Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. na podstawie art. 22 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. 2001 nr 79 poz. 856 ze zm./ zwróciło się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o udzielenie odpowiedzi na pytanie prawne przytoczone w sentencji uchwały.
Pytanie prawne przedstawiono w związku z rozpatrywaniem odwołania od decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia 10 września 2002 r., przyznającej Katarzynie G. rentę socjalną. W uzasadnieniu pytania Kolegium przedstawiło następujące okoliczności faktyczne i rozważania prawne.
Irena G., działając w imieniu córki Katarzyny, złożyła w dniu 28 sierpnia 2002 r. wniosek o przyznanie córce renty socjalnej z powodu orzeczonego wobec niej znacznego stopnia niepełnosprawności. Niezależnie od tego już w kwietniu 2002 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. wystąpił z urzędu o przeprowadzenie badania Katarzyny G. i wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Do tego wystąpienia dołączony został także wniosek strony, którego nie ma w aktach sprawy. Po rozpatrzeniu tych wniosków Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w N.-M.-L. w dniu 21 sierpnia 2002 r. wydał orzeczenie uznające, że znaczny stopień niepełnosprawności występuje u Katarzyny G. od kwietnia 2002 r. W oparciu o to orzeczenie Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. decyzją z dnia 10 września 2002 r. przyznał Katarzynie G. rentę socjalną w kwocie 418 zł, począwszy od 1 sierpnia 2002 r., do czasu, na który został ustalony stopień niepełnosprawności. W uzasadnieniu decyzji podano, iż orzeczony wobec Katarzyny G. stopień niepełnosprawności kwalifikuje ją do otrzymania renty socjalnej, którą jako osoba pełnoletnia i całkowicie niezdolna do pracy może uzyskać z uwagi na fakt, że jej inwalidztwo powstało przed ukończeniem 18 roku życia.
Od tej decyzji odwołała się Irena G. domagając się wypłaty renty socjalnej od daty powstania znacznego stopnia niepełnosprawności u córki, a nie od daty jego orzeczenia przez Powiatowy Zespół. W uzasadnieniu odwołania podniosła, że leczenie córki trwało bardzo długo i wymagało znacznych nakładów finansowych, które spowodowały zadłużenie rodziny, a ponadto była przekonana, że córce będzie przysługiwało wyrównanie renty socjalnej, poczynając od kwietnia 2002 r.
Skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. rozpatrując odwołanie przyjął, że Katarzyna G., urodzona 21 stycznia 1983 r., w dacie kiedy wydarzył się wypadek była już osobą pełnoletnią, jednakże skoro uczęszczała do szkoły ponadpodstawowej, to spełnia przesłanki do uzyskania renty socjalnej w oparciu o art. 27a ust. 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm./. Składowi orzekającemu nasunęły się jednak wątpliwości prawne dotyczące relacji pomiędzy orzeczeniem o niepełnosprawności a datą, od której może być przyznana renta socjalna. Wątpliwości te podzielił pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. występując z pytaniem prawnym.
Porównując treść orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i datę jego wydania z brzmieniem art. 43 ust. 6 zdanie pierwsze ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, zdaniem Kolegium budzi wątpliwości data początkowa od jakiej wnioskodawczyni należy się renta socjalna. Analizując treść tego przepisu w kontekście innych uregulowań dotyczących świadczeń z pomocy społecznej Kolegium uważa, że w szczególnych okolicznościach możliwe jest przyjęcie takiej "konstrukcji faktyczno-prawnej", w której za moment złożenia wniosku o rentę socjalną może być przyjęta data wystąpienia przez osobę zainteresowaną o ustalenie wobec niej uprawnienia do uzyskania tego świadczenia, zaś fakt posiadania kompletnej dokumentacji można uznać za spełniony w chwili, od której datuje się stopień niepełnosprawności. Tą szczególną okolicznością może być przekonanie strony, że otrzyma wyrównanie renty socjalnej od momentu ustalenia stopnia niepełnosprawności oraz podjęcie działań w tej sprawie przez organ pomocy społecznej z urzędu.
Na poparcie tego stanowiska Kolegium wskazało wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1999 r. I SA 1462/98, w którym wyrażono pogląd, iż ani przepis art. 27a ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, ani też pozostałe postanowienia art. 27a tej ustawy nie warunkują przyznania renty socjalnej od złożenia wniosku z jednoczesnym udokumentowaniem całkowitej niezdolności do pracy.
Zdaniem Kolegium podobnie sprawa była uregulowana w przepisie art. 76 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin /Dz.U. nr 40 poz. 267 ze zm./, który wskazywał, że prawo do świadczeń emerytalno-rentowych powstaje z dniem spełnienia wszystkich warunków wymaganych do nabycia tego prawa, zaś decyzja przyznająca prawo do emerytury ma charakter deklaratoryjny, a nie prawotwórczy /wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 1997 r. III Aua 978/97/.
Tymczasem decyzja organu pomocy społecznej zarówno o przyznaniu świadczenia, jak i jego wypłaceniu tworzy nowy stan prawny. W praktyce organów pomocy społecznej zarówno treść orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, jak też data złożenia wniosku przez osobę zainteresowaną o jego wydanie pozostają obojętne dla określenia terminu, od którego może być przyznane i wypłacane świadczenie. Nie może to i tak nastąpić wcześniej aniżeli data wydania orzeczenia przez zespół orzekający o stopniu niepełnosprawności, a więc odwrotnie niż w przypadku świadczeń rentowych.
Zdaniem Kolegium należałoby jednak zachować spójność i zupełność systemu zabezpieczenia społecznego, przyznając zabezpieczenie finansowe osobie niepełnosprawnej już od chwili zaistnienia określonego stopnia niepełnosprawności, a nie dopiero od momentu, w którym zapadło orzeczenie w tym przedmiocie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Pytanie prawne zostało sformułowane w tej sprawie przez Kolegium w taki sposób, że udzielenie odpowiedzi nie jest możliwe. Pierwsza część pytania prawnego, rozumiana dosłownie, nie pozostaje w żadnym związku z problemem prawnym, który jest źródłem wątpliwości Kolegium. To bowiem, czy organ pomocy społecznej "jest związany datą wydania orzeczenia ustalającego znaczny stopień niepełnosprawności" jest oczywiste i, jak się wydaje, nie budzi także wątpliwości Kolegium. Nie może bowiem nasuwać wątpliwości to, że ostateczna decyzja powiatowego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności ma moc wiążącą zarówno co do daty jej wydania, jak i treści jej rozstrzygnięcia dotyczącego daty, od której zaistniała niepełnosprawność oraz daty zaistnienia ustalonego stopnia niepełnosprawności. Również drugiej części pytania nie można łączyć z mocą wiążącą, określonej w orzeczeniu powiatowego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności, daty zaistnienia ustalonego stopnia niepełnosprawności. Z uzasadnienia pytania prawnego zdaje się natomiast wynikać, że źródło wątpliwości prawnych Kolegium tkwi w tym, czy może być przyznana renta socjalna na podstawie art. 27a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm./ za okres poprzedzający miesiąc, w którym złożony został wniosek o przyznanie tego świadczenia, skoro z art. 43 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej wynika, że świadczenie pieniężne pomocy społecznej wypłaca się w okresach miesięcznych, od miesiąca kalendarzowego, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Kolegium przyjmuje przy tym w uzasadnieniu pytania prawnego jako oczywiste ustalenie, że w rozpoznawanej sprawie, wniosek o przyznanie renty socjalnej Katarzynie G. złożony został w dniu 28 sierpnia 2002 r. Problem prawny, o którym mowa w uzasadnieniu w żadnej mierze nie dotyczy więc tego, czy organ pomocy społecznej jest związany datą wydania orzeczenia ustalającego stopień niepełnosprawności przez powiatowy zespół do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności.
Sposób sformułowania pytania prawnego w tej sprawie nie obejmuje więc zagadnienia, którego wyjaśnienie w drodze odpowiedzi udzielonej przez NSA stanowiłoby wyjaśnienie treści określonego przepisu prawnego i ustalenie właściwego znaczenia normy prawnej, w zakresie koniecznym dla rozpoznania sprawy przez Kolegium. Należy podzielić stanowisko wyrażone w uzasadnieniu uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 15 października 2001 r., OPK 17/01 /ONSA 2002 Nr 2 poz. 62/, że jakkolwiek uchwała samorządowego kolegium odwoławczego o wystąpieniu do NSA z pytaniem prawnym, na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. 2001 nr 79 poz. 856 ze zm./, obejmuje pytanie prawne i jego uzasadnienie, to zakres odpowiedzi, która ma wiązać organ i Sąd w danej sprawie, wyznacza przede wszystkim pytanie prawne, a nie jego uzasadnienie. Uzasadnienie stanowi wprawdzie istotny element uchwały kolegium, to jednak jego zasadnicza funkcja polega na przedstawieniu argumentacji potwierdzającej wystąpienie w sprawie zagadnienia prawnego objętego pytaniem prawnym, które wymaga wyjaśnienia. Udzielając odpowiedzi, Sąd nie może w zasadniczy sposób modyfikować pytania prawnego według jego uzasadnienia także wtedy, gdy uzasadnienie wskazuje wprawdzie na istnienie określonego zagadnienia prawnego, jednakże zagadnienie to nie zostało w sposób dostateczny wyrażone w samym pytaniu prawnym.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny z powodu braku podstaw do udzielenia odpowiedzi na pytanie prawne zgodnie z art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji uchwały.