Orzeczenie TK z 7 stycznia 1992 r., K 8/91

Tezy

Przepis art. 36 ust. 2 ustawy z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej /Dz.U. nr 78 poz. 462/ w części wyłączającej dochodzenie na drodze sądowej roszczeń wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy jest niezgodny z art. 1 i 67 ust. 2 Konstytucji RP.

Uzasadnienie

Porównując treść art. 36 ust. 2 omawianej ustawy o Straży Granicznej z ustawami regulującymi stosunek służbowy innych podmiotów charakteryzujących się takimi samymi cechami istotnymi co funkcjonariusze Straży Granicznej, należy dojść do wniosku, że przedmiotowa ustawa pozostaje aktualnie jedyną ustawą szczególną i to wydaną po dniu wejścia w życie ustawy z 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy kpa /Dz.U. nr 34 poz. 201/ wprowadzającej generalną zasadę sądowej kontroli decyzji administracyjnych, wyłączającą drogę sądową w tych sprawach.

Art. 196 par. 1 Kpa w brzmieniu znowelizowanym ustanawia generalną zasadę zaskarżalności do NSA w zasadzie wszystkich decyzji administracyjnych. Wyjątki od tej zasady są zawarte w art. 196 par. 4 Kpa. Przepis ten jednak nie wyłącza dostępu do NSA w zakresie dochodzenia roszczeń ze stosunku służbowego przez żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy służb ochrony porządku publicznego.

Art. 1 Konstytucji stanowi, że "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Obowiązkiem ustawodawcy jest zatem takie stanowienie prawa, by nie naruszało ono podstawowych zasad wymienionych w tym przepisie.

Jednym z fundamentalnych założeń demokratycznego państwa prawnego jest zasada dostępu obywateli do sądu w celu umożliwienia im obrony ich interesów przed niezawisłym organem kierującym się wyłącznie obowiązującym w państwie prawem. W konsekwencji prawo do wymiaru sprawiedliwości przez sąd zajmuje tak ważne miejsce, że jakakolwiek wykładnia ścieśniająca art. 1 Konstytucji w tym zakresie nie odpowiadałaby ani celowi, ani charakterowi ustroju RP.

Prawo jednostki do rzetelnego i publicznego procesu, w którym są rozstrzygane jej prawa o charakterze administracyjnym, cywilnym, a także do postępowania, w którym przedstawione są przeciwko niej zarzuty karne, wynika z zasady zawartej w art. 1 Konstytucji, iż Polska jest państwem prawnym.

Za taką wykładnią art. 1 Konstytucji przemawia także art. 56 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, iż "wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują: Sąd Najwyższy, sądy powszechne i sądy szczególne".

Przepis ten udostępnia obywatelowi szeroką drogę do wymiaru sprawiedliwości.

Odmowa wymiaru sprawiedliwości zawarta w kwestionowanym przepisie art. 36 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej funkcjonariuszom tej Straży w zakresie ich stosunków służbowych narusza zatem w ocenie Trybunału Konstytucyjnego wymieniony przepis art. 1 Konstytucji i jest z nim niezgodna.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 36 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej jest również niezgodny z art. 67 ust. 2 Konstytucji. Przepis ten wyraża konstytucyjną zasadę równości obywateli wobec prawa. Nie pozwala ona na rażące różnicowanie obywateli, gdy chodzi o ochronę ich praw podmiotowych, a w szczególności wynikających ze stosunków pracy.

Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniach: P 2/87 OTK 1987 poz. 2, U 7/87 i K 1/88 OTK 1988 poz. 1 i 6, K 3/89 OTK 1989 poz. 5, K 1/90 OTK 1990 poz. 2, K 1/91 OTK 1991 poz. 4 dokonał wykładni zasady równości. Polega ona na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu cechą istotną /relewantną/ powinny być potraktowane równo, a więc według jednakowej miary, lecz zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Zasada art. 67 ust. 2 Konstytucji RP została naruszona, z tego względu, że według przepisów dotyczących funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, żołnierzy zawodowych mają oni prawo do sądu, gdy chodzi o ich roszczenia wynikające ze stosunku służbowego. Nie mają takiego prawa tylko funkcjonariusze Straży Granicznej, chociaż charakteryzują się tą samą cechą istotną w postaci takiego samego charakteru stosunku służbowego, w którym pozostają.

Za przyjętą przez Trybunał Konstytucyjny wykładnię art. 67 ust. 2 Konstytucji podobnie jak przy art. 1 Konstytucji, przemawiają przepisy art. 14 i 26 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych.

Trybunał Konstytucyjny również w przeszłości w wielu sprawach powoływał się na argumentację wynikającą z aktów prawa międzynarodowego, wiążącego Polskę. Uczynił to zwłaszcza w orzeczeniach K 1/88 OTK 1988 poz. 6, K 6/89 OTK 1989 poz. 7 /gdzie powołał się m.in. na art. 24 wymienionego Paktu/ oraz w orzeczeniach U 8/90 OTK 1991 poz. 8, P 2/87 OTK 1987 poz. 2.

Także w rozpatrywanej sprawie Trybunał Konstytucyjny uznał za stosowne przy wykładni art. 1 Konstytucji RP powołał się na art. 14 i 26 wymienionego Paktu ratyfikowanego przez Polskę 3 marca 1977 r. /Dz.U. z 1977 r. Nr 38 poz. 167 i 168/. Według jego postanowień bowiem "każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny i bezstronny sąd (...)".

Jednakże Trybunał Konstytucyjny nie dokonał oceny zgodności kwestionowanego art. 36 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej z wymienionym Paktu w takiej formie w jakiej czyni to badając zgodność ustawy z konstytucją, ponieważ ani art. 33a ust. 1 Konstytucji, ani art. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nie dają takiej kompetencji Trybunałowi.

Zakres kompetencji Trybunału Konstytucyjnego jest ściśle wyznaczony przez art. 33a ust. 1 Konstytucji oraz przez przepisy art. 1, art. 2, art. 3, art. 4 ust. 1, art. 5 i art. 37 ustawy o Trybunał Konstytucyjny.

Wyłączenie spod jurysdykcji Trybunału umów międzynarodowych stało się oczywiste po wejściu w życie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym /Dz.U. nr 22 poz. 98/.

Gdyby przyjąć, że przepis ustawy o Trybunale Konstytucyjnym w tym zakresie jest niezgodny z art. 33a ust. 1 Konstytucji przepis ten musiałby zostać zakwestionowany z punktu widzenia zgodności z Konstytucją i konieczne byłoby orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w tej sprawie.

Zgodnie z art. 1 wymienionej ustawy przedmiotowy zakres właściwości Trybunału obejmuje orzekanie o zgodności z Konstytucją aktów ustawodawczych a także o zgodności z Konstytucją i aktami ustawodawczymi - innych aktów normatywnych wydawanych przez naczelne i centralne organy państwowe. Unormowania zawarte w wymienionych przepisach wskazują na to, że zakres właściwości Trybunału Konstytucyjnego został ukształtowany ze świadomym wyłączeniem umów międzynarodowych jako samoistnego punktu odniesienia przy kontroli konstytucyjności prawa. Dlatego też Trybunał Konstytucyjny nie podzielił argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu wniosku, że art. 33a ust. 1 Konstytucji poprzez art. 1 Konstytucji w brzmieniu ustawy z 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji /Dz.U. Nr 75 poz. 444/ pozwala na zmianę kompetencji Trybunału. Chociaż istnienie art. 1 Konstytucji ma ważny wpływ na interpretację pozostałych jej przepisów, granice tej interpretacji muszą być jednak wyznaczone przez reguły wykładni. Posługując się wykładnią logiczno-językową nie da się wyprowadzić wniosku, że art. 1 Konstytucji zmienił kompetencje Trybunałowi, które reguluje art. 33a Konstytucji. Inna interpretacja prowadziłaby wbrew pozorom - do lekceważenia norm Konstytucji poprzez taką jej wykładnię, w której mieścić by się mogło.

Trybunał Konstytucyjny uznał w pełni za uzasadniony pogląd wnioskodawców, że art. 36 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej jest niespójny z art. 14 i 26 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych.

Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że Rzeczpospolita Polska przez ratyfikowanie Paktów /umów/ jest nimi związana, wobec czego powinny być one stosowane, w tym także przez sądy i to na zasadzie proprio vigore, chyba że z treści i sposobu sformułowania umowy /Paktu/ międzynarodowej wynika, że nie jest to akt samowykonalny.

Trybunał Konstytucyjny licząc się z faktem obowiązywania Paktów /umów/ uwzględnia je, ale jedynie w toku wykładni przepisów Konstytucji. Dlatego orzekając w obecnym stanie prawnym TK mógł dać temu wyraz tylko przy okazji dokonywania wykładni art. 1 Konstytucji RP, natomiast nie mógł uczynić tych paktów samoistną podstawą orzekania.

Wskazane względy sprawiły, że Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na stosunek art. 36 ust. 2 kwestionowanej ustawy do art. 14 i art. 26 Paktów, ale poza sentencją orzeczenia.