Uzasadnienie
W działalności prawodawczej, przy normowaniu jakiejś dziedziny już uprzednio przez prawo regulowanej, jednym z zasadniczych problemów jest rozstrzygnięcie jakie przepisy od momentu wejścia ich w życie należy stosować do tych stosunków i spraw, które powstały lub rozpoczęły się przed wejściem w życie nowych przepisów, jednakże trwają nadal lub są w toku w chwili dokonywania zmiany prawa.
Ustawodawca ma zasadniczo do wyboru jedną z trzech możliwości:
- opierając się na zasadzie bezpośredniego działania prawa, może postanowić, że od chwili wejścia w życie nowych norm należy je stosować do wszelkich stosunków prawnych, zdarzeń czy stanów rzeczy danego rodzaju, zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały wcześniej przed wejściem w życie nowych przepisów, ale trwają w czasie dokonywania zmiany prawa;
- może ustalić w oparciu o tzw. przedłużenie obowiązywania dawnego prawa, że do czasu wygaśnięcia stosunków prawnych zawiązanych w czasie obowiązywania zmienionego prawa i trwających nadal, będą miały zastosowanie normy prawne, które wówczas obowiązywały;
- może wreszcie przyjąć, że przez pewien, przez niego określony czas, obowiązywać będą w dziedzinie spraw normowanych przez dawne i nowe prawo, jakieś szczególne postanowienia nazywane postanowieniami prawa przejściowego.
Tego rodzaju przepisy mogą w szczególności stanowić, że przez jakiś wyznaczony przez ustawodawcę czas, pozostawia się w mocy obie odmienne regulacje prawne: do stosunków i zdarzeń powstałych od chwili wejścia w życie nowych przepisów - przepisy nowe, zaś do trwających zdarzeń powstałych przed wejściem w życie nowego prawa - przepisy dawne. Możliwe jest także ustanowienie na ten czas szczególnych przepisów przejściowych, zawierających postanowienia odmienne od postanowień dawnego i nowego prawa.
Wnioskodawca dopatruje się naruszenia konstytucyjnej zasady równego traktowania obywateli w tym, że art.68 ust.1 ustawy spowodował zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli w zależności od okresu obowiązywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Na tle tak sformułowanego zarzutu trzeba przede wszystkim przypomnieć wcześniejsze stwierdzenie, że do istoty techniki postanowień przejściowych należy ustanowienie na okres przejściowy dwóch regulacji prawnych:
- nowej - do stosunków i zdarzeń powstałych od chwili wejścia w życie nowych przepisów;
- dotychczasowej - w stosunku do trwających zdarzeń powstałych przed wejściem w życie nowego prawa. Taki sposób regulacji, ze swego założenia różnicujący sytuację prawną adresatów norm, nie może być uznany za niekonstytucyjny. Jak to wyjaśnił TK w swym orzecznictwie dotyczącym zasady równości, wyrażonej w art. 67 ust. 2 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych, zasada ta - ujmując najogólniej - oznacza, że wszystkie podmioty prawa /adresaci norm prawnych/, charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo. Jednakowa ochrona praw każdego człowieka, nie jest równoznaczna z ochroną jednakowych praw każdego człowieka /z dnia 24 października 1989 r. K 6/89/.
W wypadku zróżnicowania sytuacji prawnej adresatów, ocenie zgodności z Konstytucja podlega kryterium tego zróżnicowania i w tym kontekście odpowiedź, czy jest ono merytorycznie usprawiedliwione, a ostatecznie - czy jest sprawiedliwe /z dnia 13 lipca 1993 r. P 7/92/. W konkretnym wypadku trzeba zatem odpowiedzieć, czy kryterium zróżnicowania sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości /użytkowników wieczystych/ jest merytorycznie usprawiedliwione i w konsekwencji sprawiedliwe.
Postawiony w petitum wniosku zarzut niezgodności art. 68 ustawy w zakresie odnoszącym się do art. 36 ust. 1, 2 i 6 tej ustawy z art. 7 przepisów konstytucyjnych, nie został przez Wnioskodawcę uzasadniony. Jedynie w ostatnim zdaniu uzasadnienia znalazło się stwierdzenie, że przedstawiony we wniosku stan prawny i faktyczny "ponadto stanowi naruszenie art. 7 ustawy Konstytucyjnej, zapewniającej obywatelom ochronę praw własności i poręczenie jej przez Państwo". Wnioskodawca nie uzasadnił w czym wyraziło się względnie w jaki sposób nastąpiło naruszenie chronionej konstytucyjnie własności. Rozpatrując ten zarzut na gruncie ujawnionych w sprawie okoliczności, trzeba przede wszystkim zwrócić uwagę na ukształtowane, zarówno w orzecznictwie TK, jak i w doktrynie rozumienie pojęcia "własność". Sprawa ta była przedmiotem licznych orzeczeń TK /m.in. w sprawach: K 2/88, K 3/88, K 8/89, K 8/90, K 12/90, K 1/91, K 15/91 i P 6/92/. Z tego orzecznictwa przypomnieć w szczególności należy stanowisko, że chociaż prawo własności jest traktowane jako prawo podmiotowe o najszerszej treści, i w porównaniu z innymi prawami jako prawo najsilniejsze w stosunku do rzeczy, nie jest jednak prawem absolutnym /ius infinitum/, a więc prawem w swojej treści niczym nie ograniczonym /z dnia 20 kwietnia 1993 r. P 6/92/.
W doktrynie dominuje pogląd, że przez "własność" należy rozumieć "ogół praw majątkowych, a więc mienie i ono jest objęte przedmiotem ochrony konstytucyjnej" /por. M.Bednarek, Przemiany własności w Polsce, Wydawnictwo Naukowe SCHOLAR, Warszawa 1994, str. 102/.
Trzeba przy tym jednak rozróżnić ochronę prawa własności od sposobu wykonywania tego prawa i kształtowania jego treści. Art.140 kodeksu cywilnego stwierdza, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym swego prawa. W przepisie tym chodzi oczywiście o społeczno-gospodarcze przeznaczenie konkretnego prawa własności, a nie o własność w ogóle. O tym jaki jest zakres prawa własności decyduje jej przeznaczenie /J.Ignatowicz, Prawo rzeczowe, PWN, Warszawa 1994, str. 75/. Dwa zatem czynniki determinują sposób wykonywania prawa własności i kształtowania jego treści: granice określone przez ustawy i społeczno-gospodarcze przeznaczenie konkretnego prawa własności. W konkretnym wypadku granice i przeznaczenie nieruchomości wyznaczać będą tego rodzaju ustawy jak: ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawa o lasach i prawo budowlane. Plany zagospodarowania przestrzennego z reguły stanowić będą jedynie konkretyzację ograniczeń, ustanowionych innymi ustawami.
Jeżeli nawet przyjąć, że ingerencja ustawodawcy jest nadmiernie intensywna i narusza prawo własności, to zarzut taki należałoby odnieść do innych ustaw. W szczególności grunty, określane jako "zamrożone", to na ogół grunty wykorzystywane zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem a "szkoda" ich właścicieli polega na tym, że nie mogą zmienić przeznaczenia. Chodzi zawsze o "dotychczasowy" sposób lub "dotychczasowe" przeznaczenie gruntów. Idąc tokiem rozumowania Wnioskodawcy trzeba byłoby sięgać głęboko w przeszłość, do momentu pierwszego planu, zmieniającego sposób korzystania lub przeznaczenie gruntów, bowiem dopiero wtedy powstałaby możliwość oceny zróżnicowania sytuacji prawnej właścicieli ze względu na wspomniane ograniczenie sposobu lub przeznaczenia na gruncie poprzednich ustaw. Również w odniesieniu do obniżenia wartości, trzeba byłoby zastosować tę samą metodę - sięgnąć do poprzednio obowiązujących przepisów, które zresztą w praktyce - jeszcze w latach 80-tych - uniemożliwiały wolnorynkowy obrót działkami budowlanymi. Nie bez znaczenia jest w końcu, określony w ust. 6 art. 36 ustawy, pięcioletni termin przedawnienia, który praktycznie niweczy roszczenia właścicieli w odniesieniu do tych stanów, o których wspomina RPO w uzasadnieniu wniosku.
Przytoczone okoliczności wskazują na to, że brak jest podstaw do przyjęcia niezgodności art. 68 ust. 1 ustawy w zakresie odnoszącym się do art. 36 ust. 1, 2 i 6 tej ustawy z art. 7 przepisów konstytucyjnych a przynajmniej, że nie zostało obalone domniemanie konstytucyjności tego przepisu.