Orzeczenie TK z 22 października 1997 r., K 7/97

Teza

Trybunał Konstytucyjny po rozpoznaniu wniosku grupy 51 posłów o stwierdzenie niezgodności przepisów ustawy o kontroli skarbowej z dnia 28 września 1991 r./Dz.U. nr 100 poz. 442 ze zm./ w brzmieniu nadanym im ustawą z dnia 7 listopada 1996 r. o zmianie ustawy o kontroli skarbowej oraz niektórych ustaw /Dz.U. nr 152 poz. 720/ z art. 1, art. 7 i art. 67 ust. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r, o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm./ postanowił pozostawić wniosek bez rozpoznania.

Uzasadnienie

1. Grupa pięćdziesięciu jeden posłów wystąpiła do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem z dnia 28 lutego 1997 r. o stwierdzenie niezgodności wymienionych w sentencji przepisów ustawy o kontroli skarbowej z dnia 28 września 1991 r./Dz.U. nr 100 poz. 442 ze zm./ w brzmieniu nadanym im ustawą z dnia 7 listopada 1996 r. o zmianie ustawy o kontroli skarbowej oraz niektórych ustaw /Dz.U. nr 152 poz. 720/ z art. 1, art. 7 i art. 67 ust. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r, o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm./.

Wnioskodawcy generalnie zarzucili znowelizowanej w dniu 7 listopada 1996 r. ustawie o kontroli skarbowej niezachowanie właściwych proporcji pomiędzy uzasadnionym interesem publicznym a prawem jednostki do ochrony wolności, prywatności i własności oraz prawa do sądu, a tym samym naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego.

W szczegółowym uzasadnieniu wniosku Wnioskodawcy podnoszą:

• art. 11 ust. 2 pkt 4 określający uprawnienia dyrektora urzędu kontroli skarbowej do zmiany w pewnych sytuacjach na inspektora prowadzącego postępowanie kontrolne, może umocnić, zależność organu, jakim jest inspektor kontroli skarbowej, od swego zwierzchnika służbowego, nie będącego wszakże organem państwowym. Regulacja ta, zdaniem Wnioskodawców, nie znajduje racjonalnego uzasadniania będącego do zaakceptowania w świetle aksjologii prawa. Sprzeczna jest także, z konstytucyjną zasadą państwa prawnego;
• art. 15 ust. 2 nakładający na kontrolowanego obowiązek wskazania na piśmie, w dniu rozpoczęcia kontroli, osoby upoważnionej do działania w jego imieniu, zwłaszcza w jego nieobecności stanowi, zdaniem Wnioskodawców niedopuszczalne ograniczenie wolności jednostki, którego przesłanką jest wygoda organu. W ocenie Wnioskodawców, przepis ten nie da się pogodzić ani z cytowaną zasadą państwa prawnego ani z zasadą umacniania i rozszerzania praw i wolności obywatelskich wyrażoną w art. 67 ust 1 przepisów konstytucyjnych;
• także łączna interpretacja art. 16 ust. 3, nakładającego na kontrolowanego, będącego osobą fizyczną, obowiązek złożenia oświadczenia majątkowego na określony dzień oraz art. 18 ust. 1 pkt 9 dopuszczającego przeprowadzenie dowodu z przesłuchania kontrolowanego w charakterze strony, prowadzi do wniosku, że oświadczenie to, będące swoistym zeznaniem, może być żądane przed wyczerpaniem innych środków dowodowych, co przeczy warunkowi dopuszczenia dowodu z przesłuchania stron. W ocenie Wnioskodawców oświadczenie nie ma charakteru dowodu potrzebnego w sprawie i stanowi bezzasadne umniejszenie praw obywateli wbrew art. 67 ust 1 Konstytucji a art. 16 ust. 3, zaś przez swą nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w prawa własności, które obejmują też ochronę informacji o przedmiocie tego prawa, sprzeczny jest z art. 7 Konstytucji;
• art. 17 ust 1 pkt 3, 6 i 7 w związku z ust. 2 nakładający na kontrolowanego, obowiązek sporządzania kopii dokumentów, udostępniania środków łączności oraz sporządzania tłumaczeń dokumentacji finansowo-księgowej oraz obciążający kontrolowanego kosztami tych czynności, stanowi finansowanie działania administracji państwowej w inny sposób niż przez podatki, narusza więc tym samym przepisy art. 1 i art. 7 Konstytucji;
• przepis art. 24 ust. 2 pkt 1 uprawnia i zobowiązuje inspektorów kontroli skarbowej do wydawania decyzji w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, gdy ustalenia kontroli skarbowej dotyczą podatków i innych należności budżetowych. Oznacza to, że prawo określania i ustalania podatków w tym w drodze szacunkowej oraz innych należności budżetowych, przyznano organom nie będącym organami podatkowymi. Organy kontroli uzyskały uprawnienia organów podatkowych I-szej instancji, a w przypadku określonym w art. 26 ust. 1 pkt 2, tzn. gdy decyzję I instancji wyda inspektor zatrudniony w Ministerstwie Finansów uzyskały uprawnienia organów podatkowych obu instancji podatkowych. Oznacza to, że organ kontroli skarbowej jakim jest inspektor tej kontroli, zyskał prawo do kontroli i do wydawania decyzji administracyjnych oraz kompetencje organu ścigania przewidziane ustawą karno-skarbową dla kierownika organu dochodzenia oraz finansowego organu dochodzenia. W ocenie Wnioskodawców, przyznanie inspektorom kontroli skarbowej, prawa do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie podatków i innych należności budżetowych, rażąco narusza proporcje uprawnień organu oraz kontrolowanego. Wnioskodawcy uważają, że w demokratyczny państwie prawnym kumulacja uprawnień organu kontroli, organu podatkowego i organu ścigania jest niedopuszczalna. Funkcja kontrolna nie obejmuje funkcji władczej i powinna być od niej oddzielana, jak to uczyniono w ustawie o NIK. Z tych powodów przepis ten, zdaniem Wnioskodawców jest sprzeczny z zasadą państwa prawnego;
• art. 24 ust. 2 pkt 2 pozbawiający kontrolowanego prawa odwołania od decyzji, nazwanej "wynikiem kontroli", gdy decyzją tą inspektor kontroli skarbowej nie ustala ani nie określa podatków ani innych należności budżetowych, ale ustala "inne nieprawidłowości", ma, w ocenie Wnioskodawców, charakter władczy, skoro art. 27 ust. 1 pkt 7 nakaz usunięcia wskazanych przez inspektora nieprawidłowości i termin ich usunięcia czyni integralną część tego aktu, a ust. 3 nakazuje kontrolowanemu w określonym terminie poinformować inspektora o sposobie usunięcia wskazanych nieprawidłowości. Pozbawienie możliwości odwołania to - w ocenie Wnioskodawców - utrata prawa do sądu. Sytuacja podmiotu, wobec którego niekontrolowany ani w toku instancji ani przez sąd organ administracji może rozwijać dowolną działalność,- jest w ocenie Wnioskodawców, nie do pogodzenia z zasadą państwa prawnego. Z tych powodów, zdaniem Wnioskodawców, przepisy art. 24 ust. 1 pkt 1 i 2 godząc w istotę i aksjologię podziału kompetencji organów państwa naruszają art. 1 Konstytucji;
• art. 33a zezwala - w związku z postępowaniem kontrolnym - Generalnemu Inspektorowi Kontroli Skarbowej i dyrektorom urzędów kontroli skarbowej na uzyskanie od banków i innych instytucji finansowych informacji, dotyczących kontrolowanego, objętych tajemnicą bankową. Zdaniem Wnioskodawców celem tego przepisu jest ujawnienie rachunków, umów i innych informacji, zdaniem Wnioskodawców, nie na użytek sprawy karnej skarbowej wytoczonej przeciwko kontrolowanemu, ale na użytek samej kontroli, gdy żadnych zarzutów kontrolowanemu postawić nie można. Stanowi on w, ocenie Wnioskodawców, zbyt szeroką i nieuzasadnioną ingerencję władz finansowych w przedmiot objęty tajemnicę bankową, łamiąc tym prawo do prywatności zagwarantowane Europejską Konwencją o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, ratyfikowaną przez Polskę w dniu 15 grudnia 1992 r., jak również prawo banków, jako przedsiębiorstw, do zachowania tajemnicy informacji o swoich klientach. Prawa te, w ocenie Wnioskodawców, mogą być ograniczone, gdy klientowi banku stawia się zarzuty popełnienia przestępstwa karnego, a więc w sytuacji określonej w art. 33 ustawy. Natomiast art. 33a ustanowiony został dla wygody i ułatwienia działania kontroli skarbowej i dlatego Wnioskodawcy uważają, że jest sprzeczny z art. 1 i art. 7 Konstytucji oraz z art. 67 ust. 1 Konstytucji, który nakierowany jest na rozszerzanie, a nie uszczuplanie praw obywatelskich. Z zasady państwa prawnego wywodzona jest zasada proporcjonalności, czyli zakaz nadmiernej poza konieczność ingerencji państwa.

2. Prokurator Generalny w piśmie z dnia 30 kwietnia 1997 r. podzielił stanowisko Wnioskodawców co do niezgodności art. 24 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej ustawy z art. 1 przepisów konstytucyjnych w zakresie, w jakim pozbawia kontrolowanego możliwości odwołania od "wyniku kontroli" zarówno do sądu jak i w toku instancji oraz art. 17 ust 2 w części odnoszącej do jego ust 1 pkt 3 dotyczącego sporządzania na koszt kontrolowanego kopii dokumentów i pkt 6 dotyczącego dostarczenia przez kontrolowanego na jego koszt środków technicznych, z art. 1 przepisów konstytucyjnych. W pozostałym zakresie zaskarżone przepisy Prokurator Generalny uznał za konstytucyjne.
3. Minister Finansów w piśmie z dnia 8 sierpnia 1997 r. w całości nie podzielił stanowiska Wnioskodawców, uznając wszystkie zaskarżone przepisy za zgodne z Konstytucją.

Po wpłynięciu wniosku i wszczęciu postępowania w sprawie Prezydent RP zarządzeniem z dnia 25 czerwca 1997 r. w sprawie zarządzenia wyborów do Sejmu i Senatu Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. nr 67 poz. 422/ na dzień 21 września 1997 r. wyznaczył wybory do Sejmu. Wybory odbyły się w wyznaczonym terminie. Rodzi to określone skutki procesowe dla wnioskodawców, w tym przypadku grupy 51 posłów.

Zgodnie z art. 4 ust 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm./ kadencja Sejmu trwa do czasu zebrania się posłów na pierwszym posiedzeniu Sejmu następnej kadencji. Także art. 98 ust. 1 obowiązującej od 17 października 1997 r. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 78 poz. 483/ przewiduje, że kadencja Sejmu kończy się dnia poprzedzającego dzień zebrania się Sejmu następnej kadencji. Zarządzeniem z dnia 1 października 1997 r. /M.P. nr 67 poz. 654/ Prezydent RP zwołał pierwsze posiedzenie wybranego w dniu 21 września 1997 r. Sejmu na dzień 20 października 1997 r. Oznacza to, iż najpóźniej w tym dniu zakończyła się kadencja poprzedniego Sejmu. Z tym dniem wygasły mandaty posłów poprzedniej kadencji i z tym dniem Wnioskodawcy jako posłowie poprzedniej kadencji, utracili legitymację do dalszego występowania w sprawie przed Trybunałem Konstytucyjnym /zob. porównawczo postanowienia TK z dnia 2 czerwca 1993 r. U 4/93, U 5/93, U 2/93 - OTK 1993 cz. II poz. 21, 22 i 24/.

Zgodnie bowiem z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym /t.j. Dz.U. 1991 nr 109 poz. 470 ze zm./ z wnioskiem o stwierdzenie zgodności aktu ustawodawczego z Konstytucją mogła wystąpić między innymi grupa 50 posłów. Stosownie do art. 90 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym /Dz.U. nr 102 poz. 643/ w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy obowiązujące w dniu jej wszczęcia. W chwili wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego wnioskodawcy mieli uprawnienia do takiego wystąpienia, lecz z powodu zakończenia kadencji Sejmu i związanym z tym wygaśnięciem mandatów poselskich utracili legitymację do dalszego występowania w sprawie. Zgodnie z art. 26 ust. 1 powołanej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym obecność na rozprawie wnioskodawcy jest obowiązkowa. Grupa posłów będąca wnioskodawcą, stosownie do art. 10 ust. 2 uchwały Sejmu z dnia 31 lipca 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym /Dz.U. nr 39 poz. 184 ze zm./, działała w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym przez wyznaczonego przez siebie posła jako przedstawiciela. Wobec upływu kadencji Sejmu, którego posłami byli wnioskodawcy i związanym z tym wygaśnięciem ich mandatów poselskich przestał istnieć podmiot uprawniony do obowiązkowego udziału w rozprawie.

W tej sytuacji należało pozostawić wniosek bez rozpoznania.