Orzeczenie TK z 10 marca 1992 r., K 7/91

Teza

Art. 27 ustawy z dnia 14 grudnia 1990 r. o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania w 1991 r. i 1992 r. oraz o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 89 poz. 518; zm. Dz.U. 1991 nr 110 poz. 475/ zgodny jest z art. 1, art. 3 i art. 5 Konstytucji RP.

Uzasadnienie

Przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95; zm. nr 34 poz. 191, Dz.U. 1991 nr 43 poz. 253 i Dz.U. 1990 nr 89 poz. 518/ przewidują szereg form zrzeszania się gmin, przy czym mogą one mieć charakter obligatoryjny lub fakultatywny /dobrowolny/. Obligatoryjny charakter mają sejmiki samorządowe zrzeszające gminy z obszaru województwa, jako ich wspólną reprezentację /art. 76-83/. Podobnie związek komunalny /art. 64 ust. 1/ może mieć również charakter obligatoryjny, jeżeli obowiązek jego utworzenia zostanie nałożony w drodze ustawy /art. 64 ust. 4/.

Do związków dobrowolnych /fakultatywnych/ należą w szczególności:

1. związki międzygminne /komunalne/ tworzone w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy /art. 64 ust. 1/.
2. porozumienia komunalne zawarte w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych /art. 74 ust. 1/.
3. stowarzyszenia gmin, tworzone w celu wspierania idei samorządu terytorialnego oraz obrony wspólnych interesów gminy /art. 84 ust. 1/.

Ogólnokrajowy charakter mogą mieć więc stowarzyszenia gmin /art. 84 ust. 1/ oraz związki komunalne dobrowolne /art. 64 ust. 1/, jak też obligatoryjne /art. 64 ust. 2/, a także porozumienia gmin /art. 74 ust. 1/.

Podczas uchwalania ustawy o samorządzie terytorialnym oddalony został pierwotny projekt Senatu o utworzeniu ogólnopolskiego związku gmin i regulowanie tej kwestii odłożono do czasu późniejszego.

Krajowy Sejmik Samorządu Terytorialnego powstał dnia 28 września 1990 r. w Poznaniu w wyniku porozumienia sejmików samorządowych a więc wspólnych reprezentacji gmin wyłonionych z obszaru województw. Należy zatem przyjąć, że jest to wprawdzie reprezentacja, ale wojewódzkich sejmików samorządowych, nie przewidziana w ustawie, nie zaś bezpośrednio gmin. Zakwestionowany przepis stanowi, że do czasu utworzenia ogólnopolskiej reprezentacji gmin na podstawie odrębnych przepisów, uprawnienia w zakresie dotyczącym projektu budżetu państwa przysługują Krajowemu Sejmikowi Samorządu Terytorialnego, powołanemu w dniu 28 września 1990 r. w Poznaniu. Przede wszystkim należy stwierdzić, że prawo nie zabrania takiej organizacji, jaką jest Krajowy Sejmik Samorządu Terytorialnego, który powstał właśnie z inicjatywy samorządów.

Dochody gmin, jak stanowi art. 47 Konstytucji, są uzupełniane subwencjami na zasadach określonych przez ustawę. Subwencje te, w myśl art. 55 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, są ustalane dla gmin według zobiektywizowanych kryteriów, które określa odrębna ustawa. Ustawą taką jest niewątpliwie ustawa z dnia 14 grudnia 1990 r. /Dz.U. nr 89 poz. 518 ze zm./, która w przepisach art. 6 ust. 2, art. 12 ust. 2 i 6, art. 14 ust. 1, art. 16 i art. 18 ust. 1 i 2 przewidziała obowiązek Ministra Finansów zasięgania opinii lub działania w porozumieniu z ogólnopolską reprezentacją gmin. Jak wyżej wskazano, nie ma ogólnopolskiej reprezentacji gmin i ich utworzenie uzależnione jest od odpowiedniej nowelizacji ustawy o samorządzie terytorialnym, co może nastąpić w nie dającym się przewidzieć czasie. Ustawodawca podczas uchwalania ustawy z dnia 14 grudnia 1990 r. miał do wyboru, albo pominąć zapis o zasięganiu opinii w przedstawionych wyżej sprawach ogólnopolskiej reprezentacji gmin, skoro takiej jeszcze nie powołano a wszystkich gmin jest w kraju 2400, albo też skorzystać z istniejącej reprezentacji w postaci Krajowego Sejmiku Samorządu Terytorialnego. Wybrał to drugie rozwiązanie, które w niczym nie narusza uprawnień żadnego sejmiku samorządowego, ponieważ reprezentowanie interesów gmin wobec administracji rządowej nie obejmuje kompetencji, które przysługują ogólnopolskiej reprezentacji gmin.

Rozwiązanie zatem przyjęte w kwestionowanym przepisie powołanej ustawy z dnia 14 grudnia 1990 r. nie narusza uprawnień wojewódzkich sejmików samorządowych przewidzianych w art. 77 ust. 1 pkt 10 ustawy o samorządzie terytorialnym. Poza tym rozwiązanie przyjęte w kwestionowanej ustawie - na co zwrócił uwagę Prokurator Generalny w uzasadnieniu swego stanowiska - jest zbliżone do rozwiązań powszechnie akceptowanych, a polegające na powierzeniu przez ustawodawcę związkom zawodowym i innym organizacjom działającym na podstawie prawa, nie tylko funkcji inspirujących i opiniodawczych, nawet w imieniu osób nie zrzeszonych w nich, ale także funkcji orzeczniczych - uprawniających do rozstrzygania spraw. Wystarczy tu powołać przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych /Dz.U. nr 55 poz. 234/, stanowiący, że w zakresie praw i interesów zbiorczych związki zawodowe reprezentujące wszystkich pracowników, niezależnie od ich przynależności związkowej. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że zakwestionowany przepis ustawy nie naruszył żadnego przepisu Konstytucji. W szczególności nie uszczuplił żadnych praw sejmików samorządowych. Wobec opinii wnioskodawcy sejmiki te nie nabyły praw przewidzianych dla ogólnopolskiej reprezentacji gmin. Nie ma więc naruszenia jakichkolwiek praw nabytych oraz bezpieczeństwa prawnego i co z tym wiąże wnioskodawca zasady państwa prawnego zawarowanej w art. 1 Konstytucji.

W celu wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 47 Konstytucji i dodatkowo z art. 55 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym Sejm, do czasu utworzenia ogólnopolskiej reprezentacji gmin, miał prawo do przejściowego uregulowania problemu uprawnień w zakresie dotyczącym projektu budżetu państwa powierzyć Krajowemu Sejmikowi Samorządu Terytorialnego. Podejmując takie działania Sejm postąpił w zgodzie w szczególności z art. 3 Konstytucji zobowiązującym każdy organ państwa do przestrzegania praw. Jak wskazano wyżej, praw tych Sejm nie naruszył. Nie ograniczył też Sejm udziału samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy ani swobody działalności innych form samorządu, a więc art. 5 Konstytucji. Przez powierzenie przewidzianych dla ogólnopolskiej reprezentacji gmin, do czasu jej utworzenia na podstawie odrębnych przepisów, uprawnień w zakresie dotyczącym budżetu państwa Krajowemu Sejmikowi Samorządu Terytorialnego, powołanemu w dniu 28 września 1990 r. w Poznaniu, Sejm wykazał troskę o dbałość o reprezentację gmin w tym zakresie. Kwestionowany przepis nie ograniczył bowiem w niczym uprawnień samorządu terytorialnego, umożliwił natomiast Ministrowi Finansów zapoznanie się ze stanowiskiem dotyczącym projektu budżetu Państwa w zakresie subwencjonowania gmin ze stanowiskiem reprezentatywnej organizacji, skupiającej gminy z 48 województw.