Uzasadnienie
Nowelizacja art. 49 par. 3 kodeksu karnego wykonawczego przeprowadzona przez art. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 12 lipca 1995 r. o zmianie Kodeksu karnego, Kodeksu karnego wykonawczego oraz o podwyższeniu dolnych i górnych granic grzywien i nawiązek w prawie karnym, polegająca na rozszerzeniu jego dotychczasowej treści: "Należność skazanego za pracę ustala się według zasad wynagradzania pracowników za pracę tego rodzaju, którą wykonuje skazany" o słowa "chyba że skazany wyrazi zgodę na niższe wynagrodzenie" została przeprowadzona według założeń projektodawcy po to, aby rozszerzyć możliwości zatrudniania skazanych. Odsetek skazanych, którym zakład karny może zapewnić w ostatnich latach pracę spada gwałtownie z przyczyn ekonomicznych - konkurencji na rynku pracy. W sytuacji, gdy zakłady karne nie są w stanie zapewnić zatrudnienia około 70 proc. skazanym, utrzymywanie bariery konkurencyjności pracy więźniów w postaci konieczności zapewnienia im wynagrodzenia, ustalanego według zasad wynagradzania pracowników, obraca się - według tych założeń - przeciwko interesom więźniów.
W Biuletynie RPO zwraca się także uwagę na to, że skazani proszą obecnie często o przydzielenie im jakiegokolwiek zajęcia, nawet nieodpłatnego /stan i węzłowe problemy polskiego więziennictwa, Biuletyn - materiały RPO Nr 28, cz. I, Warszawa 1995, str. 265/. Wskazuje się w nim nadto, iż ograniczenie zakresu prac nieodpłatnych oraz wprowadzenie limitu czasowego w odniesieniu do tych prac w 1990 r. jest wobec tego niekorzystne dla skazanych /tamże, str. 265/.
Zaskarżoną ustawą rozszerzono limit czasowy nieodpłatnych prac porządkowych oraz pomocniczych o charakterze administracyjno-gospodarczym z 30 do 60 godzin miesięcznie i wprowadzono dopuszczalność zatrudniania skazanego - za jego pisemną zgodą - nieodpłatnie przy pracach publicznych na rzecz organów samorządu terytorialnego /art. 49 par. 4 i par. 5 zaskarżonej ustawy/.
Niezaskarżenie przez Rzecznika Praw Obywatelskich tych przepisów rozszerzających możliwości nieodpłatnego zatrudniania skazanych, a jedynie przepisu zezwalającego na ich zatrudnianie odpłatne za wynagrodzeniem niższym, niż przysługujące pracownikom, może sprawiać wrażenie braku konsekwencji. Tym bardziej, że tego zagadnienia, a więc relacji zatrudnienia przy pracach na rzecz zakładu karnego oraz na rzecz organów samorządu terytorialnego, a zatrudnieniem odpłatnym, wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich w ogóle nie podejmuje.
Odpłatne zatrudnienie skazanego ma wiele przewagi nad pozostałymi formami jego zatrudnienia. Zatrudnionemu odpłatnie skazanemu przysługuje w szerokim zakresie status pracowniczy, szczególnie wówczas, gdy świadczy prace poza zakładem karnym. Niemniej istotne jest to, iż okres pracy odpłatnej uważa się za okresy równorzędne z okresami zatrudnienia w rozumieniu przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin oraz wlicza się do okresu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze /art.49[1] kodeksu karnego wykonawczego/. W tym kontekście podjęcie kierunku rozwiązań legislacyjnych zmierzających do wprowadzenia ułatwień w znalezieniu odpłatnego zatrudnienia dla większej ilości skazanych wydaje się celowe. Problemem dyskusyjnym jest natomiast, czy droga, którą zmierza się do tego celu jest odpowiednia.
We wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich podniesiono zarzut, że zgoda skazanego na podjęcie pracy za niższym wynagrodzeniem może być wymuszona. Zgodnie z art. 47 kodeksu karnego wykonawczego skazany ma obowiązek wykonywania pracy lub pobierania nauki. Na podstawie art. 49 par. 3 tego kodeksu, skazany może być zatrudniony za niższe wynagrodzenie niż ustalone według zasad wynagradzania pracowników tylko za jego zgodą. Wynika stąd, iż obowiązek pracy skazanego nie obejmuje przyjęcia oferty pracy za niższe wynagrodzenie, niż przysługujące pracownikom. We wniosku wskazuje się jednak także, iż kierownik zakładu karnego dysponuje szeroką gamą środków presji na skazanego, aby podjął on pracę na warunkach jemu proponowanych. Wystarczy wskazać przykładowo na przepustki z zakładu karnego i opiniowanie wniosków o warunkowe zwolnienie z wykonania kary. Z drugiej jednak strony należy stwierdzić, iż zarzut ten można odnieść także do dopuszczalności nieodpłatnego zatrudniania skazanego - za jego zgodą - przy pracach publicznych na rzecz organów samorządu terytorialnego.
Prezes Rady Ministrów, przedstawiając Sejmowi projekt zaskarżonej ustawy, podkreślił, iż zmierza ona do minimalizacji bezczynności zdolnych do pracy skazanych, w drodze zwiększenia do 60 godzin miesięcznie możliwości nieodpłatnego zatrudniania na rzecz zakładu karnego oraz wprowadzenia dopuszczalności ich zatrudniania na zasadzie dobrowolności przy pracach publicznych na rzecz organów samorządu terytorialnego. Zmierza ona także do zwiększenia zainteresowania skazanych wykonywaniem ustawowego obowiązku pracy, poprzez podwyższenie do 50 procent minimalnej wysokości należności za pracę oraz do podwyższenia funduszu pomocy postpenitencjarnej i zapobiegania przestępczości, poprzez zwiększenie z 5 procent do 10 procent potrąceń na ten cel z wynagrodzeń skazanych. Przedstawiając Sejmowi 24 maja 1995 r. sprawozdanie Komisji Sprawiedliwości oraz Komisji Ustawodawczej poseł sprawozdawca zwrócił uwagę, że przeszkodą w znalezieniu pracy dla więźniów są przepisy kodeksu, które nie pozwalają na odpłatne zatrudnianie więźniów za niższe wynagrodzenie, niż minimalne przewidziane dla pracowników.
Chodzi więc o to, aby "w przypadkach nadzwyczajnych" można było zatrudniać więźniów - za ich zgodą - za wynagrodzenie niższe niż minimalne /sprawozdanie stenograficzne z 50 posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej 24, 25 i 26 maja 1995 r., Warszawa 1995, str. 42/. W dyskusji sejmowej dodano, iż należałoby wprowadzić bardziej elastyczną możliwość stosowania zasad kodeksu pracy - więźniowie mogliby pracować za różnego rodzaju świadczoną im pomoc, w tym częściowo żywność /tamże, str. 51/. Wskazane wypowiedzi w dyskusji sejmowej wskazują na trafność obaw wyrażonych we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, iż zaskarżony przepis kodeksu karnego wykonawczego może być rozumiany w ten sposób, iż otwiera nieograniczoną prawnie możliwość zatrudniania więźniów nawet za symboliczne wynagrodzenie.
Świadczenie pracy przez więźnia traktowane jest równocześnie jako prawo i obowiązek więźnia. W sytuacji rażących braków propozycji pracy dla więźniów, podjęcie przez skazanego odpłatnej pracy jest jednak przede wszystkim przejawem realizacji jego prawa. Co więcej, może oznaczać nawet jego uprzywilejowanie w relacji do innych skazanych. Obawiać się przeto można konkurencji więźniów w gotowości do podejmowania pracy zarobkowej za coraz to niższe wynagrodzenie.
Podzielić należy stanowisko prezentowane w obronie zaskarżonego art. 49 par. 3 Kkw, iż pierwszeństwo należy przypisać zapewnieniu możliwości świadczenia pracy odpłatnej przez więźniów przed gwarancjami zapewnienia skazanym wynagrodzenia według zasad wynagradzania pracowników za pracę tego samego rodzaju.
Wątpliwości budzi natomiast sposób rozumienia zakresu klauzuli derogacyjnej dyrektywy odpłatności pracy skazanych według zasad wynagradzania pracowników za pracę tego samego rodzaju, a w szczególności, czy stanowi ona podstawę do odstąpienia od stosowania w stosunku do skazanych granicy stawki minimalnego wynagrodzenia obowiązującego pracowników. Tak radykalnego stanowiska nie uzasadnia argument, iż więźniowie nie są na własnym utrzymaniu. Konstytucyjna zasada wynagradzania według ilości i jakości pracy ma szerszy zakres odniesienia, aniżeli stosunki pracy regulowane prawem pracy. Prawo do pracy zapewnione obywatelom w art. 68 przepisów konstytucyjnych oznacza według tego przepisu prawo do zatrudnienia według ilości i jakości pracy. Różnicowanie wynagrodzenia pracowników według tych mierników odbywa się na poziomie przewyższającym stawki wynagrodzenia minimalnego ustalanego przez Ministra Pracy i Polityki Socjalnej. Stawki wynagrodzenia minimalnego są elementem definiującym konstytucyjne pojęcie prawa do pracy, określone w art. 68 przepisów konstytucyjnych w tym sensie, że zatrudnienie pracownika za niższe wynagrodzenie, niż minimalne, nie jest wyrazem realizacji konstytucyjnego prawa do pracy. Zastrzeżenie w umowie o pracę niższego niż minimalne wynagrodzenie powoduje, z mocy przepisów kodeksu pracy, iż zastrzeżenie to jest nieważne, a pracownikowi przysługuje co najmniej minimalne wynagrodzenie.
Odesłanie w art. 49 par. 3 Kkw do zasad wynagradzania pracowników za pracę tego samego rodzaju, którą wykonuje skazany oznacza, iż także do niego stosuje się stawki wynagrodzenia minimalnego obowiązujące pracowników. Stawki te ustalane są w akcie normatywnym i nie mogą być w drodze oświadczenia woli uchylone. Przychylić się dlatego należy do stanowiska wyrażonego na rozprawie przez przedstawicieli Sejmu oraz Ministra Pracy i Polityki Socjalnej, iż stawki wynagrodzenia minimalnego obowiązujące pracowników stosuje się do należności za prace skazanego także po nowelizacji kodeksu karnego wykonawczego z dnia 12 lipca 1995 r. wprowadzony zaś tą nowelizacją do art. 49 par. 3 in fine tego kodeksu zwrot "chyba że skazany wyrazi zgodę na niższe wynagrodzenie" dotyczy jedynie ustalenia niższej należności za pracę skazanego, niżby to wynikało z zasad wynagradzania pracowników za pracę tego rodzaju, a nie uchyla prawa skazanego do należności za pracę w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia przysługującego pracownikom.
Należy nadto zwrócić uwagę, iż w przypadku obniżenia wynagrodzenia skazanego poniżej stawki minimalnego wynagrodzenia przysługującego pracownikom zostałby on pozbawiony zabezpieczenia na wypadek bezrobocia po opuszczeniu zakładu karnego. Zgodnie bowiem z art. 23 ust. 2 pkt "e" ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 1995 nr 1 poz. 1 ze zm./ prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu jeżeli wykonywał pracę w okresie tymczasowego aresztowania lub odbywania kary pozbawienia wolności tylko wtedy, gdy podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej najniższego wynagrodzenia. Obniżenie należności zatrudnionym skazanym poniżej wynagrodzenia minimalnego przysługującego pracownikom rzutowałoby więc negatywnie także na możliwości adaptacji społecznej skazanego po opuszczeniu zakładu karnego.
Stosunek zatrudnienia skazanych nie jest uważany za stosunek pracy, a wobec tego nie stosują się do więźniów wprost przepisy prawa pracy dlatego, że nie świadczą oni pracy w ramach stosunku prawnego umownie podporządkowanego, to znaczy nawiązywanego dobrowolnie, w którym granice podporządkowania pracownika w procesie pracy określa umowa o pracę.
Odmiennie też niż to przedstawił poseł sprawozdawca - art. 49 par. 3 Kkw nie ogranicza dopuszczalności zatrudniania więźniów za niższe wynagrodzenie, niż przysługujące pracownikom, do "przypadków nadzwyczajnych". Przepis ten nie przewiduje żadnego innego ograniczenia dopuszczalności zatrudniania więźniów za niższe wynagrodzenie, niż zgoda na to skazanego.
Zaskarżona regulacja idzie więc w przeciwnym kierunku niż ogólna tendencja do rozszerzania zakresu odpowiednio stosowanych przepisów prawa pracy do zatrudnianych odpłatnie więźniów, zarysowana w przeprowadzonych w latach 1990 i 1995 nowelizacjach kodeksu karnego wykonawczego. Tendencja ta odpowiada kierunkom rozwoju ustawodawstwa penitencjarnego innych państw europejskich i wymogom konwencji europejskich /Por. P. Hofmański, Konwencja europejska a prawo karne, Toruń 1995, str. 172 i n./.
Z tej odmienności statusu prawnego więźnia nie wynika jednak, iż praca więźnia może być dowolnie wynagradzana, a więc że do więźniów nie stosuje się art. 68 przepisów konstytucyjnych. Odmienność statusu prawnego zatrudnionych więźniów przemawia wszakże przeciwko uwzględnieniu zarzutu naruszenia zaskarżoną ustawą zasady równości wyrażonej w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych.
Skoro jednak więźniowie nie uczestniczą w określaniu warunków ich zatrudniania, to tym bardziej reguły ustalania tych warunków powinny być określone ustawowo. Okoliczność, iż więźniowie świadczą pracę w warunkach podporządkowania typu administracyjnego, a nie umownego, jak to ma miejsce w przypadku zatrudnienia pracowników, nie przemawia za nie stosowaniem art. 68 przepisów konstytucyjnych do odpłatnego zatrudniania więźniów, a więc za pozostawieniem całkowitej swobody stronom umowy o zatrudnieniu więźniów, to znaczy naczelnikowi zakładu karnego i pracodawcy, do ustalenia poziomu tego wynagrodzenia.
Nie stoi to na przeszkodzie wprowadzeniu ekonomicznych bodźców zainteresowania pracodawców w zatrudnianiu więźniów. Funkcję taką mogłyby z powodzeniem pełnić w szczególności ulgi podatkowe dla pracodawców zatrudniających skazanych. System ulg podatkowych dla przywięziennych zakładów karnych oraz innych pracodawców, zatrudniających osoby pozbawione wolności przewidziany jest też w poselskim projekcie ustawy o zatrudnieniu osób pozbawionych wolności z dnia 26 czerwca 1996 r. /Druk Nr 1382/.
Pozostawienie naczelnikom zakładów karnych nieograniczonej ustawowo swobody ustalania w porozumieniu z pracodawcami wysokości wynagrodzenia skazanych byłoby niekorzystne dla więźniów, będących jedynie przedmiotem negocjacji między tymi stronami.
Swoboda decydowania o wysokości wynagrodzenia zatrudnianych osób skazanych powinna być w demokratycznym państwie prawa ograniczona co najmniej ustawowo określoną stawką minimalnego wynagrodzenia. Trudności znalezienia pracy dla więźniów, zapewniającej im wynagrodzenie według zasad wynagradzania pracowników, nie uzasadnia jeszcze odstąpienia od zagwarantowania stawki wynagrodzenia minimalnego zatrudnionym odpłatnie więźniom, podobnie jak wysoki stopień bezrobocia nie uzasadnia odstąpienia od stawki wynagrodzenia minimalnego w umowie o pracę. Nie do przyjęcia jest argumentacja, iż skoro nie budzi zastrzeżeń dopuszczalność nieodpłatnego zatrudniania skazanych - za ich zgodą - przy pracach publicznych na rzecz samorządu terytorialnego, to tym bardziej nie powinna budzić zastrzeżeń dopuszczalność ich zatrudnienia za choćby najskromniejsze wynagrodzenie.
W przypadku zatrudnienia bezpłatnego skazanych - za ich zgodą - przy pracach publicznych na rzecz samorządu terytorialnego nie ma bowiem niebezpieczeństwa nadużyć w wykorzystywaniu pracy więźniów. Świadczona jest ona w interesie publicznym i na rzecz podmiotu publicznego - jednostek samorządu terytorialnego, a nie na rzecz i w interesie podmiotu gospodarczego. Argument o niższej wydajności pracy skazanych, spowodowanej zwłaszcza ich fluktuacją ze względu na prawo skazanych do przerw w odbywaniu kary, czasowych przepustek, warunkowych przedterminowych zwolnień może przemawiać jedynie za dostosowaniem wysokości przysługującego im wynagrodzenia do rzeczywistej wartości ich pracy. Nie przekonuje też przeciwko stosowaniu stawki wynagrodzenia minimalnego do skazanych argument, iż nie ponoszą oni kosztów swego utrzymania. Nie ma bowiem przeszkód konstytucyjnych w obciążaniu zatrudnionych odpłatnie więźniów za wzorem niektórych państw Europy Zachodniej obowiązkiem partycypacji w kosztach ich utrzymania /tak np. we Francji i w Niemczech, por. Zachodnie ustawy penitencjarne, teksty ustaw z komentarzami, Kalisz 1996, str. 36 i 167/. Nie można stawiać znaku równości między potrąceniami z wynagrodzenia na koszty utrzymania więźniów w granicach określonych ustawowo - z pozostawieniem naczelnikom zakładów karnych pełnej swobody określenia w umowach zawieranych z pracodawcami wysokości wynagrodzenia przysługującego zatrudnionym więźniom, z pominięciem stawki wynagrodzenia minimalnego przysługującego pracownikom. Prowadziłoby to do pozbawienia odpłatnie zatrudnionych więźniów elementarnego mechanizmu prawnego ochrony ich pracy przed wyzyskiem.
Skoro zakres klauzuli dopuszczającej na odstępstwa - od zasad wynagradzania pracowników za pracę tego rodzaju, którą wykonuje skazany za jego zgodą,- nie został w art. 49 par. 3 Kkw wyraźnie sprecyzowany, to przepis ten powinien być wykładany z uwzględnieniem wykładni celowościowej, a zwłaszcza konstytucyjnej zasady prawa obywatela do pracy, to znaczy do zatrudnienia za wynagrodzeniem według ilości i jakości pracy. Wskazanej zasady konstytucyjnej nie narusza możliwość przyznania skazanemu za jego zgodą niższej należności za pracę danego rodzaju, niż otrzymują pracownicy, jeżeli jest to uzasadnione niższą wydajnością pracy skazanego.
Natomiast dalej idąca wykładnia zaskarżonego przepisu, zmierzająca do wykazania, iż stanowi on podstawę uchylenia stosowania nawet stawki wynagrodzenia minimalnego do należności skazanego za pracę, narusza konstytucyjną zasadę prawa do pracy. Nie znajduje ona uzasadnienia także w wykładni gramatycznej zaskarżonego przepisu. Zezwala on bowiem jedynie na odstąpienie od stosowania do pracy skazanego "zasad wynagradzania pracowników za pracę tego rodzaju, którą wykonuje skazany". Stawek wynagrodzenia minimalnego pracowników nie stosuje się zaś do pracy określonego rodzaju, lecz mają one zastosowanie bez względu na rodzaj wykonywanej pracy