Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...), rozpatrując w dniu 24 listopada 1995 r. odwołanie Nadleśnictwa (...) od decyzji Wójta Gminy L. z dnia 5 października 1995 r. w sprawie ustalenia wymiaru podatku leśnego za 1994 r., postanowiło wystąpić do pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) o podjęcie uchwały w sprawie skierowania do Naczelnego Sądu Administracyjnego pytania prawnego przedstawionego na wstępie.
Pełny skład Kolegium Odwoławczego w (...) uwzględnił ten wniosek i uchwałą nr III/95 z dnia 11 grudnia 1995 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym.
Pytanie prawne zostało zgłoszone na tle następującego stanu faktycznego:
W toku długotrwałego postępowania administracyjnego, w którym wydano kilka decyzji administracyjnych, w tym dwie decyzje kasacyjne Samorządowego Kolegium Odwoławczego, doszło do kolejnego postępowania odwoławczego; w jego trakcie Kolegium powzięło wątpliwość przedstawioną w treści pytania prawnego. Postępowanie odwoławcze toczy się w związku z decyzją z dnia 5 października 1995 r., w której Wójt Gminy L. ustalił Nadleśnictwu (...) podatek leśny za 1994 r. w wysokości 16 074,65 zł. W odwołaniu od tej decyzji Nadleśnictwo zarzuciło, że podatkiem leśnym w tym orzeczeniu zostały objęte także lasy zaliczone do lasów ochronnych, co stanowi naruszenie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach /Dz.U. nr 101 poz. 444/. W odwołaniu podkreślono, że lasy w promieniu 10 km od granic administracyjnych miasta O. stały się lasami ochronnymi z mocy prawa już na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79 ze zm./ i nadal mają taki status w związku z art. 77 ustawy o lasach.
W orzeczeniu organu pierwszej instancji akcentuje się, że w deklaracjach podatkowych składanych przez 1994 r. Nadleśnictwo nie wykazywało żadnych gruntów leśnych, które miałyby charakter lasów ochronnych. Skoro więc pod rządami obowiązującej ustawy o lasach i w trybie określonym przez przepisy tej ustawy nie doszło do uznania lasów za ochronne, to nie można przyjąć, że na terenie tego Nadleśnictwa lasy ochronne występują.
W uzasadnieniu pytania prawnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie budzi wątpliwości tryb uznawania lasów za ochronne, określony w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach, a także zasady opodatkowania lasów podatkiem leśnym. Zdaniem Kolegium, wątpliwości powstają w związku z art. 77 ustawy o lasach, który stanowi, że lasy zaliczone do lasów ochronnych na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stają się lasami ochronnymi w rozumieniu ustawy o lasach. Kolegium podnosi, że art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 1991 r., stanowił, iż do lasów ochronnych zalicza się grunty leśne znajdujące się w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tys. mieszkańców lub miast, w których zatrudnionych jest w przemyśle ponad 5 tysięcy osób. Już w 1990 r. miasto O. liczyło ponad 50 tys. mieszkańców, co - zdaniem Kolegium - pozwala stwierdzić, że już od 1990 r. występowały przesłanki dla zaliczenia 1749 ha lasów położonych na terenie gminy L. do lasów ochronnych. Powstają jednak wątpliwości, czy samo spełnienie przesłanek określonych w art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wywoływało skutek w postaci uzyskania przez las statusu lasu ochronnego. Wątpliwość ta powstaje w związku z brakiem w wymienionej ostatnio ustawie postanowień co do tego, jaki organ i w jakim trybie orzeka w sprawach uznania lasu za ochronny. Artykuł 11 ust. 5 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. ogranicza się jedynie do stwierdzenia, iż ustalenia granic lasów ochronnych dokonuje się w planach zagospodarowania przestrzennego lub w statucie uzdrowiska.
Wychodząc poza granice przedstawionego Sądowi pytania, Kolegium w końcowej części uzasadnienia swej uchwały zastanawia się, czy ustalenie granic lasów ochronnych dokonane w planach zagospodarowania przestrzennego miało ten skutek, że niezależnie od spełnienia przesłanek określonych w ustawie warunkiem koniecznym zaliczenia lasu do kategorii lasów ochronnych był odpowiedni zapis w planie zagospodarowania przestrzennego i czy taki zapis w planie zagospodarowania przestrzennego miał w tym przypadku charakter konstytutywny, czy też uprzednie zaliczenie lasów do kategorii lasów ochronnych stanowiło jedynie podstawę do dokonania odpowiednich zmian w planie zagospodarowania przestrzennego.
Rozpoznając sprawę, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
- Procedura kierowania pytań prawnych przez samorządowe kolegia odwoławcze do Naczelnego Sądu Administracyjnego ma unormowanie w art. 22 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./. Zgodnie z art. 22 ust. 1 tej ustawy kolegium w pełnym składzie może na zasadach określonych przez ustawy wystąpić do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym, jeżeli od odpowiedzi na nie zależy rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy. Treść powołanych przepisów prawnych wskazuje ponad wszelką wątpliwość na ścisły związek instytucji pytań prawnych z prowadzonym w sprawie postępowaniem. Nie może też ulegać żadnej wątpliwości, że musi to być postępowanie w sprawie wszczęte i prowadzone w sposób prawidłowy. Rozpatrując sprawę, Naczelny Sąd Administracyjny musi badać nie tylko związek zadanego pytania z toczącym się postępowaniem administracyjnym, ale musi także badać, czy skutecznie doszło do wszczęcia takiego postępowania i czy postępowanie jest w takim stadium, że mogły już się ujawnić zasadnicze problemy natury prawnej, wymagające rozstrzygnięcia. Sąd stwierdza, że w sprawie będącej przedmiotem postępowania przesłanki te zostały spełnione. Sąd jednak w swoim postępowaniu jest związany zakresem przedstawionego pytania i w swej odpowiedzi nie może podnosić kwestii pobocznych, nie ujawnionych w pytaniu, choćby miały one związek ze sprawą i nawet zostały zasygnalizowane w uzasadnieniu pytania prawnego. Z przytoczonych względów Sąd w swej odpowiedzi na pytanie w konkretnej sprawie nie jest uprawniony do udzielenia odpowiedzi na pytania i wątpliwości przedstawione w uzasadnieniu pytania prawnego.
- Treść pytania prawnego odnosi się do przepisu art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79 ze zm./, który z mocy art. 69 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach /Dz.U. nr 101 poz. 444/ został skreślony. W konkretnej sprawie chodzi tu o przepis prawny, który w okresie swego obowiązywania wywołał określone skutki prawne. Skutki te w związku z treścią przepisu przejściowego ustawy o lasach /art. 77/ wpływają na treść praw i obowiązków różnych podmiotów także w obecnym stanie prawnym. Z tych względów Sąd jest uprawniony do wykładni omawianego przepisu w takim zakresie, jaki jest niezbędny do orzekania na podstawie obecnie obowiązującego stanu prawnego.
- Przechodząc do zagadnień merytorycznych wynikających z przedstawionego pytania prawnego, należy przede wszystkim wyjaśnić, według jakich reguł dochodzi do uznania lasu za ochronny na podstawie przepisów obowiązującej ustawy o lasach wraz ze skutkami uznania takiego charakteru lasu w zakresie powstania obowiązku podatkowego.
Artykuł 62 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach /Dz.U. nr 101 poz. 444 ze zm./ stanowi, że zwolnieniu od podatku leśnego podlegają lasy stanowiące lasy ochronne. Wobec jasnego postanowienia ustawy nie ulega wątpliwości, że zwolnienie to następuje z mocy samego prawa, a zatem nie powstaje tu kompetencja organu podatkowego do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o zwolnieniu od podatku. Nie ulega też wątpliwości, że samo stwierdzenie, iż las został w przepisanej prawem formie uznany za ochronny, powoduje powstanie przesłanek zwolnienia podatkowego.
Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach plan urządzenia lasu sporządza się z uwzględnieniem lasów ochronnych, jednakże podstawą uznania lasu stanowiącego własność Skarbu Państwa za las ochronny /pozbawienia go takiego charakteru/ jest stosowny akt Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa /art. 16 ustawy/. Należy też mocno podkreślić, że w obecnym stanie prawnym uznanie lasu za ochronny następuje nie z mocy samego prawa, ale wyłącznie w drodze stosownego aktu naczelnego organu administracji państwowej.
Problem powstaje dopiero wówczas, gdy mamy do czynienia z lasami, które zostały zaliczone do lasów ochronnych na podstawie przepisów prawnych obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy o lasach, a więc przed dniem 1 stycznia 1992 r. Artykuł 77 tej ustawy, będący przepisem przejściowym, stanowi w tym zakresie, że lasy zaliczone do lasów ochronnych na podstawie przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych stają się lasami ochronnymi w rozumieniu ustawy.
Według obowiązującego do dnia 31 grudnia 1991 r. art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79 ze zm./ grunty leśne znajdujące się w granicach administracyjnych miast, jak również w uzdrowiskach i na obszarach ochrony uzdrowiskowej, o których mowa w przepisach o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym, zalicza się do lasów ochronnych /ust. 1/. Ponadto do lasów ochronnych, jak stanowi ust. 2 tego artykułu, zalicza się: 1/ grunty leśne znajdujące się w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tys. mieszkańców lub miast, w których zatrudnionych jest w przemyśle ponad 5 tys. osób, oraz 2/ lasy doświadczalne, drzewostany nasienne oraz lasy uznawane za ochronne w planach urządzenia gospodarstwa leśnego, sporządzanych na podstawie przepisów o państwowym gospodarstwie leśnym. Ustawa przewidywała także możliwość szczególną, polegającą na wyznaczaniu w uzasadnionych wypadkach lasów ochronnych wokół miast mniejszych niż określone w art. 11 ust. 2 pkt 1.
Zaliczenie wymienionych wyżej gruntów do lasów ochronnych co do zasady następowało z mocy prawa. Takie stanowisko było już wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego /wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 1995 r. SA/Wr 2267/94, uchwała NSA z dnia 28 grudnia 1995 r. VI SA 22/95/. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela to stanowisko. W szczególności nie ma wątpliwości, że ta reguła dotyczy gruntów leśnych, o których mowa w art. 11 ust. 2 pkt 1.Dodatkowo warto nadmienić, że zasadność tego stanowiska wynika z następujących przesłanek:
1/ przepis art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie uzależnia zaliczenia gruntów leśnych do lasów ochronnych od wydania aktu wykonawczego do ustawy ani też od wydania decyzji administracyjnej w sprawie zaliczenia lasu do lasów ochronnych;
2/ brak podstaw prawnych w tym przepisie do wydania aktu wykonawczego oraz decyzji administracyjnej prowadzi do wniosku, że przepis ten bezpośrednio przesądzał, czy las był lasem ochronnym, czy też nie miał takiego charakteru /przy spełnieniu określonych przesłanek ustawowych/.
Powszechnie w doktrynie i wielokrotnie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzano, że niezbędnym warunkiem uprawniającym do wydania aktu wykonawczego musi być upoważnienie ustawowe. Brak takiego upoważnienia oznacza brak podstawy prawnej aktu wykonawczego i w konsekwencji /w wypadku stosownego orzeczenia/ akt taki będzie eliminowany z obrotu prawnego. Jak już była o tym mowa wyżej, w powołanym przepisie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ma upoważnienia ustawowego.
Podobnie jest, gdy chodzi o podstawy prawne wydawania decyzji administracyjnej. Uprawniony organ może wydać decyzję administracyjną wówczas, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego zawierają upoważnienie do rozstrzygania w tej formie lub nakazują takie działanie /wyrok NSA z dnia 23 lutego 1981 r. SA 169/81, wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1983 r. I SA 217/83/.Nieco odmiennie kształtowało się zaliczenie do lasów ochronnych pozostałych gruntów leśnych /znajdujących się w uzdrowiskach i na obszarach ochrony uzdrowiskowej, wyznaczonych jako lasy ochronne wokół mniejszych miast, stanowiących lasy doświadczalne itd. - art. 11 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych/. Problemy pojawiające się w tym zakresie wykraczają poza ramy pytania prawnego.
- Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przewidywała w art. 11 ust. 5, iż ustalenia granic lasów ochronnych dokonuje się w planach zagospodarowania przestrzennego lub w statucie uzdrowiska. Przepis ten był kierowany do organu przygotowującego i uchwalającego plan zagospodarowania przestrzennego. Dlatego brak ustalenia granic lasów ochronnych w planie zagospodarowania przestrzennego nie może wywoływać skutków prawnych w innej sferze niż ocena zgodności planu zagospodarowania przestrzennego z prawem. Mówiąc inaczej, nieustalenie granic lasów ochronnych w planie zagospodarowania przestrzennego mogło stanowić przesłankę kwestionowania legalności /zgodności z prawem/ planu zagospodarowania przestrzennego, nie miało natomiast wpływu na to, czy las ma, czy też nie ma charakteru lasu ochronnego. W konsekwencji taki brak nie wywołuje negatywnych skutków, gdy chodzi o zwolnienie lasu ochronnego od podatku leśnego.
- Powyższe ustalenia pozwalają na stwierdzenie, że w związku z art. 77 ustawy o lasach zwolnieniu od podatku leśnego podlegają na podstawie art. 62 ust. 1 pkt 3 tej ustawy także lasy, które zgodnie z art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 1991 r. podlegały zaliczeniu do lasów ochronnych.
- Z wyłożonych dotychczas powodów Naczelny Sąd Administracyjny postanowił na podstawie art. 50 oraz art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ w związku z art. 22 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./ udzielić odpowiedzi jak w sentencji uchwały.