Uzasadnienie
Łączny zwrot "na podstawie ustaw i w celu ich wykonania" nie stwarza wyraźnych przesłanek rozgraniczenia sytuacji, kiedy organy rządowe posługiwać się winny formą rozporządzenia, kiedy zaś - odpowiednio - sięgnąć po formę uchwały czy zarządzenia. Zarówno w części traktującej o wymogu podstawy ustawowej, jak i w części wskazującej iż celem rozporządzenia winna być realizacja ustawy, zwrot ten - traktowany koniunktywnie - nie zawiera rozróżnienia warunków prawnych koniecznych do posłużenia się rozporządzeniem, od sytuacji prawnej uzasadniającej wybór formy uchwały.
Zasadą ogólną wynikającą z tych przepisów Konstytucji, które odsyłają do unormowań /wprost lub w sposób dorozumiany/ określonych w drodze ustawy określonych jest (...) że w szczególności normowanie praw i obowiązków obywateli i ich organizacji, zarówno w stosunkach z państwem, jak i w stosunkach między nimi, a także innych samodzielnych podmiotów prawa odbywać się może tylko w drodze ustaw /posiłkowo dekretów z mocą ustaw/ i tylko na podstawie ustaw i w celu ich wykonania w drodze aktów normatywnych organów administracji państwowej /aktów wykonawczych/.
Jeżeli decyzja naczelnego organu administracji państwowej ma być skuteczną erga omnes, to musi być oparta na przepisach o mocy powszechnie obowiązującej,
Z tych przyczyn samoistne uchwały Rady Ministrów wydane bez upoważnienia zawartego w ustawie /lub dekrecie z mocą ustawy/ stanowią wyłącznie tzw. akty prawotwórcze kierownictwa wewnętrznego i (...) mogą wiązać jedynie tych adresatów, którzy są organizacyjnie lub służbowo podporządkowani organowi wydającemu dany akt.
W sferze kierownictwa wewnętrznego formy upoważnień do działań dyrektywnych, zakres ich obowiązywania oraz skuteczność w sferze konsekwencji prawnych są zróżnicowane (...). Nie wystarczy by jednostka organizacyjna aparatu państwowego miała na mocy jakichś przepisów dające się wykorzystać uprawnienia władcze. Uprawnienia te mogą być wykorzystane jedynie "w ramach wyraźnego upoważnienia".
Akty te nie mogą ani zastępować aktów prawnych o mocy powszechnie obowiązującej, ani też modyfikować ich znaczenia i sensu (...).
Dla poznania zjawiska stosowania norm Konstytucji kluczowe znaczenie ma podział na samoistne i niesamoistne stosowanie Konstytucji. W przypadku samoistnego stosowania Konstytucji akt stosowania Konstytucji podjęty zostaje bezpośrednio i tylko na podstawie normy samej Konstytucji to jest bez potrzeby jej rozwinięcia i konkretyzacji w ustawie zwykłej.
Samoistne stosowanie Konstytucji może mieć postać zarówno aktów tworzenia prawa, jak i aktów indywidualnych (...). Forma i zakres stosowania norm Konstytucji przez poszczególne rodzaje organów państwa zależy od charakteru funkcji prawnej organów, zdeterminowanych przez rodzajowo jednorodne normy kompetencyjne przyznane organom.
Rada Ministrów usytuowana została w systemie organów państwowych jako "naczelny wykonawczy i zarządzający organ władzy państwowej", która zgodnie z Konstytucją należy do Sejmu i w ograniczonym zakresie do Rady Państwa.
Formuła ta w jej dosłownym brzmieniu i przy rygorystycznym rozważaniu zasady jedności władzy państwowej może prowadzić do wniosku, że działalność rządu zdeterminowana jest w całości aktami ustawodawczymi organów władzy (...) a więc wyklucza możliwość samoistnego stosowania Konstytucji przez ten organ (...). Rząd jest organem nie tylko organizacyjnie, ale także funkcjonalnie samodzielnym i wykonuje on - pod nadzorem Sejmu - własne kompetencje w dziedzinie kierownictwa administracji, które wynikają z Konstytucji i ustaw.
(...) Lapidarność unormowania konstytucyjnego w zakresie zasad stanowienia praw przez aparat administracji (...) zawartego w jednej generalnej formule "na podstawie ustaw i w celu ich wykonania" - z jednej strony, z drugiej zaś - presja potrzeb przed jakimi stanęły naczelne organy administracji państwowej jeśli chodzi o konieczność udzielenia państwowym jednostkom organizacyjnym kompetencji do realizowania określonych celów gospodarczych lub społecznej polityki państwa, doprowadziły do doktrynalnego przekształcenia zasad określających prawotwórczą działalność administracji i jej miejsca w ramach systemu prawa (...). W tym kontekście należy usytuować koncepcję "uchwał samoistnych" jako próbę doktrynalnego uzgodnienia praktyki z założeniami konstytucyjnymi.
Sejm, wykonujący funkcję zwierzchniego kierownictwa państwowego, powołany jest do stosowania Konstytucji zawsze w sposób samoistny zarówno wtedy, gdy stanowi ustawy rozwijające i konkretyzujące normy Konstytucji, jak i wówczas, gdy podejmuje akty indywidualne i konkretne.
Konstytucyjna legitymacja form działań prawotwórczych o mocy ustawy oraz konstytucyjne dopuszczenie prawotwórstwa podstawowego "na podstawie ustaw i w celu ich wykonania" ukształtowały jedynie ogólnie granice prawotwórstwa i pozostawiły szerokie pole do ich konkretyzacji w drodze praktyki ustrojowej oraz interpretacji doktrynalnej.
Nie jest (...) kwestionowany pogląd, że upoważnienie do stanowienia aktów prawnych o powszechnej mocy obowiązywania czyli aktów zdolnych do ustalania praw i obowiązków wszelkich osób fizycznych i prawnych oraz do kształtowania ogólnie obowiązujących wzorów postępowania, mogą wynikać tylko z konkretnych regulacji rangi aktu ustawodawczego, wyraźnie określającego przedmiot, zakres i zasady, którym stanowiony akt normatywny ma odpowiadać (...).
Upoważnienie do stanowienia przepisów prawnych o ograniczonej mocy obowiązywania mogą być wynikiem korelacji zadań prawnie zleconych określonym organom.
Czy możliwa jest ocena konstytucyjności badanego przepisu lub ustawy w zależności od tego, jak kształtuje się w danym okresie sytuacja społeczno-gospodarcza, której przepis bezpośrednio lub pośrednio dotyczy. Trybunał Konstytucyjny dopuszcza taką możliwość przy posłużeniu się wykładnią funkcjonalną. Według niej znaczenie badanego przepisu będącego elementem określonej instytucji prawnej należy ustalić w ten sposób, by odpowiadało ono funkcji tej instytucji jako całości (...).
Przepis art. 122 ust. 2 miał doprowadzić do zwiększenia podstaw rent i emerytur proporcjonalnie do wzrostu państwowej krajowej płacy nominalnej (...). W ocenie społecznej - a jest ona elementem wartościowania funkcjonalnego - taka regulacja była słuszna i sprawiedliwa. Towarzyszące jej pewne spłaszczenie świadczeń charakterystyczne dla - stosowanego przez polskiego ustawodawcę - degresywnego systemu zmian w obrębie przyznanych świadczeń, nie były wielkie i nie występowały tak ostro z uwagi na (...) znacznie wolniej przebiegające procesy inflacyjne niż to miało miejsce w późniejszych latach.
Zawarta w art. 122 ust. 2 ustawy emerytalnej formuła umożliwiła zwiększenie w pełnym stosunku procentowym tych podstaw wymiaru, które w roku przyznania świadczenia nie przekroczyły średniej płacy w gospodarce uspołecznionej. Natomiast wzrost podstaw wymiaru przekraczających tę średnią podlegał już redukcji do jednolitego poziomu określonego przez kwotę maksymalną ustaloną odrębnie dla poszczególnych lat. Widoczne w tym rozwiązaniu pewne spłaszczenie wewnętrznej struktury świadczeń nie budzi wątpliwości, jednakże nie uzasadnia przyjęcia, że jest to cecha, która świadczy o niezgodności art. 122 ust. 2 ustawy z przepisami art. 5 pkt 5, art. 19 ust. 2 i 3, art. 67 ust. 2 i art. 70 Konstytucji.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego uproszczone i nietrafne jest w tej mierze ujmowanie powszechnego przymusu ubezpieczenia społecznego jako formy egalitaryzacji społeczeństwa. "W realizacji tego celu - jak stwierdził przedstawiciel Sejmu - ubezpieczenie spełnia zadanie przemieszczenia środków materialnych na rzecz biednych". Powyższy pogląd pozostaje w sprzeczności z zasadami ustalania podstawy emerytury i renty /art. 16-22 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników/ pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej /art. 5 pkt 5 Konstytucji/.
W państwie praworządnym wszelka władcza działalność wymaga podstaw prawnych a więc legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Wynika z tego, że cała działalność prawotwórcza powinna mieć legitymację w postanowieniach konstytucji lub w zasadach konstytucyjnych ustanowionych w aktach prawnych, to znaczy wydanych na mocy Konstytucji i właściwych do przydzielenia w jakimś zakresie kompetencji prawotwórczych. Oznacza to, że sposób wykorzystywania możliwości prawotwórczych przez organy państwowe nie jest wyrazem ich arbitralnego działania lecz wynikiem realizacji przydzielonych im uprawnień. Takie rozumienie systemu prawotwórstwa wyklucza swobodę korzystania z dowolnych form prawotwórstwa a równocześnie wymaga rozbudowy form prawotwórstwa na miarę potrzeb nowoczesnego państwa, w którym prawo jest podstawowym narzędziem zarówno wzrostu zaspokojenia potrzeb społecznych i kształtowania dróg rozwoju społecznego, jak i instrumentem organizowania i kierowania działalnością aparatu państwowego.
Ład w budowie porządku prawnego jest samoistnym dobrem społecznym i należy wyznaczyć granice nienaruszalności tego dobra. Z tych przyczyn zobowiązanie podporządkowanych organów administracji państwowej wewnętrznym aktem kierowania by przyznawały obywatelom określone korzyści mimo braku w tym względzie merytorycznej podstawy w ustawie zwykłej, jest przykładem zastępowania ustawy przez formy kierowniczego działania nie mające charakteru prawotwórczego.
Stosownie do właściwości Trybunału Konstytucyjnego, określonej w art. 33a ust. 1-3 Konstytucji i w art. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym - samoistne akty prawotwórcze podlegają kontroli z punktu widzenia ich konstytucyjności i legalności na równi z aktami ustawodawczymi i innymi aktami normatywnymi, w tym zakresie w pełni adekwatne jest określenie przez naukę aktu prawotwórczego, jako każdego takiego aktu "który wyznacza reguły i wzory postępowania, których przestrzeganie jest dla jego adresatów prawnie obowiązujące, niezależnie od tego, jaką formę ma podstawa prawna jego ustanowienia, jaki jest jego zasięg przedmiotowy i podmiotowy oraz jaki jest zakres i forma sankcji służących ochronie jego przestrzegania".
Powołana uchwała nr 27 jako akt samoistny Rady Ministrów jest niezgodna z art. 41 pkt 8 Konstytucji.
Ograniczenie przez art. 74 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników górnej granicy zwiększenia podstawy wymiaru emerytury lub renty w warunkach szybko postępującej inflacji przeczy samej istocie waloryzacji, czego wyrazem jest konieczność wielokrotnego podwyższania świadczeń emerytalnych poza systemem waloryzacji przewidzianym przez ustawę. Widoczna w sposobie tej regulacji dążność do egalitaryzacji społeczeństwa i jej populistyczny charakter, są nieuzasadnione w obecnych warunkach rosnącego wzrostu płac i kosztów utrzymania, w warunkach stale postępującej inflacji.
To spłaszczenie świadczeń emerytalnych następuje przede wszystkim przez ograniczenie skali podwyżki do 150 procent kwoty wzrostu według wynagrodzenia. Następuje również przez odniesienie się do przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce uspołecznionej. Nie obejmuje więc płac w sektorze nieuspołecznionym.
Założeniem systemu emerytalnego jest jego funkcjonowanie we względnie stabilnych warunkach społeczno-gospodarczych, nacechowany stałą wartością pieniądza i niezmiennym poziomem kosztów utrzymania. Doświadczenia polskie (...) pokazują, że często jest konieczne przystosowywanie systemów ubezpieczeń społecznych funkcjonowania w warunkach zmian gospodarczych, inflacji i związanego z nią ruchu płac nominalnych i realnych (...). Zmiany rzutujące na pierwotną wartość świadczeń występują w dwóch aspektach. Po pierwsze - wzrost cen podważa wartość realną pobieranej emerytury, po drugie - wzrost nominalnych zarobków sprawia, że osoby przechodzące później na emeryturę otrzymują je w znacznie wyższym wymiarze niż emeryci z dawnych lat, zatrudnieni na podobnym stanowisku.
Względy społeczne stawiają konieczność zastosowania środków zaradczych w takim przypadku i to bez wyczekiwania aż deprecjacja emerytur i rent tzw. "starego portfela" /a właściwie starych portfeli/ przybierze rozmiary dramatyczne, gdy świadczenia ubezpieczeniowe przestają zaspokajać elementarne nawet potrzeby świadczeniobiorcy.
Ten problem społeczny jest rozwiązywany w drodze tzw. waloryzacji, która polega na dostosowywaniu wysokości świadczeń do wzrastającego poziomu płac lub kosztów utrzymania.
W ciągu dłuższego czasu znajdowała u nas zastosowanie waloryzacja ad hoc, sytuacja zmuszała bowiem do częstego korygowania wymiaru dawnych rent.
Korelacja wysokości świadczeń z poziomem płac - jako zasada waloryzacji umożliwia emerytom i rencistom równy udział we wzroście lub obniżaniu się ogólnej stopy życiowej społeczeństwa (...).
W doktrynie, a także w orzecznictwie Sądu Najwyższego /wyrok z dnia 17 stycznia 1988 r. - II URN 271/88 i uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 lipca 1988 r. - III UZP 20/88 - OSNCP 1989 z. 12 poz. 192/ występuje pogląd, według którego samoistna uchwała Rady Ministrów może stwarzać określone prawa, natomiast nie może pogarszać sytuacji prawnej wynikającej z uregulowań ustawowych. Trybunał Konstytucyjny wyraża w tej sprawie odmienny pogląd. Przede wszystkim ze względu na daleko idące konsekwencje takiej wykładni. Rozdzielenie bowiem decyzji administracyjnych na dwie kategorie, z których jedne wydawane są na podstawie przepisów ustawowych i mogą rozstrzygać o prawach i obowiązkach, a drugie wydawane na mocy przepisów aktów samoistnych, bez podstawy ustawowej i dotyczą tylko praw jednostki - rodzi wewnętrzną sprzeczność.
Przyjęcie stanowiska, że podstawą działalności organów administracji państwowej w zakresie przyznawania uprawnień obywatelowi mogą być akty normatywne administracji "samoistne" tylko na pozór wydaje się zgodne z naczelną zasadą naszego systemu prawnego - zasad praworządności. Prowadzi bowiem z jednej strony do przyznania obywatelowi uprawnienia, z drugiej - uzależnia realizację określonych praw w danej dziedzinie od reglamentacyjnej działalności organów administracji państwowej, prowadzi zatem do ograniczenia swobód obywatelskich i może stać się instrumentem daleko idącego różnicowania praw obywateli. Różnicowanie zatem podstaw prawnych decyzji w zależności od tego, czy decyzja przyznaje uprawnienia czy nakłada obowiązki jest nieuzasadniona z punktu widzenia sfery praw i wolności obywateli.
Przepis art. 90 Konstytucji wyznacza ściśle granice obowiązków nie tylko dla obywateli, lecz i dla organów państwa; dla organów państwa obowiązek obywatelski jest granicą dopuszczalnej władczej ingerencji ze strony organu państwowego, który może tylko w ramach ustawowych zapewnić posłuch dla swoich czynności i aktów.
Trybunał Konstytucyjny uznał za niekwestyjne z punktu widzenia przepisów Konstytucji uregulowanie współczynnika waloryzacyjnego w art. 74 ust. 2 ustawy emerytalnej. Należy uznać za trafne przyjęcie jako kryterium waloryzacji wzrost przeciętnych płac, a nie wzrost cen i kosztów utrzymania nie tylko dlatego, że zmiany poziomu płac dają się ściśle ustalić, ale również z tej przyczyny, że wyprzedzają one na ogół /poza szczególnymi kryzysowymi sytuacjami/ ruchy cen i wyrażają tym samym skalę postępu społeczno-gospodarczego, w którym emeryci powinni partycypować.
W świetle art. 70 ust. 1 Konstytucji obywatele Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej mają prawo do ochrony zdrowia oraz do pomocy w razie choroby lub niezdolności do pracy. Konstytucja nie dzieli przy tym obywateli na tych, którym to prawo do pomocy w razie choroby lub niezdolności do pracy przysługuje z tytułu zatrudnienia w Polsce Ludowej i na tych, którym to prawo przysługuje z tytułu zatrudnienia w Polsce w innym okresie /okresie międzywojennym/.
Przepis art. 29 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników zróżnicował podmioty przynależne do tej samej klasy ze względu na ich cechy istotne /zatrudnienie na obszarze Państwa Polskiego/, ponieważ jedną grupę tych podmiotów faworyzuje /osoby zatrudnione w Polsce Ludowej ponad okres wynoszący 20 lat/ dyskryminuje /osoby, które były zatrudnione przed powstaniem Polski Ludowej/. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego to zróżnicowanie nie było dopuszczalne również w świetle konstytucyjnej zasady "każdemu według jego pracy".
Unormowanie, według którego emerytura ulega zwiększeniu o 1 procent podstawy jej wymiaru za każdy pełny rok zatrudnienia w Polsce Ludowej ponad okres wynoszący 20 lat, wprowadza podmiotowe zróżnicowanie praw obywateli w zależności od tego, kiedy podjęto zatrudnienie (...).
Powojenna państwowość polska oparła się na założeniu ciągłości państwa i prawa (...).
Regulacja zawarta w art. 29 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników stawia w niekorzystnej i krzywdzącej sytuacji prawnej tych obywateli Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, którzy faktycznie legitymują się długoletnim stażem na obszarze Państwa Polskiego choć na pracę w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej przypadł krótszy okres w porównaniu do obywateli, którzy rozpoczęli pracę zawodową po drugiej wojnie światowej.
Jako jedną z zasadniczych form ochrony ubezpieczeniowej w pracowniczym systemie emerytalno-rentowym Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej w warunkach kryzysowych przyjmowano dotychczas zaspokojenie godziwego minimum utrzymania. Omawiana regulacja prawna rodzi wątpliwość, czy obowiązujący system emerytalno-rentowy realizuje dyrektywy wynikające z tej formuły. nie mówiąc o tym, że dalece odbiega od konkurencyjnej zasady rozdzielczej "każdemu według pracy". Zasada ta wyrażona w art. 19 ust. 3 Konstytucji staje się (...) istotnym elementem przy ustalaniu świadczeń emerytalnych.
W świetle językowej wykładni art. 74 ust. 2 ustawy współczynnik waloryzacyjny nie jest wartością stałą. (...) Może się on obniżać lub wzrastać w zależności od tego jak przedstawia się po zmianie podstawy relacja pomiędzy podstawą świadczenia a wysokością świadczenia. (...) W mechaniźmie waloryzacji świadczeń emerytalnych jest to formuła matematyczna, która służy do wyliczenia podwyżki świadczenia na podstawie art. 74 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników. Elementem tego systemu jest założona przez ustawodawcę degresja świadczeń. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego uproszczone i nietrafne jest w tej mierze ujmowanie powszechnego przymusu ubezpieczenia społecznego jako formy egalitaryzacji społeczeństwa. W realizacji tego celu - jak stwierdził przedstawiciel Sejmu - ubezpieczenie spełnia zadanie przemieszczenia środków materialnych na rzecz biednych. Powyższy pogląd pozostaje w sprzeczności z zasadami ustalania podstawy emerytury i renty (...) pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej.
W państwie praworządnym wszelka władcza działalność wymaga podstaw prawnych a więc legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Wynika z tego, że cała działalność prawotwórcza powinna mieć legitymację w postanowieniach konstytucji lub w zasadach konstytucyjnych ustanowionych w aktach prawnych, to znaczy wydanych na mocy Konstytucji i właściwych do przydzielenia w jakimś zakresie kompetencji prawotwórczych. Oznacza to, że sposób wykorzystywania możliwości prawotwórczych przez organy państwowe nie jest wyrazem ich arbitralnego działania lecz wynikiem realizacji przydzielonych im uprawnień. Takie rozumienie systemu prawotwórstwa wyklucza swobodę korzystania z dowolnych form prawotwórstwa a równocześnie wymaga rozbudowy form prawotwórstwa na miarę potrzeb nowoczesnego państwa, w którym prawo jest podstawowym narzędziem zarówno wzrostu zaspokojenia potrzeb społecznych i kształtowania dróg rozwoju społecznego, jak i instrumentem organizowania i kierowania działalnością aparatu państwowego.
Założeniem systemu emerytalnego jest jego funkcjonowanie we względnie stabilnych warunkach społeczno-gospodarczych, nacechowany stałą wartością pieniądza i niezmiennym poziomem kosztów utrzymania. Doświadczenia polskie (...) pokazują, że często jest konieczne przystosowywanie systemów ubezpieczeń społecznych funkcjonowania w warunkach zmian gospodarczych, inflacji i związanego z nią ruchu płac nominalnych i realnych (...). Zmiany rzutujące na pierwotną wartość świadczeń występują w dwóch aspektach. Po pierwsze - wzrost cen podważa wartość realną pobieranej emerytury, po drugie - wzrost nominalnych zarobków sprawia, że osoby przechodzące później na emeryturę otrzymują je w znacznie wyższym wymiarze niż emeryci z dawnych lat, zatrudnieni na podobnym stanowisku.