Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) w pełnym składzie, po rozpatrzeniu w dniu 27 lutego 1996 r. wniosku składu orzekającego, na podstawie art. 22 ust. 4 w związku z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593/ podjęło uchwałę o wystąpieniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniami prawnymi przedstawionymi na wstępie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Ustawą z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./ uregulowano kompetencje, ustrój, zasady działania i finansowania tych kolegiów.
Samorządowe kolegia odwoławcze są w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego organami wyższego stopnia w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, a należących do zadań własnych gminy /art. 1 ust. 1/. W tych sprawach są one właściwe w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji oraz skarg i wniosków, w trybie uregulowanym przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego /art. 2 ustawy/.
W świetle przytoczonych przepisów ustawy nie ulega wątpliwości, że podstawowym zadaniem kolegiów jest sprawowanie funkcji orzeczniczej, to jest kontroli instancyjnej oraz nadzoru pozainstancyjnego nad działalnością organów gmin w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, z wyjątkiem zleconych gminom zadań z zakresu administracji rządowej.
Stosownie do art. 21 ust. 2 powyższej ustawy kontrolę orzecznictwa kolegiów sprawuje sąd administracyjny na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm. - art. 64/.
Nową kompetencję samorządowych kolegiów odwoławczych stanowi wprowadzone przez ustawę z dnia 12 października 1994 r. prawo występowania do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniami prawnymi, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy /art. 22 ust. 1/. Uchwała Sądu zawierająca rozstrzygnięcie zagadnień prawnych przedstawionych przez Kolegia w formie pytań prawnych zapada w składzie 5 sędziów i wiąże w danej sprawie. Podobnie problematykę tę uregulowano w art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Artykuł 49 ust. 5 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, stanowiący, że "uchwała Sądu wyjaśniająca wątpliwość prawną wiąże w danej sprawie", mający odpowiednio zastosowanie do odpowiedzi na pytania prawne kolegiów, oznacza, że ocena prawna wyrażona w uchwale sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji samorządowej.
W świetle tego należy uznać, że prawo kolegium do wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy, łączy się integralnie z funkcją orzeczniczą kolegiów, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej, w których Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozpoznawania skarg zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Pytanie prawne Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) dotyczy problematyki uregulowanej w art. 43[a] - 43[g] ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 21 października 1994 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz ustawy zmieniającej ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 123 poz. 601/ i łączy się z zagadnieniem aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego gruntów.
Kompetencję do rozstrzygania sporów między właścicielem nieruchomości /Skarb Państwa, gmina/ a użytkownikiem wieczystym o wysokość opłat za użytkowanie wieczyste nadano kolegiom w kilka dni po wejściu w życie cytowanej ustawy z dnia 12 października 1994 r.; ma ona uzasadnienie w art. 1 ust. 2 tej ustawy, przewidującym, że na zasadach określonych w odrębnych ustawach kolegia orzekają w innych sprawach niż wymienione w ust. 1, dotyczącym kompetencji orzeczniczej kolegiów.
Łączy się to z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 grudnia 1992 r. K.3/92, w którym uznano art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/ za niezgodny z art. 1, art. 3 ust. 1 i art. 56 ust. 1 i 3 przepisów Konstytucji utrzymanych w mocy przez Ustawę konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426/. Przepis ten przewidywał szczególną formę aktualizacji ceny gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste i ustalania wysokości zaktualizowanej opłaty rocznej w drodze oświadczenia rejonowego organu rządowej administracji ogólnej lub zarządu gminy. Przestał on obowiązywać z dniem 28 grudnia 1993 r. w wyniku bezskutecznego upływu terminu na zajęcie stanowiska przez Sejm /obwieszczenie Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 grudnia 1993 r. - Dz.U. nr 131 poz. 629/.
Wypełniając lukę, jaka powstała w przepisach prawa, ustawodawca w powołanych wyżej przepisach art. 43a - 43g ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości powierzył kolegiom rozpatrywanie sporów o wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste, a więc sporów majątkowych o charakterze cywilnym. (...)
Instytucja użytkowania wieczystego jest uregulowana przepisami kodeksu cywilnego oraz cytowanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., normującej głównie zagadnienia administracyjnoprawne.
Artykuł 238 Kc stanowi, że wieczysty użytkownik uiszcza przez czas korzystania z prawa użytkowania wieczystego opłatę roczną. Wysokość tej opłaty i sposób jej ustalania regulują przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Z dniem 5 grudnia 1990 r. stan prawny uległ zasadniczej zmianie, gdyż ustawodawca odstąpił od dotychczasowego dwustopniowego systemu ustanawiania użytkowania wieczystego, rezygnując z wydawania decyzji. Od tej daty - po dopełnieniu określonych czynności wstępnych - następuje zawarcie umowy, która prowadzi do powstania użytkowania wieczystego, a opłaty za to użytkowanie są ustalane w zawieranej przez strony umowie /art. 19 i 42 ust. 1 omawianej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r./. Dokonując powyższej zmiany, ustawodawca miał na celu uproszczenie drogi prowadzącej do powstania użytkowania wieczystego oraz podkreślenie cywilnoprawnego charakteru tej instytucji.
Użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego. Przed dniem 5 grudnia 1990 r. charakter prawny opłaty za użytkowanie wieczyste był przedmiotem rozbieżnych poglądów, natomiast po zmianach wprowadzonych ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./ zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie przeważa zapatrywanie, że opłata ta ma charakter cywilnoprawny /por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 8 lutego 1994 r. III CZP 188/93, nie publ./. W orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmowano, że spór o aktualizację opłaty rocznej ma charakter cywilnoprawny /uchwała z dnia 21 kwietnia 1994 r. III CZP 36/94, OSNIC 1994, nr 11 poz. 209, uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 15 czerwca 1993 r. III CZP 51/93, OSNIC 1993, nr 11 poz. 190 oraz glosa Z. Radwańskiego do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 1995 r. I SA 1251/94/.
Od orzeczenia kolegium rozstrzygającego spór o wysokość opłaty nie przysługuje środek odwoławczy, natomiast strona może od tego orzeczenia wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości i wywołuje ten skutek, że orzeczenie traci moc nawet wtedy, gdy sprzeciw był złożony tylko co do części orzeczenia /art. 43e ust. 1 i 2 cytowanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r./. W takim wypadku sąd powszechny nie będzie kontrolował orzeczenia kolegium, lecz rozpozna sprawę od początku, tak jakby nie było w niej wcześniejszego rozstrzygnięcia.
Prawomocne orzeczenie kolegium albo ugoda zawarta przed nim mają moc prawną na równi z wyrokiem sądu powszechnego lub ugodą zawartą przed takim sądem i podlegają wykonaniu w drodze egzekucji sądowej /art. 43d ust. 1 i 2 omawianej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r./.
W świetle przedstawionych wyżej zasad postępowanie przy rozstrzyganiu przez kolegia sporów o wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste, a więc w istocie sporów majątkowych o charakterze cywilnym, nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, na którą przysługiwałaby skarga do sądu administracyjnego.
Do postanowień i orzeczeń wydanych w tym postępowaniu nie mają zastosowania przepisy o zaskarżaniu aktów administracyjnych do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Świadczy o tym zarówno treść art. 43c ust. 5 w związku z art. 43e ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak i przepisy art. 19 pkt 1 i art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym: Sąd ten nie jest właściwy w sprawach należących do właściwości innych sądów oraz w sprawach, które mają charakter cywilnoprawny.
Uwzględniając zatem charakter sporu o aktualizację opłaty za wieczyste użytkowanie gruntu i niedopuszczalność wnoszenia w tych sprawach skarg do sądu administracyjnego, można sformułować następującą tezę ogólną:
Przepisy art. 22 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./ nie dają podstaw do wystąpienia przez pełny skład samorządowego kolegium odwoławczego do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie przez kolegium sporu o wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste, to jest sporu majątkowego o charakterze cywilnym, którego rozpatrzenie następuje według przepisów art. 43a - 43g ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm. /.
Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 cytowanej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. podejmuje uchwały dotyczące zagadnień prawnych w kwestiach budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie, przedstawionych w formie pytań prawnych przez samorządowe kolegia odwoławcze w tych sprawach, wyłącznie w zakresie, w jakim jest uprawniony do sprawowania kontroli orzecznictwa w rozumieniu art. 21 ust. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz przepisów ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do sytuacji, w której sąd administracyjny, nie mający kompetencji do rozpatrywania skarg na orzeczenia kolegiów w omawianych sprawach, udzielałby wiążącej w danej sprawie odpowiedzi na pytanie prawne dla sądu powszechnego, który jest właściwy do rozpoznania sporu po wniesieniu sprzeciwu. Byłoby to wreszcie naruszenie przepisu art. 2 par. 1 Kpc, stanowiącego, że do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy. Sądy właściwe do rozpoznawania spraw cywilnych, to jest sądy powszechne, samodzielnie rozstrzygają kwestie prawne i nie mogą być wiązane poglądem prawnym wyrażonym w danej sprawie przed wszczęciem postępowania sądowego.
Z tych przyczyn na podstawie powołanych wyżej przepisów Naczelny Sąd Administracyjny odmówił udzielenia odpowiedzi na pytanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...).