Orzeczenie TK z 22 sierpnia 1990 r., K 7/90

Teza

Przepis art. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin oraz ustawy o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym jest zgodny z art. 1, art. 3, art. 67 ust. 2, a także z art. 70 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Uzasadnienie

Zasada niedziałania prawa wstecz jest jednym z istotnych elementów zasady państwa prawnego /art. 1 Konstytucji/. Wynikająca z zasady państwa prawnego zasada zaufania obywatela do państwa wymaga - zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego - by nie "stanowić norm prawnych do zdarzeń /rozumianych sensu largo/, które miały miejsce przed wejściem w życie nowo ustanowionych norm prawnych i z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych normami tymi przewidzianych" /patrz uwaga/. Sytuacji takiej nie stwarzają jednak przepisy art. 2 pkt 1 i 2 ustawy, objętej wnioskiem Prezydenta RP. Prawo obowiązujące przed datą z którą mają wejść w życie nowe przepisy wspomnianej ustawy, wiązało bowiem skutki prawne z tymi samymi zdarzeniami prawnymi /osiągnięcie wieku emerytalnego, okresu zatrudnienia, stwierdzone inwalidztwo/, z którymi odpowiednie skutki prawne wiążą nowe przepisy art. 2 pkt 1 i 2 kwestionowanej ustawy. Mamy do czynienia z sytuacją, gdy po wejściu w życie nowych przepisów trzeba ustalić następstwa prawne zdarzeń, które zaistniały pod rządami dawnych norm i trwają nadal w okresie, gdy nowa norma prawna wejdzie w życie.

Wątpliwości (...) czy przepisy art. 2 pkt 1 i 2 ustawy nie naruszają zasady ochrony praw nabytych (...) wiążą się z szerszym problemem prawa ubezpieczeń społecznych, jakim jest konieczność dostosowania tego prawa do zmieniających się stosunków społecznych i ekonomicznych a jednocześnie zachowania pożądanej stabilności prawa gdy idzie o pozycję prawną jednostki. Ścisła zależność tej dziedziny prawa od warunków społeczno-ekonomicznych kraju i związanych z tym możliwości gromadzenia środków na świadczenia socjalne sprawia, że prawo to jest w ciągłym procesie dostosowywania nie tylko do potrzeb społecznych, lecz w równej mierze możliwości społeczno-gospodarczych kraju. Względy te brał pod uwagę - jak to wynika z uchwały Senatu z dnia 17 maja 1990 r. - ustawodawca w trakcie prac nad ustawą o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym. Głównym motywem wprowadzenia kwestionowanymi we wniosku przepisami do tejże ustawy art. 19a był jednak zamiar odebrania osobom, które zajmowały kierownicze stanowiska państwowe, partyjne oraz spółdzielcze, uprawnień nabytych na mocy przepisów szczególnych ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników, a także na podstawie innych, wymienionych w tym artykule przepisów ze względu na sprzeczność tych uprawnień z zasadą sprawiedliwości społecznej.

3. Prawa nabyte winny być chronione ze względu na zasadę państwa prawnego, w szczególności ze względu na wynikającą z niej zasadę zaufania w stosunkach między obywatelem a państwem. Konstytucyjna ochrona praw rozciąga się w szczególności na prawa nabyte w ramach systemu ubezpieczeń społecznych, gdy należne obywatelowi świadczenia uzyskane zostają w zamian za świadczenia na rzecz funduszu ubezpieczeniowego. Chroniąc prawa nabyte nie można jednak przyjąć, że każda zmiana istniejącej regulacji, która byłaby zmianą na niekorzyść pewnej grupy obywateli jest ustawodawczo zakazana. Rozpatrując w każdym przypadku wprowadzenie takiej zmiany należy rozważyć, czy nie zaistniała np. sytuacja, w której inaczej regulując dotychczasowe uprawnienia nie prowadzi do rozwiązań z punktu widzenia praw obywateli trafniejszych oraz lepiej odpowiadających założeniom Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny nie ma podstaw twierdzić, iż ustawodawca nie może ocenić negatywnie dokonanych wcześniej rozwiązań legislacyjnych. Ponadto można mieć do czynienia z sytuacją, iż stojąc przed wyborem różnych dóbr, ustawodawca wypowie się na rzecz tego, które uważa za cenniejsze. W swych poprzednich orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że wybór takich rozwiązań jest obowiązkiem Sejmu w jego działalności ustawodawczej, co nie wyklucza oceny trafności tego wyboru z punktu widzenia zgodności z Konstytucją. Z treści art. 1 Konstytucji wynika w szczególności, że zasada ochrony praw nabytych nie rozciąga się na prawa ustanowione niesprawiedliwie.

W niniejszej sprawie rozstrzygające było pytanie, czy ustanowienie szczególnych uprawnień dla osób objętych przepisami wymienionymi w art. 19 ustawy o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym ustawy było sprawiedliwe, czy też nie. Trybunał Konstytucyjny udzielając odpowiedzi negatywnej na powyższe pytanie wziął pod uwagę stanowisko Sejmu i Senatu z okresu prac nad tą ustawą, że zróżnicowanie uprawnień emerytalno-rentowych w przepisach ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników regulujących świadczenia dla osób zajmujących kierownicze stanowiska /art. 56-69/ nawiązywało do wcześniejszego niedemokratycznego ustawodawstwa w tej sprawie, miało znamiona przywileju i naruszało zasadę równości w prawie.

Stanowisko to rozciąga się na postanowienia art. 64 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników przed jego nowelizacją wtedy, gdy artykuł ten stanowił podstawę nabycia emerytur i rent przez osoby pełniące kierownicze stanowiska w organach partii politycznych, wymienionych w ustawie, lub w naczelnych organach organizacji spółdzielczych. Założony w tym przepisie szeroki zakres swobodnego uznania przy przyznawaniu emerytur i rent i niepoddanie go żadnej kontroli umożliwiał w określonych warunkach społeczno-politycznych przyznawanie tych świadczeń w sposób naruszający zasadę sprawiedliwości i równości.

Trybunał Konstytucyjny (...) wyraża pogląd zgodny z wcześniejszym jego orzecznictwem, że zasada sprawiedliwości społecznej jako zasada prawa konstytucyjnego uzasadnia także zróżnicowanie prawa do emerytur i rent pracowniczych, które wynika z wkładu pracy /mierzonego wysokością wynagrodzenia stosownie do art. 68 Konstytucji/ i związanej z tym wysokości składki na fundusz ubezpieczeń społecznych oraz długości okresu zatrudnienia z korektą na rzecz szerszego uwzględnienia podziału według potrzeb w odniesieniu do rent inwalidzkich /patrz uwaga/. Za sprawiedliwą może być uważana zasadniczo taka dyferencjacja systemu uprawnień emerytalno-rentowych, która uwzględnia powyższe założenia. Każde dalsze ewentualne zróżnicowanie musi być rzeczowo uzasadnione obiektywnymi przesłankami społeczno-ekonomicznymi. Tak rozumiana zasada sprawiedliwości powinna wyznaczać także klasyfikacje podmiotów prawa z punktu widzenia zasady równości w prawie. ażeby różnice w traktowaniu tych podmiotów nie miało znamion różnic niesprawiedliwych /patrz uwaga/.

Trybunał Konstytucyjny pojęciu sprawiedliwości poświęcał wielokrotnie uwagę /patrz uwaga/ przyjmując w ślad za nauką, iż występuje wiele możliwych znaczeń pojęcia sprawiedliwości i opowiadając się za dystrybutywnym /rozdzielnym/ jej pojęciem. Łączył też Trybunał Konstytucyjny pojęcie sprawiedliwości z pojęciem równości stwierdzając, że "jeżeli w podziale dóbr i w związanym z tym podziale ludzi występują niesprawiedliwe różnice, wówczas różnice te uważane są za nierówność". W swych poglądach Trybunał bliski był poglądom wykazującym związki między równością w prawie a sprawiedliwością (...) i traktującym sąd o równości w prawie jako pochodną sprawiedliwości. Oderwanie się od zasady sprawiedliwości może w praktyce utrudniać ocenę istnienia bądź nieistnienia zasady równości wobec prawa.

W niniejszej sprawie dla oceny sprawiedliwie bądź niesprawiedliwie przyznanych dóbr muszą być wzięte pod uwagę również dwa następujące problemy: problem rozdziału dóbr i problem preferencji grupowych. Oba rozpatrywane na tle zasad wyrażonych w art. 1 Konstytucji. Problem rozdziału dóbr musi być bowiem rozpatrywany przez pryzmat sprawiedliwości, sprawiedliwość zaś jest przede wszystkim zasadą rządzącą rozdziałem dóbr. Jak słusznie stwierdził Senat (...) sprawiedliwość jest właściwością zasad dystrybutywnych i porównawczych. Specjalnego znaczenia nabiera rozdział dóbr w sytuacji względnego niedostatku. Dotyczy to także szczególnych uprawnień rentowych i emerytalnych.

W rozpatrywanej sprawie Trybunał Konstytucyjny owe szczególne uprawnienia przyznane zostały określonej grupie w myśl zasady nazwanej przez Perelmana jako "każdemu według jego pozycji". Jest to formuła sprawiedliwości, w myśl której dzieli się ludzi na różne kategorie" przedstawiając pewne cechy należące do tej kategorii jako wyjątkowe, domagające się przywilejów. Takie wyodrębnienie nie ma nic wspólnego z preferencjami grupowymi, mającymi na celu np. wyrównanie społecznych krzywd czy upośledzeń. W takim bowiem wypadku istnieje związek między kryterium wyodrębnienia danej grupy a jej odrębnym traktowaniem przez prawo. Również nauka zdecydowanie wypowiadała się za rozróżnieniem wyodrębnienia odpowiadającemu poczuciu sprawiedliwości i wyodrębnieniu opartego na arbitralności (...). Sprawiedliwość jest przeciwieństwem arbitralności, wymaga bowiem, aby zróżnicowanie poszczególnych ludzi pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w sytuacji tych ludzi.

Oceniając (...) przepisy art. 2 pkt 1 i 2 ustawy, objętej wnioskiem Prezydenta RP, Trybunał Konstytucyjny doszedł do wniosku, że pozostają one w zgodzie z zasadą sprawiedliwości społecznej i zasadą równości w prawie (...), dlatego, że uniezależniają prawo do emerytur i rent inwalidzkich oraz ich wysokość - a w konsekwencji zależne od nich renty rodzinne - od faktu piastowania stanowiska kierowniczego i opierają je na kryteriach wspólnych z innymi grupami pracowniczymi. Znoszą one uprzywilejowania (...) nie mające rzeczowego i sprawiedliwego w odczuciu społecznym uzasadnienia. Stwierdzenie to odnosi się także do osób, którym na mocy art. 2 pkt 2 przedmiotowej ustawy z dnia 24 maja 1990 r. przyznaje się miejsce dotychczasowych odpowiednie świadczenia w kwocie najniższej, jeżeli nie spełniają warunków do przyznania świadczeń na zasadach ogólnych /art. 19a ust. 1 pkt 2/. Wysokość tego świadczenia nie może decydować o niekonstytucyjności wymienionego przepisu.

Gdy idzie o zgodność przepisów art. 2 pkt 1 i 2 przedmiotowej ustawy z art. 3 Konstytucji, czego rozpatrzenia domagał się wnioskodawca, Trybunał Konstytucyjny zważył, że przepis art. 3 Konstytucji, ustanawiający zasadę praworządności formalnej /ust. 1/ i zasadę legalności /ust. 2/, nie ma związku z przedmiotem unormowania zawartym w kwestionowanych we wniosku przepisach ustawy, ani z jego argumentacją. Ust. 2 art. 3 Konstytucji nie może stanowić podstawy kontroli skoro prawo Sejmu do zmiany ustawy emerytalnej nie podlega żadnej dyskusji. Ust. 1 tego artykułu, które zgodnie z przyjętą, także w praktyce Trybunału Konstytucyjnego, wykładnią odnosi się do procesu stanowienia prawa, może być podstawą kontroli konstytucyjności prawa zasadniczo tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy przedmiot kontroli wymyka się spod oceny treści innych norm i zasad Konstytucji. Art. 3 Konstytucji nie zawiera w swojej treści - inaczej niż art. 8 Konstytucji przed jej nowelizacją z dnia 29 grudnia 1990 r. - zasady praworządności materialnej. Jej istotne elementy, lecz w nowym ujęciu koncepcyjnym, uwzględnione zostały w art. 1 Konstytucji to jest w treści zasady państwa prawnego, z punktu widzenia której powodów Trybunał Konstytucyjny dokonał powyżej oceny przepisów ustawy kwestionowanych we wniosku. Z przytoczonych powodów Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepisy art. 2 pkt 1 i 2 kwestionowanej ustawy nie są niezgodne z art. 3 Konstytucji.

Art. 70 ust. 1 i 2 pkt 1 Konstytucji nakazuje ustawodawcy zapewnić obywatelom prawo do ubezpieczenia społecznego, które ze swej istoty jest systemem świadczeń obligatoryjnych związanych z pracą, o charakterze roszczeniowym i pokrywającym potrzeby wywołane przez zdarzenia losowe, w szczególności chorobę i niezdolność do pracy. Konstytucja nie określa natomiast indywidualnych sytuacji ubezpieczeniowych, nie stwarza tym samym odpowiedniego roszczenia po stronie ubezpieczonego, które może wynikać dopiero z ustawy. Konstytucja daje ustawodawcy zasadniczo swobodę, gdy idzie o określenie rodzaju świadczeń z ubezpieczenia społecznego, warunków ich nabycia i ustania, ich wysokości, trybu przyznawania itp. Jedynym skrępowaniem ustawodawcy, linią kierunkowego określania - jest nakaz "rozwoju" ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z treścią dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego /patrz uwaga/ nakaz ten oznacza jedynie obowiązek utrzymania tego, co Konstytucja "zastała" w dniu jej wejścia w życie w prawie wewnętrznym i umowach międzynarodowych ratyfikowanych przez Polskę, jeżeli jest ono zgodne z jej zasadami /w tym z zasadą sprawiedliwości społecznej/. Oznacza także nakaz rozszerzania na przyszłość podmiotowego zasięgu prawa do ubezpieczenia społecznego i ogólny wzrost wymiaru świadczeń, jeżeli rozwój gospodarczy kraju na to pozwala.

W treści art. 70 ust. 1 i 2 pkt 2 Konstytucji mieści się dopuszczalność modyfikacji prawa do ubezpieczenia społecznego nie tylko na przyszłość w zależności od warunków społeczno-gospodarczych, lecz z tych samych powodów, a także ze względu na pełniejszą realizację ogólnych zasad sprawiedliwości i równości w prawie - zmiany uprawnień nabytych na podstawie wcześniejszych ustaw pod warunkiem zachowań istoty prawa do ubezpieczeń społecznych, wynikającej z Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny, badając przepisy art. 2 pkt 1 i 2 przedmiotowej ustawy z punktu widzenia tak rozumianego art. 70 ust. 1 i 2 pkt 1 Konstytucji doszedł do wniosku, że są one zgodne z Konstytucją. Powołane przepisy ustawy nie pozbawiają osób objętych zakresem ich obowiązywania świadczeń emerytalno-rentowych, lecz zamiast dotychczasowych uprzywilejowanych świadczeń, przyznają im odpowiednie świadczenia na zasadach ogólnych albo - w przypadkach gdy nie spełniają warunków do przyznawania takich świadczeń - świadczenia w kwocie najniższej. W ten sposób przedmiotowe przepisy ustawy utrzymane zostają w ramach ogólnej dyspozycji art. 70 ust. 1 i 2 pkt 2 Konstytucji o prawie obywatela do ubezpieczenia społecznego. Odnosi się to także do przepisów ustanawiających prawo do świadczeń w kwocie najniższej (...). Konstytucja nie gwarantuje nie tylko określonego rodzaju świadczeń i warunków ich nabycia lecz także określonej wysokości w istocie sprowadzają się do zmiany wprowadzone kwestionowanymi we wniosku przepisami ustawy.

Okoliczność, że art. 64 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników w znowelizowanym ustawą o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym brzmieniu obowiązuje nadal, nie uzasadnia podniesionych zastrzeżeń co do zgodności z Konstytucją regulacji zawartej w art. 19a ust. 2 ustawy o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym w przedmiocie obniżenia wysokości emerytur i rent przyznawanych osobom, które zajmowały kierownicze stanowiska partyjne lub spółdzielcze i członkom ich rodzin na podstawie art. 64 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników w jego dotychczasowej wersji. Przepis ten po jego nowelizacji na skutek poddania świadczeń przypisanych w określonym w nim trybie kontroli Sejmu uległ bowiem jakościowej zmianie i nie stanowi zwykłej kontynuacji dotychczasowej regulacji prawnej. Natomiast krąg osób objętych przepisem art. 19a ust. 2 ustawy o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym nie narusza jego konstytucyjności.

Nie jest trafne stanowisko uczestników postępowania, że problematyka zaliczalności do okresu zatrudnienia okresów nauki w szkołach związków zawodowych i w szkołach partyjnych wykracza poza przepisy poddane we wniosku Prezydenta RP kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Tak byłoby gdyby Prezydent kwestionował przepis art. 1 pkt 3a ustawy o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym, który skreśla pkt 5 art. 11 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników, uznający dla celów emerytalno-rentowych okresy tej nauki za równorzędne z okresami zatrudnienia. Tego Prezydent nie czyni, zgłaszając wątpliwości co do zgodności z Konstytucją pozbawienia możliwości zaliczenia tych okresów osobom, których dotyczy art. 19a ustawy o zmianie niektórych przepisów o zapatrzeniu emerytalnym wprowadzony objętymi wnioskiem przepisami. Przepis ten stanowi wyłom od przyjętej w art. 20 o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym zasady, że świadczenia przysługujące na podstawie przepisów dotychczasowych nie podlegają rewizji jeżeli zmiany wprowadzone tą ustawą powodowałyby ustanie prawa do świadczeń albo obniżenie ich wysokości. Zatem sporna kwestia mieści się w przepisach poddanych kontroli Trybunału Konstytucyjnego we wniosku Prezydenta.

Mimo, iż istotnie art. 19a ustawy o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym stawia pod względem zaliczalności do okresu zatrudnienia okresów nauki w szkołach partyjnych lub związków zawodowych osoby objęte wymienionym przepisem w gorszej sytuacji od osób, które nabyły prawo do świadczeń emerytalno-rentowych na ogólnych zasadach, gdyż tylko te osoby chroni wynikający z art. 20 ustawy o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym zakaz obniżenia wysokości przyznanych świadczeń, nie można uznać za słuszne stanowiska dopatrującego się w takiej regulacji naruszenia zasady równości obywateli wobec prawa określonej w art. 67 ust. 2 Konstytucji. Również bowiem zrównanie z okresami zatrudnienia okresów nauki w szkołach partyjnych lub związkach zawodowych pozostawało w sprzeczności z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej, uprzywilejowując pracowników z przyczyn natury politycznej lub społecznej nie akceptowanych przez społeczeństwo. Zdaniem zaś Trybunału Konstytucyjnego - nie mogą powoływać się na naruszenie zasady równości wobec prawa obywatele, którym odebrano niesprawiedliwie ustanowione przywileje tylko dlatego, że nie odebrano ich innym osobom. Równość wobec prawa może być rozważana tylko w obrębie praw zgodnych z zasadą sprawiedliwości społecznej.

Konstytucja w art. 27 ust. 1 traktuje o prawie Prezydenta RP wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie zgodności ustawy z Konstytucją w określonym terminie 1 miesiąca. Przepis ten nie określa natomiast skutków prawnych orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, wydanego w następstwie wniosku Prezydenta, w szczególności jego mocy wiążącej w stosunku do Prezydenta. Z analizy przepisów Konstytucji, ustawy z dnia 21 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym i uchwały Sejmu z dnia 31 lipca 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym wynika, że:

1. przepisy te nie różnicują mocy prawnej orzeczeń w sprawie ustawy w zależności od tego, kto w jakim trybie wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie tej zgodności z Konstytucją,
2. nakładają na wszystkie organy państwa, w tym Prezydenta RP, obowiązek podporządkowania się tym orzeczeniom, jako aktom stosowania Konstytucji.

Inna jest tylko pozycja Sejmu w stosunku do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, które stwierdzają niezgodność ustawy z Konstytucją /art. 33a ust. 2 Konstytucji i art. 6 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym/.

Z powyższego wynika, że także orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie konstytucyjności, wydane w następstwie wniosku zgłoszonego do Trybunału w trybie art. 27 ust. 4 Konstytucji mają moc wiążącą w stosunku do Prezydenta RP i nie są jedynie opinią w kwestii konstytucyjności ustawy. Wiążą się z tym obowiązki Prezydenta co do podpisania ustawy. W świetle Konstytucji i ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, które różnicują charakter prawny orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustaw w zależności od tego, czy stwierdzają one zgodność ustawy czy też niezgodność ustawy z Konstytucją, obowiązki kształtują się różnie. Gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł,że ustawa jest zgodna z Konstytucją, Prezydent ma obowiązek podpisać ustawę. Powinien podpisać ją bezzwłocznie po wydaniu orzeczenia, skoro Prezydent nie ma możliwości prawnych zakwestionowania orzeczenia wydanego w następstwie wniosku z art. 27 ust. 4 Konstytucji, a z przepisów prawa nie wynika obowiązek doręczenia takiego orzeczenia przez prezesa Trybunału Konstytucyjnego. W przypadku gdyby Trybunał Konstytucyjny orzekł, że ustawa jest niezgodna z Konstytucją, Prezydent podporządkowując się orzeczeniu, miałby obowiązek niepodpisania ustawy. Obowiązek ten musiałby wykonać bezzwłocznie po otrzymaniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wraz z uzasadnieniem od prezesa Trybunału Konstytucyjnego (...).

Na prezesie Trybunału Konstytucyjnego spoczywa obowiązek przedłożenia takiego orzeczenia także Sejmowi celem rozpatrzenia orzeczenia zgodnie z art. 33a ust. 2 Konstytucji i art. 6 ust. 2-4 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.