości mają konstytucyjnie legitymowany charakter.
Art. 36 ustawy budżetowej na 1994 r. formułuje dwie odrębne normy. Pierwsza z nich "usztywnia" kwotę 3.718.900 mln zł, dopuszczając jej wydatkowanie jedynie na "zakupy sprzętu i wyposażenia krajowej produkcji zbrojeniowej"
TK jest zdania, iż regulacja ta znajduje oparcie w dążeniu do zapewnienia równowagi budżetowej, czy - ujmując problem w szerszej perspektywie - w dążeniu do zapewnienia równowagi gospodarczej w państwie. Zapewnienie tej równowagi stanowi również wartość konstytucyjną /zob. orzeczenie z dnia 30 listopada 1993 r. K 18/92 - OTK 1993 cz. II poz. /, bo od tego zależy nie tylko ogólna zdolność państwa do działania, ale też możność sprostania przez państwo konstytucyjnemu nakazowi realizowania socjalnych praw obywateli. Zapewnienie tej równowagi jest więc konstytucyjnym obowiązkiem wszystkich organów państwowych, spoczywa więc w szczególności na parlamencie jako organie odpowiedzialnym za nadanie budżetowi ostatecznego kształtu normatywnego. Odpowiedzialność ta polega m.in. na wyrażaniu różnokierunkowych interesów i potrzeb państwa.
Zakaz wydatkowania pewnych kwot na zakupy zagraniczne służy promowaniu produkcji krajowej, a tym samym utrzymaniu poziomu zatrudnienia i zarobków w krajowych zakładach pracy. Efektem jest nie tylko zwiększenie wpływów podatkowych, ale także zmniejszenie wydatków na pomoc społeczną, zwłaszcza zasiłki dla bezrobotnych. Ma to bezpośredni związek z ukształtowaniem się stanu budżetu państwa i tym samym przedsięwzięcia ustawodawcze idące w tym kierunku można uznać za cieszące się konstytucyjną legitymacją. Trybunał Konstytucyjny ogranicza się do skonstatowania istnienia owego związku, nie wdaje się natomiast w rozważania, czy przyjęte rozważania są celowe i uzasadnione. Te oceny pozostają bowiem poza domeną sądu konstytucyjnego i przynależą parlamentowi jako organowi reprezentacji Narodu /art. 2 przepisów konstytucyjnych/. Jeżeli kontrolowany przepis ustanowiony został w ramach konstytucyjnie ustalonych kompetencji parlamentu, to parlament zachowuje pełnię swobody w wyborze najwłaściwszych rozwiązań i kształtowaniu konkretnych treści. Granice dla tych działań parlamentu mogą wyznaczać tylko normy, zasady i wartości konstytucyjne, np. - szczególnie dla tej sprawy relewantna - konieczność zapewnienia Państwu należytego potencjału obronnego /art. 8 przepisów konstytucyjnych/, co należy do szczególnej odpowiedzialności Prezydenta /art. 28 ust. 2 i art. 34-35 Małej Konstytucji/ oraz Rady Ministrów /art. 52 ust. 2 pkt 8 Małej Konstytucji/.
Wnioskodawca nie podniósł jednak zarzutu, iż unormowania art. 36 ustawy budżetowej na 1994 r. mogą stworzyć zagrożenie dla zdolności obronnej Państwa, co pozwala Trybunałowi Konstytucyjnemu na powstrzymanie się od dalszych rozważań w tym zakresie.