Uzasadnienie
Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławcze w P.-T., na podstawie art. 22 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./ wystąpił z pytaniami prawnymi przytoczonymi w sentencji uchwały w sprawie, której stan faktyczny jest następujący:
Marek K. został powołany do odbycia zasadniczej służby wojskowej w okresie od 11 października 2000 r. do października 2001 r. i odbywanie jej rozpoczął zgodnie z datą określoną w karcie powołania. Jest on osobą samotną i zamieszkuje w lokalu należącym do Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w T.-M., na podstawie. spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu.
W dniu 2 stycznia 2001 r. Marek K. złożył w Urzędzie Miasta T.-M. wniosek opatrzony datą 28 grudnia 2000 r. "o pokrywanie kosztów związanych z mieszkaniem, w którym zamieszkuje". Prezydent Miasta, powołując się na art. 131 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. 1992 nr 4 poz. 16 ze zm./, decyzją z dnia 9 stycznia 2001 r. (...) uwzględnił wniosek, z tym że początek okresu pokrywania za żołnierza należności mieszkaniowych oznaczył na dzień złożenia wniosku /2 stycznia 2001 r./. Decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego i poza rozstrzygnięciem i pouczeniem o trybie i terminie wniesienia odwołania zawiera jedynie wzmiankę, iż należności mieszkaniowe pokrywa się w drodze przelewu na rachunek bankowy Spółdzielni Mieszkaniowej.
Marek K., działający poprzez pełnomocnika wniósł odwołanie, w którym zakwestionował zasadność decyzji Prezydenta w części określającej datę początkową okresu pokrywania za niego należności mieszkaniowych. Z odwołania wynika, iż żąda on przejęcia przez Gminę pokrywania tych należności od listopada 2000 r. /należność za październik 2000 r. zapłacił przed rozpoczęciem czynnej służby wojskowej/. W uzasadnieniu żądania odwołujący się twierdzi, że spóźnione złożenie wniosku do Prezydenta Miasta było skutkiem błędnych i niepełnych informacji o przysługującym mu uprawnieniu, jakie otrzymał w jednostce wojskowej, w której odbywa czynną służbę wojskową. Z jednostki tej uzyskał zaświadczenie z dnia 25 października 2000 r. stwierdzające dzień zgłoszenia się do odbycia służby oraz okres jej trwania. W zaświadczeniu znalazła się wzmianka o celu jego wydania. Miało nim być korzystanie przez członków rodziny ze szczególnych uprawnień wynikających z przepisów ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP. Odwołujący się za pośrednictwem swego pełnomocnika, zaświadczenie przedstawił głównej księgowej Spółdzielni Mieszkaniowej oraz innym jej pracownikom, którzy nie potrafili wyjaśnić, kto i w jaki sposób ma pokrywać należności mieszkaniowe żołnierza. Z chwilą uzyskania informacji, że właściwym organem jest Prezydent Miasta odwołujący się niezwłocznie złożył wniosek w tym organie.
Kolegium mając na względzie literalne brzmienie art. 131 ust. 1 i 6 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP oraz par. 14 i par. 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1992 r. w sprawie szczególnych uprawnień żołnierzy i osób spełniających zastępczo obowiązek służby wojskowej oraz członków ich rodzin /Dz.U. nr 85 poz. 430 ze zm./ podniosło, iż wiele argumentów przemawia za przyjęciem stanowiska, iż organ gminy pokrywa należności mieszkaniowe żołnierza w drodze czynności faktycznej, którą w teorii i orzecznictwie przyjęło się określać jako czynność materialno-techniczną. Przemawia za tym stanowiskiem, zdaniem Kolegium, w szczególności wykładnia systemowa w obrębie przepisów samej ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy. W licznych przepisach tej ustawy wyraźnie wskazuje się, które ze spraw załatwiane są w drodze decyzji administracyjnej. Nadto brak jest wskazania na decyzyjna formę załatwiania sprawy w art. 131 tej ustawy. Ponadto par. 15 ust. 3 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 lipca 1992 r. stwierdza się, iż wójt lub burmistrz /prezydent miasta/ przesyła zawiadomienie podmiotowi, na rzecz którego przekazuje należności mieszkaniowe, zaś odpis zawiadomienia doręcza osobie uprawnionej.
Zdaniem Kolegium dyskusyjna jest konstrukcja domniemania załatwienia sprawy w drodze decyzji /M. Jaśkowska i A. Wróbel - Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, bibliografia - Zakamycze 2000 str. 568/. Wskazywano przy tym na stanowisko, że podstawę do wydania decyzji administracyjnej trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego /B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, str. 407/. Na uzasadnienie wątpliwości w tym zakresie Kolegium powołało także tezę z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 1994 r. w sprawie I SAB 54/93 /OSP 1995 z. 11 poz. 222/ zawierającą stwierdzenie, iż "pismo nie mające formy decyzji jest decyzją administracyjną, jeżeli pochodzi od organu administracji, skierowane jest na zewnątrz i w sposób władczy rozstrzyga o prawach lub obowiązkach prawnych osób /fizycznych lub prawnych/ w sprawie indywidualnej, choćby dla rozstrzygnięcia takiego brak było podstawy prawnej".
Wątpliwości w pytaniu drugim wynikają nie tylko z tego, że ani art. 131 ust. 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP ani przepisy rozporządzenia wykonawczego nie regulują kwestii dopuszczalności przejęcia pokrywania należności mieszkaniowych żołnierza za czas poprzedzający złożenie wniosku w tym przedmiocie. Wątpliwości te pogłębia projektowana zmiana art. 131 ust. 6 tej ustawy polegająca na dodaniu do dotychczasowego tekstu przepisu wyrazów "od dnia złożenia wniosku", przy czym według uzasadnienia projektu zmiana ma na celu "doprecyzowanie unormowań, jakie budzą wątpliwości interpretacyjne w związku z nowelizacją tej ustawy dokonaną w dniu 7 maja 1999 r."
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedstawione w pytaniu pierwszym zagadnienie prawne dotyczy wywołującego kontrowersje w orzecznictwie administracyjnym i sądowym oraz w doktrynie prawa administracyjnego problemu określenia prawnej formy załatwienia sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej w sytuacji, gdy przepisy prawa nie wskazują wyraźnie, że sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Przykłady ustaw, w których w taki sposób uregulowane są sprawy administracyjne są nader liczne. Należy zgodzić się z tym kierunkiem orzecznictwa sądowego oraz wypowiedziami w piśmiennictwie prawniczym, z których wynika stanowisko, że brak w ustawie wyraźnego wskazania, iż określone indywidualne sprawy administracyjne są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, nie przesądza o tym, że sprawa nie należy do kategorii spraw administracyjnych, załatwianych w drodze decyzji administracyjnej w postępowaniu unormowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Trafny jest pogląd wyrażony między innymi w uzasadnieniach uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., OPS 6/98 /ONSA 1999 Nr 1 poz. 3/ oraz uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 15 listopada 1999 r., OPK 24/99 /ONSA 2000 Nr 2 poz. 54/, że przepisy prawa materialnego przewidują formę załatwienia danej sprawy administracyjnej nie tylko w sposób bezpośredni, przez wyraźne wskazanie, iż w sprawie wydawana jest decyzja administracyjna albo że do rozpoznania sprawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, ale także w sposób pośredni, na przykład przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji do rozstrzygania sprawy /np. zezwala, przydziela, potwierdza, wyraża zgodę/. W uzasadnieniu powołanej uchwały z dnia 15 listopada 1999 r. trafnie podniesiono, że w przypadku gdy ustawodawca nie określi wyraźnie w jakiej formie prawnej sprawa powinna być załatwiona rozstrzygające znaczenie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą działania organu administracji, do którego właściwości należy załatwienie sprawy. Jeżeli z tych przepisów wynika, że wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, to oznacza to, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że nie można zgodzić się z poglądem, do którego nawiązuje Kolegium w uzasadnieniu pytania prawnego, iż brak wskazania w przepisach ustawy, że sprawa jest rozstrzygana w drodze administracyjnej, przemawia przeciwko stosowaniu tej formy prawnej załatwienia sprawy. Dlatego też brak wyraźnego określenia prawnej formy załatwienia sprawy dotyczącej pokrycia za żołnierza należności, o której mowa w art. 131 ust. 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. 1992 nr 4 poz. 16 ze zm./, zwanej dalej ustawą, nie może przesądzać o tym, że sprawa ta nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej.
Ustalenie, w jakiej prawnej formie sprawa o pokrycie należności mieszkaniowych ma być załatwiana, wymaga analizy przepisów ustawy oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1992 r. w sprawie szczególnych uprawnień żołnierzy i osób spełniających zastępczo obowiązek służby wojskowej oraz członków ich rodzin /Dz.U. nr 85 poz. 430 ze zm./, zwanego dalej rozporządzeniem.
Przepis art. 131 ust. 1 pkt 1 lit. "b" ustawy, który ma zastosowanie w sprawie rozpoznawanej przez kolegium, stanowi, że żołnierzom samotnym w okresie odbywania przez nich czynnej służby wojskowej pokrywa się określone należności mieszkaniowe. Już sam sposób sformułowania tego przepisu, że żołnierzowi pokrywa się należności mieszkaniowe w okresie odbywania służby wojskowej oraz określenie kompetencji organu administracji jedynie w ten sposób, że organ /wójt, burmistrz, prezydent miasta/ wypłaca te należności /art. 131 ust. 6 ustawy/ wskazuje, że uprawnienie żołnierza do pokrywania za niego należności mieszkaniowych powstaje z mocy przepisów prawa, bez potrzeby konkretyzowania stosunku administracyjnoprawnego poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Rola organu administracji w tej sprawie wyraźnie została związana z działaniami, które służą zaspokojeniu uprawnienia żołnierza, albowiem organ ma wypłacić określone należności, których pokrycie za żołnierza stanowi treść uprawnienia wynikającego wprost z przepisu prawa. Takie unormowanie sprawy wskazuje, że w toku jej załatwiania organ podejmuje akty lub czynności, o których mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, a więc sprawa nie jest załatwiana w postępowaniu jurysdykcyjnym w drodze decyzji administracyjnej. Również przepisy rozporządzenia nawiązują do niedecyzyjnej formy załatwienia sprawy, na co słusznie zwraca uwagę Kolegium, gdyż w par. 15 ust. 3 rozporządzenia mowa jest o tym, że organ zawiadamia podmiot, któremu przysługują należności mieszkaniowe o pokrywaniu ich za żołnierza, zaś odpis tego zawiadomienia doręcza osobie uprawnionej /żołnierzowi lub członkowi jego rodziny/. To zaś, że sprawa jest załatwiana na podstawie wniosku złożonego przez osobę uprawnioną oznacza tylko tyle, że wniosek jest wyrazem woli tej osoby o skorzystaniu z przysługującego jej uprawnienia. Zastosowanie przez ustawodawcę takiej formy załatwienia sprawy nie pozbawia żołnierza ochrony sądowej. Jeżeli bowiem organ nie wypłaca należności mieszkaniowych zgodnie z wnioskiem żołnierza, a więc odmawia w całości lub w części uznania jego uprawnienia wynikającego z przepisów prawa, osoba uprawniona, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa /art. 34 ust. 3 ustawy o NSA/, może wnieść skargę do NSA, na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA.
Z przytoczonych wyżej względów należało dojść do wniosku, że sprawa o pokrywanie należności mieszkaniowych żołnierza samotnego w okresie odbywania przez niego czynnej służby wojskowej, określonych w art. 131 ust. 1 pkt 1 lit. "b" ustawy nie jest indywidualną sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej.
Udzielenie takiej odpowiedzi na pytanie pierwsze oznacza, że nie ma potrzeby udzielenia odpowiedzi na pytanie drugie, ponieważ Kolegium przedstawiło pytanie drugie, przy założeniu, gdy na pytanie pierwsze udzielona zostanie odpowiedź twierdząca, tzn. że sprawa o pokrywanie należności mieszkaniowych żołnierza jest załatwiana w drodze decyzji administracyjnej. W takim przypadku brak jest podstaw do podjęcia uchwały o odmowie udzielenia odpowiedzi na to pytanie.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy o NSA podjął uchwałę jak w sentencji.