Uzasadnienie
Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rz. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym przytoczonym w sentencji uchwały, w trybie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./.
Pytanie prawne zostało przedstawione w następującym stanie faktycznym sprawy.
Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej w Rz. Spółka z o.o. z siedzibą w B., w piśmie z dnia 10 listopada 1999 r. wystąpiło do Burmistrza Miasta i Gminy w S.-M. z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na usuwanie odpadów komunalnych stałych z terenu Miasta i Gminy S.-M. We wniosku sprecyzowano jakimi środkami technicznymi dysponuje do prowadzenia powyższej działalności, wnosząc o wydanie zezwolenia na okres 10 lat.
Decyzją z dnia 9 grudnia 1999 r., (...), Burmistrz Miasta i Gminy w S.-M., powołując się na przepisy art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach /Dz.U. nr 132 poz. 662/, zwanej dalej ustawą oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, udzielił wymienionej firmie zezwolenia, na prowadzenie działalności polegającej na wywozie stałych odpadów komunalnych z terenu Miasta i Gminy S.-M. Zezwolenie to zostało obwarowane szczegółowymi warunkami dotyczącymi przestrzegania odpowiednich przepisów prawa, prowadzenia ewidencji świadczonych usług, miejsca wywozu odpadów, używania środków technicznych oraz innych. Ważność zezwolenia została ustalona na okres od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 2000 r. z zastrzeżeniem, że w przypadku naruszenia jego warunków może ono zostać cofnięte bez odszkodowania w trybie art. 9 ust. 2 ustawy. W uzasadnieniu tej decyzji, jednym zdaniem stwierdzono, iż oferta zawarta we wniosku oraz przedłożone przez MPGK Rz. rekomendacje, wskazują na możliwość jego udziału w realizacji zadań w zakresie wywozu odpadów komunalnych w gminie S.-M.
W odwołaniu od powyższej decyzji, Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej w Rz., wnosiło o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji wywodząc, iż występowało o wydanie zezwolenia na okres 10 lat, a otrzymało zezwolenie jedynie na rok, bez podania jakiejkolwiek podstawy faktycznej i prawnej takiego rozstrzygnięcia, co stanowi naruszenie art. 107 par. 3 Kpa. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, iż organ udzielający zezwolenia posiada ustawowe możliwości określenia warunków wykonywania usług usuwania odpadów i kontroli ich przestrzegania, a także cofnięcia zezwolenia, w wypadku naruszenia warunków w nim zawartych. Ograniczenie okresu ważności decyzji do jednego roku, nie jest zatem próbą zabezpieczenia interesów gminy przed niesolidnym wykonawcą usług usuwania odpadów, lecz nieuzasadnioną uciążliwością, która w połączeniu z obowiązkiem wniesienia opłaty w wysokości 600 zł od udzielonego zezwolenia, stawia odwołującego się w gorszej sytuacji od innych podmiotów wykonujących wymienione wyżej usługi na terenie Miasta i Gminy S.-M.
Przekazując odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rz., organ I instancji wnosił o jego nieuwzględnienie. Podniósł, iż przepis art. 9 ust. 1 ustawy pozostawia organowi wydającemu zezwolenie swobodę w określeniu terminu ważności udzielonego zezwolenia. Poza tym, opłata skarbowa uiszczana w związku z udzieleniem zezwolenia na świadczenie usług komunalnych stanowi dochód własny gminy. W poprzednim roku opłata ta przez odwołującą się firmę nie została uiszczona.
Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rz., kwestią o podstawowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, jest charakter prawny zezwolenia na usuwanie odpadów komunalnych, w części dotyczącej okresu ważności zezwolenia. Z treści art. 7 ust. 3 ustawy wynika, iż zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, udziela w drodze decyzji, właściwy wójt, burmistrz lub prezydent miasta, każdemu podmiotowi, o ile dysponuje stosownymi środkami do prowadzenia określonej działalności i zapewni należyty poziom świadczonych usług. W art. 8 ustawy zostały sprecyzowane elementy wniosku o udzielenie zezwolenia. Między innymi w ust. 1 pkt 4 wymienionego przepisu zawarte jest sformułowanie, iż wniosek o udzielenie zezwolenia, powinien zawierać określenie czasu na jaki ma być zezwolenie udzielone. Elementowi temu zdaje się odpowiadać składnik decyzji - zezwolenia, jakim jest według art. 9 ust. 1 pkt 4 ustawy - "okres ważności zezwolenia". Podanie przez wnioskodawcę okresu czasu, na jaki zezwolenie ma być wydane wskazywałoby, że jest wiążące dla organu, który ma rozpoznać wniosek. Inaczej mówiąc, wniosek w tym elemencie czyni organ związanym, stanowiąc granice sprawy administracyjnej.
Odmienne stanowisko w powyższej sprawie prezentuje organ I instancji wywodząc, iż okres ważności zezwolenia jest elementem uznaniowym, a gmina może mieć na uwadze także aspekt finansowy, polegający na uzyskiwaniu za udzielanie zezwoleń dochodów z tytułu opłat skarbowych.
Wydaje się także, że odwołująca się firma podziela stanowisko co do uznaniowego charakteru zezwolenia w części ustalającej okres jego ważności, skoro wnosi o wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 par. 3 Kpa.
Pogląd taki budzi jednak, zdaniem Kolegium, poważne wątpliwości wobec jednoznacznej treści art. 7 ust. 3 ustawy. Element uznaniowości, ogranicza się jedynie do przyjęcia, że dany podmiot spełnia określone warunki wynikające z ustawy. Ustawodawca nie przewidział żadnych kryteriów dla oznaczenia terminu ważności zezwolenia. Rodzi to jednak tego rodzaju argumentację, jak prezentowana w piśmie burmistrza, który periodyczność w wydawaniu zezwoleń uzasadnia możliwością uzyskiwania dochodu z opłaty skarbowej.
Ustalenie charakteru prawnego decyzji o jakiej mowa w art. 7 ust. 1 i 3 ustawy, w części dotyczącej terminu ważności, implikuje także dopuszczalny sposób orzekania przez organ odwoławczy. Z mocy art. 138 par. 3 Kpa w sprawach uznaniowych, Kolegium może jedynie wydać decyzję kasacyjną. Odpowiedź na przedstawione pytanie determinuje więc sposób rozstrzygnięcia sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Utrzymanie czystości i porządku na terenie gmin jest zadaniem obciążającym nie tylko organy samorządu gminnego, ale wszystkich członków określonej wspólnoty. Na gminie spoczywa jednak szczególna powinność stworzenia na swoim terenie warunków niezbędnych do realizacji wymienionego zadania. W granicach przewidzianych prawem gmina powinna zatem zorganizować własne wykonawstwo usług komunalnych lub stworzyć możliwość ich wykonywania przez inne podmioty.
Ustawa regulując kwestie świadczenia tego rodzaju usług komunalnych przez podmioty inne niż gminne jednostki organizacyjne, wprowadziła wymóg uzyskania zezwolenia. Przepis art. 7 ust. 1 ustawy stanowi, iż na prowadzenie przez podmioty inne niż gminne jednostki organizacyjne działalności polegającej na usuwaniu, wykorzystywaniu i unieszkodliwianiu odpadów komunalnych, prowadzeniu działalności ochronnej przed bezdomnymi zwierzętami oraz prowadzeniu schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części - wymagane jest uzyskanie zezwolenia. Zezwolenie to nie jest oczywiście koncesją w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./. Zgodnie bowiem z treścią art. 20 ust. 1 tej ustawy, udzielanie koncesji należy wyłącznie do naczelnych lub centralnych organów administracji państwowej /rządowej/. Konieczność uzyskania zezwolenia na prowadzenie tego rodzaju usług komunalnych jest prawnie dopuszczalną formą ograniczenia konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej, wyrażonej w art. 20 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jako warunek prowadzenia tej działalności. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy konieczne są w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, dla ochrony środowiska, bądź ochrony innych wymienionych dóbr i wartości. Powszechnie uznanym poglądem w nauce prawa jak i w judykaturze jest, że treść norm prawnych ograniczających uprawnienia bądź nakładających określone obowiązki powinna być jasno i jednoznacznie sformułowana.
Kierując się tą zasadą, w rozpoznawanej sprawie zwrócić należy uwagę przede wszystkim na przepis art. 7 ust. 3 ustawy stanowiący, iż zezwolenia, o których mowa w ust. 1, udziela właściwy organ administracji gminnej każdemu podmiotowi, który dysponuje odpowiednimi środkami do wykonywania usług oraz zapewni ich należyty poziom. Sformułowanie "każdemu podmiotowi" oznacza, iż po spełnieniu określonych wymagań co do standardu świadczonych usług, uprawniony organ ma obowiązek udzielenia zezwolenia. Oznacza to, iż poza oceną rodzaju środków jakimi dysponuje podmiot ubiegający się o wydanie zezwolenia, z punktu widzenia ich przydatności do prowadzenia danego rodzaju usług oraz zapewnienia ich należytego poziomu, w podejmowaniu decyzji o udzielenie zezwolenia, uprawniony organ nie może kierować się uznaniem administracyjnym. Związany jest stanowiskiem podmiotu występującego o udzielenie zezwolenia, wyrażonym w treści złożonego wniosku. Odnosi się to także do oznaczenia czasu przez jaki mają być świadczone określone usługi. Przepis art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy, regulujący treść wniosku o uzyskanie zezwolenia stanowi, iż wniosek winien zawierać określenie czasu, na jaki zezwolenie ma być udzielone. Sformułowanie "określenie czasu, na jaki zezwolenie ma być udzielone" z uwagi na użytą formę gramatyczną, świadczy o wyłączeniu w tym zakresie swobody decyzyjnej organu administracyjnego. Wniosek taki jest w pełni uprawniony jeżeli uwzględni się treść przytoczonego przepisu art. 7 ust. 3 ustawy i oceni obie normy z punktu widzenia spójności wewnętrznej omawianego aktu prawnego.
Przy takim rozumieniu przytoczonych wyżej przepisów, przyjąć należy, iż określenie okresu ważności zezwolenia, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 4 ustawy, jest ustawowym obowiązkiem organu, realizowanym wyłącznie w oparciu o treść złożonego wniosku. Odmienny pogląd, według którego ustalenie okresu ważności zezwolenia zależne byłoby od uznania organu administracyjnego, podważałby sens obowiązku podania we wniosku czasu, na jaki zezwolenie ma być udzielone.
Niezależnie od przytoczonych argumentów wynikających z samej treści omawianych norm prawnych zauważyć należy, iż sformułowanie "każdemu podmiotowi" oznacza także, iż bez żadnych wyjątków i przywilejów, zezwolenia powinny być wydawane wszystkim, którzy o nie występują, zgodnie z zasadą równości wobec prawa i wolności prowadzenia działalności gospodarczej. Dla jej urzeczywistnienia względem wszystkich zainteresowanych świadczeniem określonego rodzaju usług komunalnych powinny być stawiane tego samego rodzaju wymagania, jak i stosowane jednolite zasady ustalania okresu ważności zezwoleń. Indywidualizacja wymagań wobec każdego z podmiotów, czy też uznaniowy sposób ustalania okresu ważności decyzji, prowadziłyby do naruszenia tych zasad wobec wszystkich zainteresowanych świadczeniem określonych usług komunalnych.
Zasada równości wobec prawa wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, jak wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego "polega na tym, że wszystkie podmioty prawa /adresaci norm prawnych/ charakteryzujące się daną cechą istotną /relewantną/ w równym stopniu, mają być traktowane równo. A więc (...) bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących" /orzeczenie z dnia 9 marca 1988 r., U 7/87 - OTK 1988 poz. 1, wielokrotnie powoływane w późniejszym orzecznictwie/.
Należy mieć na uwadze, iż uzyskanie zezwolenia determinuje sposób prowadzenia działalności gospodarczej i sposób świadczenia usług. Podmiot gospodarczy dopiero na podstawie tego zezwolenia, będzie mógł przystąpić do zawierania indywidualnych umów z usługobiorcami. Ilość zawartych umów i konkurencyjne wobec innych podmiotów warunki tych umów, zadecydują o opłacalności ekonomicznej prowadzonej działalności gospodarczej. Każde obniżenie wymagań przy udzielaniu zezwolenia, czy też dowolne ustalanie czasokresu jego ważności, może przesądzać o wyłączeniu konkretnego podmiotu z rynku usług komunalnych na terenie danej gminy. Sytuacja taka, niezależnie od tego, iż naruszałaby wymienioną wyżej konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej i równości wobec prawa, w dłuższej perspektywie byłaby niekorzystna dla mieszkańców danej gminy. Ograniczenie konkurencyjności usługodawców prowadzić może bowiem do narzucania odbiorcom usług cen i innych warunków odbiegających od rzeczywistych potrzeb rynkowych.
Ujednolicenie ocen, dotyczących środków technicznych, jakimi przyszły usługodawca powinien dysponować, miejsc składowania odpadów, technologii ich utylizacji i innych, możliwe jest na podstawie obowiązujących przepisów sanitarnych i przepisów z zakresu ochrony środowiska. Nie ma natomiast podstaw ustawowych do przyjęcia kryteriów, jakimi należałoby się kierować przy ustalaniu okresu ważności zezwolenia.
Należy zatem przyjąć, iż ustawodawca określając w przepisie art. 8 ustawy niezbędne elementy wniosku o udzielenie zezwolenia, celowo wprowadził rozwiązanie, iż to wnioskodawca wskazuje okres czasu na jaki zezwolenie ma być udzielone. Tylko w ten sposób podmioty, wobec których postawiono jednakowe dla wszystkich wymagania co do standardu przyszłych usług, mogą uwzględniając własne możliwości ekonomiczne, zaoferować na równych zasadach możliwość ich świadczenia. Indywidualizacja okresu ważności zezwolenia jest następstwem rachunku ekonomicznego przeprowadzonego przez przyszłego usługodawcę, który prowadzi działalność gospodarczą na własny rachunek i własne ryzyko gospodarcze, a nie wynikiem uznania administracyjnego. Pewność co do czasu prowadzenia działalności gospodarczej jest istotną przesłanką opłacalności jej prowadzenia.
Przytoczone rozważania potwierdzają wniosek wyprowadzony na płaszczyźnie wykładni językowej, iż uprawniony organ administracji samorządowej określając, stosownie do treści art. 9 ust. 1 pkt 4 ustawy okres ważności zezwolenia, związany jest treścią wniosku o jego wydanie co do czasu, na jaki zezwolenie ma być udzielone - art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy. Oznacza to zarazem, że przepisy ustawy określające warunki udzielania zezwoleń na świadczenie usług w zakresie dotyczącym okresu ważności zezwolenia, nie pozostawiają sposobu rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu samorządowego w rozumieniu art. 138 par. 3 Kpa.
Mając na uwadze przytoczone wyżej argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ podjął uchwałę jak w sentencji.
Zdanie Odrębne
Zdanie odrębne sędziego Janusza Drachala w sprawie OPK 1/00.
Naczelny Sąd Administracyjny, odpowiadając na pytanie prawne Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie, w uchwale z dnia 22 maja 2000 r. - OPK 1/00 wyraził pogląd prawny, iż: "udzielając na podstawie art. 7 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach /Dz.U. nr 132 poz. 622 ze zm./ zezwolenia na świadczenie usług polegających na usuwaniu odpadów komunalnych przez inny podmiot niż gminna jednostka organizacyjna, właściwy organ jest związany treścią wniosku o udzielenie zezwolenia, co do czasu, na jaki zezwolenie ma być udzielone /art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy/".
Z przedstawionym stanowiskiem Sądu /bardzo jednoznacznym i kategorycznym/, a także z uzasadnieniem tego stanowiska nie zgodziłem się z następujących powodów.
Zgodnie z art. 20 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podstawę ustroju gospodarczego stanowi społeczna gospodarka rynkowa oparta między innymi na wolności działalności gospodarczej. Zasada wolności działalności gospodarczej potwierdzona została również w art. 17 ust. 2 ustawy zasadniczej. Jednakże już w art. 22 Konstytucji, odnoszącym się wprost do omawianej zasady, określono, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest co do zasady dopuszczalne, lecz może ono nastąpić tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. W świetle Konstytucji szeroko rozumiana wolność działalności gospodarczej nie stanowi zatem prawa absolutnego, co zresztą potwierdzają liczne regulacje ustawowe - np. ustawa z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./, ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji /Dz.U. 1993 nr 7 poz. 34 ze zm./, ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm./, a także ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach /Dz.U. nr 132 poz. 622 ze zm./. Przepisy powołanych aktów prawnych przewidują bowiem reglamentację działalności gospodarczej poprzez jej koncesjonowanie lub udzielanie zezwoleń, zawierających niekiedy nawet bardzo surowe warunki, a także terminy ważności tych koncesji i zezwoleń.
Przedstawiony stan prawny świadczy o tym, że ustawodawca dostrzega, właśnie w dziedzinie podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej, szereg wartości godnych ochrony publicznoprawnej /interes publiczny/ nawet za cenę ograniczenia konstytucyjnej swobody w tym zakresie. Z tego właśnie powodu, o tym czy i w jakim stopniu podmioty inne niż gminne jednostki organizacyjne będą uczestniczyły w procesie utrzymania czystości i porządku w gminach, właściwy organ ma rozstrzygnąć w formie decyzji administracyjnej /zezwolenia/. Tak więc rozstrzygnięcie w zakresie uprawnień do wykonywania omawianej działalności następuje co do zasady w drodze postępowania administracyjnego, w ramach którego organ administracji publicznej starannie wyważa proporcje pomiędzy interesem publicznym zasługującym na ochronę prawną oraz słusznym interesem strony także zasługującym na prawną ochronę.
Stosownie do art. 7 ust. 1 powołanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach na prowadzenie przez podmioty inne niż gminne jednostki organizacyjne działalności polegającej na usuwaniu, wykorzystywaniu i unieszkodliwianiu odpadów komunalnych, prowadzeniu działalności ochronnej przed bezdomnymi zwierzętami oraz prowadzeniu schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części - wymagane jest zezwolenie. W niniejszej sprawie jest więc niewątpliwe, że z woli ustawodawcy swoboda działalności gospodarczej podejmowanej w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach została /wyraźnie i wprost/ poddana stosownemu ograniczeniu w drodze publicznoprawnej reglamentacji.
Z przedstawionych regulacji prawnych, zawartych w art. 22 Konstytucji oraz art. 7 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wypływa zatem wniosek, że w interesującym nas zakresie powinien obiektywnie występować taki "ważny interes publiczny", który uzasadnia konieczne ograniczenie przez ustawodawcę omawianej swobody działalności gospodarczej. Dla rozstrzygnięcia tego zagadnienia niezbędna jest moim zdaniem systemowa analiza przepisów omawianej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, pod kątem zbadania, czy w zakresie omawianej problematyki istnieje taki interes publiczny /w tym wypadku interes prawny gminy/, który zasługuje na ochronę prawną w ramach postępowania administracyjnego i jakie są ewentualne środki prawne ochrony tego interesu.
Już na wstępie trzeba podkreślić, że utrzymanie czystości i porządku w gminach jest niekwestionowanym obowiązkiem gmin /art. 3 ust. 1/. W tym celu ustawodawca zobowiązał gminy do stworzenia warunków do wykonywania prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy lub do zapewnienia wykonania tych prac przez tworzenie odpowiednich jednostek organizacyjnych /art. 3 ust. 1 pkt 1/. Na gminie spoczywa także obowiązek zorganizowania np. odbioru odpadów komunalnych z urządzeń ruchomych /art. 3 ust. 1 pkt 3/. Jednocześnie rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego terenowego inspektora sanitarnego, ma obowiązek ustalić w drodze uchwały szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, a w tym m. in. częstotliwość oraz zasady i sposób usuwania odpadów komunalnych zarówno z nieruchomości, jak i z terenów przeznaczonych do użytku publicznego /art. 4 pkt 3/.
Przedstawiona regulacja ustawowa wskazuje zatem wyraźnie, iż w zakresie omawianej problematyki występuje bardzo szeroka sfera obowiązków i zadań nałożonych na gminę, które stanowią właśnie o zakresie wspomnianego "interesu publicznego". O występowaniu interesu publicznego, uzasadniającego konieczne ograniczenia w zakresie swobody podejmowania omawianej działalności gospodarczej, świadczy także okoliczność, iż wykonywanie prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy pozostaje w ścisłym związku ze sferą ewentualnych zagrożeń sanitarnych i epidemiologicznych regulowanych i innych przepisach szczególnych. Te natomiast kwestie mają walor powszechny i przez to nawet wykraczają poza interes lokalny - interes gminy.
Jeżeli zatem gmina, zgodnie z powoływanym art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przedstawione zadania w zakresie utrzymania czystości i porządku wykonuje nie poprzez tworzenie odpowiednich własnych jednostek organizacyjnych lecz poprzez udzielanie innym podmiotom zezwoleń na świadczenie usług komunalnych, to jest niewątpliwe, że ochrona interesu publicznego musi być realizowana właśnie w ramach postępowania administracyjnego o udzielenie temu innemu podmiotowi stosownego zezwolenia. Jest w związku z tym także niewątpliwe, że wyrazem koniecznej ochrony interesu publicznego musi być treść decyzji /zezwolenia/ wydawanej przez organ określony w art. 7 ust. 3 omawianej ustawy. O tym zaś co składa się na treść wspomnianej decyzji stanowi art. 9 ust. 1 tej ustawy, wskazujący enumeratywnie na te materie, które powinny być określone przez organ udzielający zezwolenia. Wśród elementów decyzji /zezwolenia/ wymieniony został także "okres ważności zezwolenia". W tej sytuacji nie można, moim zdaniem, kategorycznie twierdzić, że organ uprawniony i zarazem zobowiązany do wydania zezwolenia /oraz określenia terminu jego ważności/, nie ma w tak ważnej sprawie żadnego prawa wpływu na okres ważności tego zezwolenia, choćby nawet w toku postępowania wykazał, że to właśnie poprzez odpowiednie określenie terminu ważności zezwolenia osiągnie należytą ochronę interesu publicznego. Można sobie przecież wyobrazić taką sytuację, w której wnioskodawca wykaże, iż jest w stanie "zapewnić należyty poziom usług" /art. 7 ust. 3/, ale tylko w ściśle określonym przedziale czasowym - np. krótszym od wskazanego we wniosku.
Stanowiska o absolutnym wręcz związaniu organu żądaniami wnioskodawcy /a taka jest praktycznie wymowa podjętej uchwały i jej uzasadnienia/ nie można wyprowadzić również z relacji pomiędzy art. 8 i art. 9 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepisy te, jakkolwiek stanowią integralną część systemu prawnego w omawianym zakresie, to jednak w istocie służą zupełnie innym celom.
I tak, w art. 8 tej ustawy postanawia się, że wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie utrzymania czystości w gminie powinien zawierać oznaczenie podmiotu ubiegającego się o zezwolenie, jego siedzibę oraz wskazanie pełnomocników, jeżeli zostali wyznaczeni, określenie przedmiotu i obszaru wykonywanej działalności, określenie środków technicznych, jakimi dysponuje ubiegający się o zezwolenie, w celu zapewnienia prawidłowego wykonywania działalności objętej wnioskiem. Omawiany wniosek powinien także zawierać "określenie czasu na jaki zezwolenie ma być udzielone" /ust. 1 pkt 4/.
W mojej ocenie art. 8 ust. 1 - jak wynika wprost z jego brzmienia - jest wyrazem koniecznego, zdaniem ustawodawcy, sformalizowania wniosku o wydanie zezwolenia w omawianej kategorii spraw. Tak więc wniosek o wydanie zezwolenia powinien zawierać takie podstawowe /minimalne/ informacje pochodzące od zainteresowanego, które pozwolą organowi rozstrzygającemu sprawę na wydanie racjonalnej decyzji bez potrzeby uzupełniania w trakcie postępowania akt sprawy w tym zakresie. O tym, że celem art. 8 ust. 1 omawianej ustawy jest jedynie należyte przygotowanie materiału dowodowego w sprawie świadczą także przepisy art. 8 ust. 2 i ust. 3 stanowiące, iż podmiot ubiegający się o zezwolenie powinien udokumentować gotowość odbioru odpadów komunalnych oraz że podmiot ubiegający się o zezwolenie na utylizację odpadów powinien poinformować o miejscu i technologii przetwarzania odpadów komunalnych.
W świetle powyższego uważam, że art. 8 omawianej ustawy nie może być w ogóle w drodze wykładni traktowany jako przepis stanowiący źródło praw podmiotowych zainteresowanego wnioskodawcy, szczególnie praw tak silnych, iż mogą one wiązać organ z istoty powołany do władczego rozstrzygania spraw administracyjnych. Wręcz przeciwnie omawiany art. 8 jest właśnie źródłem obowiązków nałożonych z woli ustawodawcy na zainteresowany podmiot. A więc z tego punktu widzenia nie można twierdzić, iż wskazanie przez wnioskodawcę we wniosku np. "czasu na jaki zezwolenie ma być udzielone" stanowi okoliczność wiążącą dla organu wydającego decyzję administracyjną.
W odróżnieniu od art. 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przepisy art. 9 tej ustawy mają zupełnie inny charakter i cel. Przede wszystkim są one adresowane nie do wnioskodawcy, lecz do organu administracyjnego. Obok wymagań proceduralnych określonych w kodeksie postępowania administracyjnego przepisy art. 9 wskazują na inne konieczne elementy, jakie powinna zawierać decyzja administracyjna - zezwolenie /ust. 1/.
Te normatywnie wskazane elementy decyzji, to w istocie takie zagadnienia, do określenia których uprawniony /a wręcz zobowiązany/ jest organ administracji publicznej rozstrzygający daną sprawę administracyjną. To właśnie na tym organie ciąży obowiązek skierowania decyzji do właściwego podmiotu, określenia przedmiotu i zakresu działalności, rozstrzygnięcia o miejscu unieszkodliwiania odpadów, wskazania niezbędnych zabiegów z zakresu ochrony środowiska i ochrony sanitarnej, wymaganych po zakończeniu działalności, określenia obowiązku zawierania umów, a także wskazania innych wymagań wynikających z przepisów szczególnych itp. Na tym organie ciąży także obowiązek określenia "ważności zezwolenia", bo jest to przecież, jak wskazano, równie istotny element decyzji, a więc element władczego rozstrzygnięcia sprawy. Nie dostrzegam więc w treści omawianej normy prawnej podstawy do przyjęcia, iż organ wydający zezwolenie może nakładać na podmiot ubiegający się o to zezwolenie określone warunki, niewątpliwie ograniczające swobodę działalności, ale nie może jako organ decydujący określić "ważności zezwolenia", choćby bezspornie wykazał, iż są po temu ważne /prawnie uzasadnione/ powody. Uważam, że bezpośrednim celem wprowadzenia ustawowego obowiązku wskazania we wniosku "czasu na jaki ma być udzielone zezwolenie" było nie związanie organu co do terminu ważności zezwolenia, lecz uzyskanie istotnej informacji - na jak długą współpracę z danym przedsiębiorcą gmina może liczyć.
Skoro zatem brak jest przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który ograniczałby ustrojowe prawo organu do, zgodnego z jego funkcją, ukształtowania aktu administracyjnego w zakresie terminu zezwolenia, to w tym zakresie organ ten orzeka na zasadzie uznania administracyjnego, biorąc pod uwagę przede wszystkim słuszny interes strony oraz interes publiczny - znajdujące swoje oparcie w przepisach prawa. W żadnym jednak wypadku nie można przepisu - jak wspomniano - nakładającego na wnioskodawcę obowiązek podania we wniosku czasu na jaki ma być udzielone zezwolenie, traktować jako normy wyłączającej kompetencje organu do zbadania i zgodnego z prawem rozstrzygnięcia tej kwestii. Uznanie, że organ decyzyjny jest "związany" określoną okolicznością oznacza bowiem, iż w tym zakresie organ praktycznie nie ma prawa czynić żadnych własnych ustaleń. Pogląd taki, na tle omawianej kategorii spraw, jest w mojej ocenie, zbyt daleko idący.
Oczywiście jeżeli w danej sprawie organ nie uwzględni wniosku zainteresowanego w części dotyczącej żądanego terminu ważności zezwolenia, to okoliczność ta powinna być oceniona w postępowaniu odwoławczym pod kątem, czy decyzja w tym zakresie nie jest dowolna oraz czy w sprawie organ należycie rozważył wszystkie istotne okoliczności przedstawione przez zainteresowanego, przemawiające za proponowanym przez niego terminem zezwolenia /art. 7 i art. 8 Kpa/.
W uzasadnieniu omawianej uchwały Sąd dla poparcia przedstawionego na wstępie stanowiska zaprezentował pogląd jeszcze bardziej kategoryczny, z którym nie mogę się zgodzić. Przyjął mianowicie, iż użyte w art. 7 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach określenie "każdemu podmiotowi" oznacza, że "(...) po spełnieniu określonych wymagań co do standardu świadczonych usług, uprawniony organ ma obowiązek udzielenia zezwolenia. Oznacza to, iż poza oceną rodzaju środków jakimi dysponuje podmiot ubiegający się o wydanie zezwolenia, z punktu widzenia ich przydatności do prowadzenia danego rodzaju usług oraz zapewnienia ich należytego poziomu, w podejmowaniu decyzji o udzielenie zezwolenia, uprawniony organ nie może kierować się uznaniem administracyjnym. Związany jest stanowiskiem podmiotu występującego o udzielenie zezwolenia, wyrażonym w treści złożonego wniosku. Odnosi się to także do oznaczenia czasu przez jaki mają być świadczone określone usługi". Ponadto Sąd podkreślił, że zwrot "określenie czasu, na jaki zezwolenie ma być udzielone" z uwagi na użytą formę gramatyczną, świadczy o wyłączeniu w tym zakresie swobody decyzyjnej organu administracyjnego.
W świetle zaprezentowanego stanowiska Sądu organ, który został ustawowo wyposażony w kompetencje do reglamentacji omawianych dóbr byłby w swojej funkcji zupełnie "ubezwłasnowolniony". Z jednej bowiem strony na organie tym spoczywa obowiązek reglamentowania działalności w zakresie utrzymania czystości w gminach poprzez decyzyjne udzielanie zezwoleń, z drugiej zaś organ "musi" udzielić zezwolenia i to na warunkach określonych we wniosku złożonym przez zainteresowanego, a więc na warunkach w pełni dyktowanych przez zainteresowany podmiot.
Powstaje w związku z tym pytanie o sens zasady wyrażonej w art. 7 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stanowiącej że na prowadzenie przez podmioty inne niż gminne jednostki organizacyjne omawianej działalności - wymagane jest zezwolenie. Jeżeli bowiem przyjąć, że jednym z celów reglamentacji jest - jak wspomniano - ochrona "ważnego interesu publicznego", to w omawianej kategorii spraw ochrona tego interesu jest iluzoryczna, skoro organ i tak "musi" udzielić zezwolenia "każdemu podmiotowi" na zasadzie równości /a więc wszystkim, którzy się zgłoszą bez względu na to czy jest to mieszkaniec tejże wspólnoty, czy też zupełnie obcy monopolista/ oraz na warunkach wskazanych przez ten podmiot. Tak więc można dojść do wniosku, że wymóg zezwolenia na prowadzenie omawianej działalności jest - w ocenie Sądu - jedynie wymogiem formalnym. A przecież nie takie znaczenie przypisał ustawodawca zezwoleniu określonemu w art. 7 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, skoro brak zezwolenia obarczył nawet karą aresztu przewidzianą w przepisach karnych tej ustawy, zaś w przepisie przejściowym /art. 13/ nałożył na przedsiębiorców, prowadzących omawianą działalność przed wejściem w życie ustawy, obowiązek uzyskania zezwolenia w terminie sześciomiesięcznym.
W świetle powyższego wyrażam pogląd, że decyzja administracyjna, o której mowa w art. 7 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach /Dz.U. nr 132 poz. 622 ze zm./ może wskazywać okres ważności zezwolenia /art. 9 ust. 1 pkt 4/ inny niż wskazany przez wnioskodawcę stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, jeżeli organ wykaże, iż wskazany przez niego termin jest zasadny i konieczny z punktu widzenia celu, dla którego został ustanowiony obowiązek reglamentacji.
Odnosząc się jeszcze do stanu faktycznego sprawy trzeba wskazać, że celem "skrócenia" przez organ ważności zezwolenia, z proponowanych dziesięciu lat do jednego roku, była chęć pozyskania przez gminę opłaty /600 zł/ należnej z tytułu udzielenia takiego zezwolenia. Jeżeli tak rzeczywiście było w tej sprawie /a mogą o tym świadczyć wyjaśnienia Burmistrza Miasta i Gminy S. M. zawarte w piśmie z dnia 27 stycznia 2000 r. (...)/, to właśnie ta okoliczność powinna być - moim zdaniem - podstawą do weryfikacji decyzji w postępowaniu odwoławczym z tego powodu, że organ instrumentalnie posługiwał się obowiązującym prawem. Istotą omawianej kategorii spraw powinien być zakres zezwolenia oraz warunki związane z jego wykonywaniem, nie zaś inne okoliczności nie przewidziane w ustawie, a zatem wykraczające poza granice danej sprawy administracyjnej. Środkiem przeciwdziałania wskazanym ewentualnym naruszeniom prawa w omawianych sprawach nie powinno być natomiast stanowisko o wiążącym dla organu żądaniu wnioskodawcy.
Na marginesie można ponadto zwrócić uwagę, że Sąd w omawianej sprawie, a więc w sprawie dotyczącej zezwolenia dla przedsiębiorstwa na prowadzenie działalności gospodarczej, podkreślił, że "zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy konieczne są w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, dla ochrony środowiska, bądź ochrony innych wymienionych dóbr i wartości". Trzeba w związku z tym wskazać, iż omawiana zasada /art. 31 ust. 3 Konstytucji/ dotyczy wolności, praw i obowiązków człowieka i obywatela, bowiem została ona zamieszczona w rozdziale II Konstytucji opatrzonym takim właśnie tytułem. Tak więc powołane przesłanki wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a dotyczące ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności nie dotyczą swobody działalności gospodarczej, określonej w przepisach ustrojowych Konstytucji /art. 20 - rozdział I/. Przesłanki dopuszczalności ograniczenia swobody działalności gospodarczej zawiera natomiast przepis szczególny - tj. art. 22 ustawy zasadniczej, odwołujący się w tym zakresie do "ważnego interesu publicznego". Omawiana swoboda działalności gospodarczej jest więc na gruncie Konstytucji słabiej chroniona niż inne prawa i wolności obywateli, co potwierdza również art. 233 ust. 3 ustawy zasadniczej.
Także i ta ostatnia okoliczność przemawia, moim zdaniem, za brakiem wystarczających podstaw do zajęcia tak kategorycznego stanowiska, jakie wynika z podjętej uchwały.