Uzasadnienie
Trybunał Konstytucyjny rozważył, co następuje
Ustawa z dnia 20 września 1995 r. o zmianie ustawy o rewaloryzacji emerytur i rent (...) została zaskarżona w ubiegłym roku, w trybie kontroli prewencyjnej przez Prezydenta RP, który zarzucił jej, iż wprowadza na rok 1996 mniej korzystny niż dotąd obowiązujący wskaźnik waloryzacji emerytur i rent oraz nadmiernie ogranicza częstotliwość waloryzacji. Trybunał Konstytucyjny oceniając zasadność tych zarzutów orzeczeniem z dnia 20 listopada 1995 r. /K 23/95/ orzekł, iż art. 1 pkt 4 tej ustawy jest zgodny z art. 1 przepisów konstytucyjnych.
W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał Konstytucyjny zajął stanowisko, iż kompetencja wyboru najbardziej trafnych rozwiązań prawnych w przedmiocie waloryzacji świadczeń emerytalnych i rentowych należy do parlamentu, który ponosi odpowiedzialność polityczną za sposób wykorzystania kompetencji prawotwórczych. Trybunał Konstytucyjny poddaje zaś ocenie ustawowo określone mechanizmy waloryzacji z punktu widzenia zapewnienia na tej drodze świadczeniom emerytalnym i rentowym realnej wartości. Podobnie określenie częstotliwości przeprowadzanych waloryzacji należy w określonych granicach do parlamentu. Z punktu widzenia standardów europejskich przyjmuje się, iż waloryzacja świadczeń emerytalnych i rentowych powinna mieć miejsce co najmniej raz w roku. Za częstszym jej przeprowadzaniem przemawia zaś z reguły wysoka skala inflacji.
Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 20 listopada 1995 r. wskazał nadto, iż pełniejsza ocena konstytucyjności zakwestionowanych przepisów tej ustawy będzie mogła nastąpić dopiero w trakcie kontroli następczej. Trybunał Konstytucyjny wydając wskazane orzeczenie oparł się na domniemaniu zgodności zaskarżonej ustawy z Konstytucją, które to domniemanie nie zostało w sposób nie budzący wątpliwości, w tym postępowaniu obalone.
Nie zostało ono obalone także w sprawie niniejszej, gdy chodzi o generalny mechanizm waloryzacji, a zwłaszcza zastąpienie w ustawie z dnia 29 września 1995 r. waloryzacji płacowej przez cenową. Trybunał Konstytucyjny jest zdania, że pełna ocena skutków stosowania nowego systemu waloryzacji dla obywateli możliwa będzie dopiero po pełnym zrealizowaniu tego systemu, a więc po przeprowadzeniu waloryzacji we wrześniu 1996 r. i ewentualnego wyrównania w marcu 1997 r. Obecnie zaś Trybunał nie widzi podstaw uzasadniających odstąpienie od stanowiska zawartego w orzeczeniu z dnia 20 listopada 1995 r. /K 23/95/ i uznanie, że cały art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 września 1995 r. jest niezgodny z art. 1, art. 3, art. 7 czy art. 70 ust. 2 pkt 1 przepisów konstytucyjnych.
Przedstawiciel Sejmu zgłosił nadto zarzut res iudicata przeciwstawiając się dopuszczalności ponownego rozstrzygania o tych zarzutach przez Trybunał Konstytucyjny. Ustawa o Trybunale Konstytucyjnym ustanawia jednak w art. 7 ust. 3 jedynie zakaz ponownego rozpoznania sprawy w przypadku oddalenia przez Sejm orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niezgodność aktu ustawodawczego z Konstytucją. W uzasadnieniu orzeczenia z dnia 8 listopada 1994 r. /P 1/94/ Trybunał Konstytucyjny zwrócił już uwagę, że zakwestionowanie przepisu badanego w innej sprawie nie przesądza o tożsamości zakresu kontroli. Przedmiotowe granice kontroli wyznacza związek między normą kontrolowaną a normatywnym wzorcem. Przedmiotem wniosku i postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie K 23/95 nie było zagadnienie przeprowadzenia waloryzacji za IV kwartał 1995 r. W czasie postępowania w tej sprawie nie była jeszcze znana skala wzrostu przeciętnych wynagrodzeń w tym kwartale, a w szczególności nie było wiadomo czy przekroczy ona próg 110 procent uruchamiający zgodnie z art. 17 wskazanej ustawy z 1991 r. mechanizm waloryzacji. Wnioskowana przez przedstawiciela Sejmu rozszerzająca wykładnia zakazu ponownego rozpoznania sprawy przez Trybunał Konstytucyjny musiałaby skłaniać do bardziej rygorystycznej kontroli prewencyjnej zgodności aktów ustawodawczych z Konstytucją.
Wszelkie nieścisłości i niespójności przepisów ustawowych, które mogłyby doprowadzić do naruszenia zasad konstytucyjnych musiałyby być przyjmowane za podstawę orzeczenia o sprzeczności ustawy z Konstytucją. Biorąc zaś pod uwagę, iż w obowiązującym stanie prawnym stwierdzenie - w ramach kontroli prewencyjnej - niekonstytucyjności choćby jednego przepisu ustawy powoduje, iż ustawa nie może wejść w życie oraz wielce niezadawalający stan poziomu technicznego legislacji, ewentualna akceptacja tego poglądu musiałaby doprowadzić do nadmiernego wzmożenia rygoryzmu ocen zaskarżonych ustaw w trybie kontroli prewencyjnej.
Dla oceny zgodności z Konstytucją przepisów zaskarżonej ustawy decydujące znaczenie ma zagadnienie dopuszczalności wyłączenia spod stosowania jakichkolwiek mechanizmów waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych określonego odcinka czasu, w tym przypadku chodzi o czwarty kwartał 1995 r. Z tego punktu widzenia upływ dalszego okresu czasu od daty wejścia w życie zaskarżonej ustawy niczego nie zmieni. Nieprzeprowadzenie w oparciu o postanowienia art. 1 pkt 4 zaskarżonej ustawy waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych za czwarty kwartał 1995 r. w oparciu o art. 17 w związku z art. 19 ustawy z 1991 r. i nieobjęcie tegoż okresu mechanizmem waloryzacji obowiązującym w roku 1996, doprowadziło do utraty przez emerytury i renty ich dotychczasowej realnej wartości. Nastąpiło przez to naruszenie konstytucyjnego prawa do emerytur i rent /art. 70 ust. 1 pkt 1 przepisów konstytucyjnych/, które zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego stanowiskiem /K 14/92, K 23/95/, niekwestionowanym przez żadnego uczestnika postępowania, obejmuje także prawo do ich waloryzacji. Nieobjęcie czwartego kwartału 1995 r. mechanizmem waloryzacji przewidzianym ustawą z 1991 r., ani waloryzacją wprowadzoną ustawą z 1995 r. na rok 1996, narusza istotę prawa do waloryzacji emerytur i rent. Narusza także wynikającą z art. 1 przepisów konstytucyjnych zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Istota waloryzacji emerytur i rent polega na zapewnieniu tym świadczeniom zachowania realnej wartości. Prawo do waloryzacji emerytur i rent z mocy ustawy ukształtowane ustawą z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, mimo jej wielokrotnych nowelizacji, nie było dotychczas kwestionowane.
Mechanizmy waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych z mocy ustawy stosowane są w większości państw europejskich i należą do standardów demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Przedmiotem dyskusji i zmian stanu prawnego są jedynie wskaźniki waloryzacji i częstotliwość ich przeprowadzania. Tych też zagadnień dotyczyły dotychczasowe nowele wskazanej ustawy z 1991 r. Jeszcze w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie oceny prewencyjnej zaskarżonej ustawy przedmiotem zaskarżenia i ocen uczestników postępowania były jedynie zagadnienia wprowadzenia odmiennych wskaźników waloryzacji i ograniczenia ich częstotliwości, a nie dostrzegano niebezpieczeństwa wyłączenia jakiegoś okresu czasu spod mechanizmu działania jakiegokolwiek mechanizmu waloryzacji, a więc przewidzianego zarówno we wskazanej ustawie z 1991 r., jak i w zaskarżonej ustawie z 1995 r.
Argumentacja Ministra Pracy i Polityki Socjalnej, iż także pod rządem ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent (...) waloryzacje były przeprowadzane niekiedy dopiero po upływie dłuższych okresów czasu, nie jest przekonywająca. W regulacji tej ustawy - nieosiągnięcie w określonym kwartale wskaźnika wzrostu kwoty przeciętnego wynagrodzenia, uruchamiającego mechanizm waloryzacji emerytur i rent powoduje jedynie odroczenie terminu waloryzacji o następny kwartał, z uwzględnieniem jednak wskaźnika wzrostu kwoty przeciętnego wynagrodzenia w obydwu kwartałach. Nie powoduje zaś, że kwartał, w którym ten wskaźnik nie został osiągnięty uważa się za niebyły - nieuwzględniany w kolejnej waloryzacji. Podobnie argument wskazujący na spadek realnej wartości płac w sferze budżetowej nie może być uznany za decydujący o konstytucyjności regulacji ustawowej zmierzającej do ograniczenia realnej wartości emerytur i rent.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że ustawodawcy przysługuje możliwość modyfikowania istniejących regulacji emerytalno-rentowych /np. K 7/90, K 14/92/.
"Konstytucyjna dyrektywa rozwoju ubezpieczeń społecznych nie wyklucza zmian uprawnień przewidzianych we wcześniejszych ustawach, pod warunkiem zachowania istoty tych uprawnień" /K 23/95/. Nie zawsze też owe zmiany muszą iść w kierunku korzystnym dla ich adresatów.
"Problem dopuszczalności odstępowania w państwie prawa przez ustawodawcę od bardziej korzystnych dla obywateli rozwiązań prawnych towarzyszy niejednokrotnie ustawodawstwu socjalnemu okresu transformacji ustrojowej" /K 13/94/.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny uznał - w orzeczeniu K 23/95 - że nowy system waloryzacji emerytur i rent nie koliduje z postanowieniami konstytucyjnymi.
Odstąpienie od waloryzowania emerytur i rent za okres IV kwartału 1995 r., w powiązaniu ze znacznym wzrostem wynagrodzeń w tym okresie, oznaczało także realne zahamowanie wzrostu rent i emerytur, jaki nastąpiłby, gdyby nie doszło do zmiany przepisów. Trybunał Konstytucyjny jest zdania, że takie całkowite pozbawienie waloryzacji za okres kwartału stanowi naruszenie istoty prawa do ubezpieczenia społecznego, tak jak ujmuje je art. 70 ust. 2 pkt 1 przepisów konstytucyjnych.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie już stwierdzał, że konstytucyjne prawo do emerytur i rent obejmuje także prawo do ich waloryzacji /K 14/92 i K 23/95/. Ocena pozbawienia prawa do waloryzacji musi następować w oparciu o podobne kryteria i zasady, co ocena pozbawienia prawa do emerytury i renty. Odnosi się więc do niego także zakaz naruszania "istoty" tego prawa.
Trybunał Konstytucyjny uważa, że w treści każdego z konstytucyjnych praw i wolności zawierają się pewne elementy podstawowe, istnienie których jest konieczną przesłanką zachowania przez to prawo lub wolność swej konstytucyjnej tożsamości. Innymi słowy, ustawodawcy przysługuje swoboda modyfikowania i ograniczania praw i wolności, ale owe modyfikacje i ograniczenia nie mogą iść tak daleko, by przekreśleniu uległa podstawowa treść /istota/ danego prawa lub wolności /ostatnio K 12/95 i cytowane orzecznictwo wcześniejsze/. Choć konstrukcja ta odnosi się przede wszystkim do wolności politycznych /W 3/93 i K 12/95/, to od dawna Trybunał Konstytucyjny widział też możliwość odnoszenia jej do praw o charakterze socjalnym i ekonomicznym /K 7/90, K 14/92, K 23/95/. Generalna swoboda ustawodawcy do modyfikowania istniejących unormowań podlega więc - w płaszczyźnie materialnej - ograniczeniom wynikającym z zakazu przekreślania istoty praw socjalnych, w tym prawa do /zwaloryzowanej/ emerytury i renty.
Dalsze ograniczenia wynikają z nakazu dochowania zasad prawidłowej legislacji, a więc zakazu retroaktywności, nakazu ustanowienia "odpowiedniej" vacatio legis i należytego formułowania przepisów przejściowych.
Ocena, czy dana regulacja narusza "istotę" prawa do emerytury i renty możliwa jest tylko na gruncie konkretnego przypadku, ale w dotychczasowym orzecznictwie odnaleźć można przynajmniej dwa kryteria o bardziej generalnym charakterze.
Po pierwsze, za niedopuszczalne należy uznać takie regulacje, które prowadzą do naruszenia "minimum życiowego" emerytów i rencistów /K 14/92/.
Po drugie, niedopuszczalne jest całkowite pozbawienie uprawnienia, które dotąd przysługiwało określonej grupie podmiotów - dopuszczalność modyfikacji nie oznacza dopuszczalności eliminacji /K 1/88/.
Trybunał Konstytucyjny jest zdania, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi naruszenie drugiego z tych zakazów przez pozbawienie w całości emerytów i rencistów prawa do waloryzacji za IV kwartał 1995 r. Poprzedniego mechanizmu waloryzacji nie zastąpiono nowym /choćby mniej korzystnym/, ale w ogóle pominięto jeden kwartał przy dalszym obliczaniu waloryzacji. Biorąc pod uwagę tempo inflacji i dotychczasowe zasady waloryzowania rent i emerytur należy uznać, że tego typu pozbawienia prawa nie można już traktować w kategoriach - dopuszczalnej w zasadzie - modyfikacji, ale należy je uznać za eliminację prawa do waloryzacji za okres jednego kwartału.
Trybunał Konstytucyjny uważa, że tak głębokiej ingerencji nie da się pogodzić z "istotą" prawa do emerytury i renty, zakładającą nierozerwalny związek między procesami inflacyjnymi i metodami waloryzacji.
Argument, iż w ustawie budżetowej na rok 1996 nie przewidziano środków na przeprowadzenie waloryzacji emerytur i rent za czwarty kwartał 1995 r., nie może mieć decydującego znaczenia dla oceny konstytucyjności pozbawienia emerytów i rencistów prawa do waloryzacji ich świadczeń za czwarty kwartał 1995 r. Jakkolwiek Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje stanowisko, iż zachowanie równowagi budżetowej stanowi także wartość konstytucyjną, to uważa, iż nie uwzględnienie w ustawie budżetowej na 1996 r. środków na tę waloryzację może mieć wpływ co najwyżej na termin jej realizacji.
Wyłączenie spod mechanizmu waloryzacji stosowanej na podstawie ustawy z 1991 r. i nieobjęcie waloryzacją przewidzianą na rok 1996 czwartego kwartału 1995 r. wykracza poza granicę swobody wyboru przez parlament najbardziej trafnych rozwiązań prawnych w przedmiocie waloryzacji świadczeń rentowych. Narusza też zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 1 przepisów konstytucyjnych, obarczając w całości emerytów i rencistów ciężarem wzrostu kosztów utrzymania w tym okresie i prowadząc przez to nieuchronnie do utraty przez emerytury i renty ich dotychczasowej realnej wartości.
W tym stanie rzeczy rozpatrywanie zarzutu naruszenia art. 3 przepisów konstytucyjnych stało się bezprzedmiotowe.
W uzasadnieniu orzeczenia z dnia 20 listopada 1995 r. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że oceniając kwestionowane postanowienia ustawy uwzględnia kontekst podjętych prac ustawodawczych, zmierzających do wprowadzenia nowych ubezpieczeń emerytalno-rentowych, a zwłaszcza projektowane wprowadzenie stałych dopłat z budżetu państwa do emerytur i rent, uniezależniających je od bieżącej polityki budżetowej państwa. Zamierzeń tych nie uwzględniono już jednak w przyjętym przez Sejm Rzeczypospolitej w bieżącym roku Programie reformy systemu ubezpieczeń społecznych. Koncentruje się on na tworzeniu dla przyszłych pokoleń lepiej zarabiających osób dodatkowego systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych, pomijając poddaną konsultacji społecznej propozycję uzdrowienia finansów podstawowego, ogólnie dostępnego i jedynego dla obecnych emerytów i rencistów systemu emerytalno-rentowego. Znaczenie tego kontekstu partycypacji w kosztach przebudowy systemu emerytalno-rentowego emerytów i rencistów uległo więc obecnie ograniczeniu.
Trybunał Konstytucyjny nie podziela natomiast zarzutu naruszenia przepisów konstytucyjnych przez art. 1 pkt 7 ustawy z 1995 r. Przepis ten przewiduje, iż kwoty dodatków pielęgnacyjnych i dla sierot zupełnych podwyższa się przy zastosowaniu wskaźnika waloryzacji emerytur i rent od miesiąca, w którym jest przeprowadzana waloryzacja. Pkt 1 orzeczenia rozstrzygający o niekonstytucyjności wyłączenia spod mechanizmów waloryzacji IV kwartału 1995 r. ma bezpośrednie znaczenie także dla waloryzacji wskazanych dodatków. Skoro zaś Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 20 listopada 1995 r. uznał, iż wprowadzenie w 1996 r. odmiennych od poprzednio stosowanych reguł waloryzacji emerytur i rent nie narusza Konstytucji, to brak jest podstaw do zajęcia stanowiska, iż zastosowanie w 1996 r. tych samych reguł waloryzacji do dodatków pielęgnacyjnych i dla sierot zupełnych narusza Konstytucję.
Trybunał Konstytucyjny nie podzielił też zarzutu, iż zaskarżone przepisy naruszają art. 7 przepisów konstytucyjnych. Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje stanowisko wyrażone w orzeczeniu z dnia 11 lutego 1992 r. /K 14/91/, iż prawo własności w rozumieniu art. 7 przepisów konstytucyjnych nie obejmuje prawa do emerytury i renty, a przez to i do ich waloryzacji. Prawo to odmiennie niż prawo własności nie jest przedmiotem dziedziczenia, ani umów cywilnoprawnych.