Uzasadnienie
Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., działając na podstawie art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, podjął w dniu 14 kwietnia 2000 r. uchwałę w sprawie wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniami prawnymi przedstawionymi w sentencji uchwały.
W uzasadnieniu uchwały Kolegium przytoczyło następujący stan faktyczny sprawy:
Nieruchomość położona w W. przy ulicy D. 2/4, oznaczona w rej. hip. NW-392, o powierzchni 7.478,6 m2, stanowiła niepodzielną własność Zofii M. oraz Janiny Julii z B.-N. J.-B. w częściach równych. Nieruchomość ta, z mocy art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/, przeszła na własność gminy m.st. Warszawy. W dniu 2 czerwca 1948 r. poprzednie współwłaścicielki nieruchomości wystąpiły, w trybie art. 7 powołanego dekretu, z wnioskiem o przyznanie im własności czasowej z czynszem symbolicznym. Orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 13 maja 1952 r. odmówiono uwzględnienia wniosku a jednocześnie orzeczeniem tym stwierdzono, że wszystkie budynki znajdujące się na tym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa.
Minister Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia 20 stycznia 1953 r., po rozpoznaniu odwołania byłych właścicieli, z powołaniem się na przepis art. 93 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym /Dz.U. nr 36 poz. 341 ze zm./, postanowił zaskarżone orzeczenie pozostawić w mocy. Powołane orzeczenie administracyjne z dnia 13 maja 1952 r. stanowiło podstawę wpisu prawa własności do księgi wieczystej nr hip. 392 na rzecz Skarbu Państwa /postanowienie Sądu Powiatowego dla W.-P. z dnia 2 czerwca 1955 r./. Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami Dzielnicy M. Urzędu Gminy W.-C., w piśmie z dnia 26 sierpnia 1996 r., wyjaśnił, że obszar poprzedniej nieruchomości "Kolonia E." rej. 392 znajduje się aktualnie w granicach działek 116, 117 i 118, stanowiących własność Gminy W.-C., z tym że działki nr 116 i 117 oddane zostały w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "E." i Powszechnej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej, natomiast działka nr 118 pozostaje we władaniu Zarządu Budynków Mieszkalnych.
Pozostaje poza sporem, że spadek po zmarłej Janinie Julii J.-B. nabył syn Wojciech J.-B. i wnuk Tomasz Feliks J.-B. po części spadku, natomiast spadek po zmarłej Zofii M.-J. z domu B. nabyła wnuczka Elżbieta Maria M.-B. w całości, na mocy prawomocnych postanowień sądu o stwierdzeniu nabycia spadku.
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpoznaniu wniosku Zofii M.-J. i Janiny J.-B., decyzją z dnia 25 stycznia 1999 r. stwierdził, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 20 stycznia 1953 r. w zakresie działek ewidencyjnych nr 116 i 117 wydana została z naruszeniem prawa, zaś w pozostałym zakresie stwierdził jej nieważność /tj. w odniesieniu do działki nr 118/. W uzasadnieniu decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podniesiono, że oddanie w użytkowanie wieczyste działek nr 116 i 117 wywołało nieodwracalne skutki prawne co uzasadnia stwierdzenie wydania decyzji decyzja Ministra Gospodarki Komunalne z naruszeniem prawa w części dotyczącej działek 116 i 117. Pismem z dnia 7 maja 1999 r. Prezes Urząd Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, w trybie art. 65 par. 1 Kpa, przekazał sprawę Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. do rozpoznania odwołania od orzeczenia administracyjnego z dnia 13 maja 1952 r.
Skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., rozpoznając odwołanie od orzeczenia administracyjnego z dnia 13 maja 1952 r., powziął wątpliwości związane z oceną prawną rozpoznawanego roszczenia. Wątpliwości te podzielił pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego, który za uzasadnione uznał wystąpienie z pytaniami prawnymi powołanymi na wstępie. Zdaniem Kolegium w decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie dokonano prawidłowego rozróżnienia kompetencji organu odwoławczego unormowanej w rozporządzeniu Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym /na podstawie którego podjęta została decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 20 stycznia 1953 r./ a rozwiązaniami Kpa. Rozporządzenie bowiem, inaczej niż Kpa, określało pozycję organu odwoławczego, który wydawał jedynie akt formalny o zatwierdzeniu orzeczenia organu I instancji przy czym w obrocie prawnym funkcjonowało wyłącznie orzeczenie organu I instancji. Możliwość zatwierdzenia orzeczenia niższej instancji nie kreowała nowej decyzji wydanej przez organ odwoławczy. Dlatego też, w ocenie Kolegium, dyskusyjne było zawarcie w decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast rozstrzygnięcia o stwierdzeniu w części nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 20 stycznia 1953 r. oraz stwierdzenie, że w części wydana została z naruszeniem prawa, co uzasadnia wątpliwość podniesioną w pytaniu pierwszym. Wyłania się też problem oceny skutków prawnych decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, a w tym czy "sprawa powraca do stadium postępowania odwoławczego".
Jak dalej podniesiono w uzasadnieniu uchwały Kolegium, gdyby zaakceptować pogląd o "odnowieniu postępowania odwoławczego", niezbędnym będzie określenie, czy i w jakim zakresie Kolegium związane jest decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 25 stycznia 1999 r. W powołanej bowiem decyzji dokonana została merytoryczna ocena sprawy wobec czego powstaje istotna wątpliwość co do zakresu związania Kolegium tą oceną jak i nadal obowiązującą /w części/ decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej. Nie można pominąć, że dokonane ustalenia oraz ocena prawna Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odnoszą się do całej sprawy i niezależnie od możliwości podzielenia tych poglądów przez Kolegium, rodzą się wątpliwości przedstawione w pytaniu drugim.
Wreszcie, zdaniem Kolegium, otwartą kwestią jest odniesienie się do kompetencji organu odwoławczego, przy ocenie roszczenia zgłoszonego na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Przepisy dekretu nie zawierają żadnych szczegółowych uregulowań dotyczących postępowania administracyjnego przy czym, począwszy od dnia 5 grudnia 1990 r., podstawowym trybem ustanawiania użytkowania wieczystego jest czynność cywilnoprawna, który może mieć zastosowanie do gruntów warszawskich. Przemawia za tym regulacja z art. 34 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a także unormowanie z art. 233 tejże ustawy, zgodnie z którym sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Wprawdzie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dopuszcza w niektórych przypadkach ustanowienie użytkowania wieczystego w drodze decyzji administracyjnej /art. 214 ust. 3 i art. 216 ustawy/ jednakże są to przepisy szczególne. Odmienne stanowisko zaprezentowane zostało w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 11 grudnia 1995 r. VI SA 9/95 /ONSA 1996 Nr 1 poz. 7/ gdzie stwierdzono, że przepisy dekretu "są wystarczającą podstawą materialnoprawną" decyzji orzekającej o roszczeniu z art. 7 dekretu, jednakże równocześnie w tym samym uzasadnieniu wskazano na konieczność odniesienia się do przepisów kodeksu cywilnego. Pogląd ten został uzupełniony w uchwale NSA z dnia 15 kwietnia 1996 r. OPK 9/96 /ONSA 1997 Nr 1 poz. 7/ jednakże do istotnej zmiany stanu prawnego doszło z dniem 1 stycznia 1998 r. Dynamiczne zmiany stanu prawnego rodzą pytanie, czy uchwała z dnia 11 grudnia 1995 r. w sprawie VI SA 9/95 zachowuje aktualność, a w konsekwencji uzasadnione jest zgłoszenie wątpliwości zawartych w pytaniu trzecim.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wątpliwość zgłoszoną w pytaniu pierwszym Kolegium wiąże z odmiennością unormowań kompetencji organu odwoławczego zawartych w przepisach rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym /na podstawie którego podjęta została decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 20 stycznia 1953 r./ a rozwiązaniami Kodeksu postępowania administracyjnego, na podstawie którego orzekał Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdzając w części nieważność decyzji z dnia 20 stycznia 1953 r., zaś w części jej wydanie z naruszeniem prawa. Na tej podstawie Kolegium wyprowadza wątpliwość, czy sprawa powraca do stadium postępowania odwoławczego oraz czy można mówić o "odnowieniu postępowania odwoławczego". Na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć twierdząco.
Można i należy bronić poglądu, według którego stwierdzenie /na podstawie art. 156 par. 1 Kpa/, nieważności orzeczenia administracyjnego, podjętego przez organ odwoławczy na podstawie art. 93 i art. 94 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym /Dz.U. nr 36 poz. 341 ze zm./ oznacza, że w obrocie prawnym pozostaje wyłącznie decyzja organu I instancji, oraz że wszczęte postępowanie administracyjne nadal pozostaje w toku. Oceny tej nie zmienia okoliczność /wyeksponowana w pytaniu prawnym/, że rozporządzenie Prezydenta RP z 1928 r. o postępowaniu administracyjnym w sposób odmienny określało kompetencje organu odwoławczego w porównaniu z rozwiązaniami Kpa. Nie ulega wątpliwości, że do spraw pozostających w toku mają zastosowanie aktualnie obowiązujące przepisy proceduralne. Skoro tak to i kompetencje organu odwoławczego należy oceniać wyłącznie w płaszczyźnie unormowań zawartych w art. 138 Kpa. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, podnoszona w uchwale Kolegium, wiążąca się z odmiennymi unormowaniami kompetencji organu odwoławczego /w rozporządzeniu Prezydenta RP z 1928 r. o postępowaniu administracyjnym/, już choćby tylko z tej przyczyny, że przepisy tego rozporządzenia nie mają zastosowania w sprawie.
Oznacza to tym samym, że również w sytuacji stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego, podjętego przez organ odwoławczy na podstawie art. 93 i art. 94 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym wszczęte postępowanie administracyjne nadal pozostaje w toku, wniesione odwołanie podlega rozpoznaniu przez organ odwoławczy oraz że zakresem rozstrzygnięcia organu odwoławczego jest wyłącznie przedmiot sprawy, który nie został rozstrzygnięty ostateczną decyzją /w całości lub w części/. Używając zatem terminologii, którą posługuje się Kolegium, w razie stwierdzenia nieważności tylko decyzji organu odwoławczego sprawa "powraca" do stadium postępowania odwoławczego oraz że w takiej sytuacji można mówić o "odnowieniu postępowania odwoławczego". Uzasadnia to udzielenie odpowiedzi jak w pkt 1 uchwały.
Istota wątpliwości podniesiona w pytaniu drugim /w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego/ sprowadza się udzielenia odpowiedzi na pytanie, jaki jest wówczas zakres kognicji organu odwoławczego. Jednocześnie jednak należy podnieść, że nie są w pełni zrozumiałe wywody Kolegium nawiązujące do problemu "związania oceną i wskazaniami co do dalszego toku związania administracyjnego" /co zresztą podważa i neguje Kolegium/. Podniesiono bowiem, że skoro funkcjonuje w obrocie powołana powyżej decyzja z dnia 25 stycznia 1999 r. - "której Kolegium nie może usunąć, jego działania zostają ograniczone i nie może ono objąć postępowaniem odwoławczym gruntu wchodzącego w skład działek nr 116 i 117 - co stanowi naruszenie podstawowej zasady postępowania odwoławczego, w którym należy dokonywać merytorycznej oceny całości sprawy (...)" oraz że "Taki zakres kompetencji Kolegium wymaga dokonania odrębnej oceny nakładania się czynności prawnej dokonanej w tej sprawie przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zarówno w świetle art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy, jak i w zakresie autonomii działań samorządu terytorialnego dysponującego swoim mieniem komunalnym (...)".
Przede wszystkim należy podnieść, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 25 stycznia 1999 r. jest ostateczna oraz że nie zostało wszczęte jakiekolwiek postępowanie administracyjne zmierzające do jej wzruszenia. Stąd też zarówno Kolegium jak i skład orzekający w niniejszej sprawie są związani skutkami procesowymi tej ostatecznej decyzji. Oznacza to, że w warunkach sprawy przedmiotem rozstrzygnięcia organu odwoławczego jest wyłącznie nie rozpoznane dotychczas odwołanie strony w zakresie, w którym Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast /decyzją z dnia 25 stycznia 1999 r./ stwierdził nieważność części decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 20 stycznia 1953 r. /w odniesieniu do działki nr 118/. Tak rozumiany zakres pozostawania sprawy w toku /a więc zakresu rozpoznania odwołania/ określa właściwość organu odwoławczego. Z tego też względu bezprzedmiotowe są rozważania dotyczące "usunięcia" nieprawidłowości decyzji ostatecznej, czy też "ograniczenia" kompetencji organu odwoławczego. Tym samym, odnosząc się do podniesionej wątpliwości w pytaniu drugim, w jej ograniczonym zakresie, wiążącym się z przedmiotem rozpoznania sprawy, należy uznać, że zakresem rozstrzygnięcia organu odwoławczego objęte jest wyłącznie rozstrzygnięcie o zgłoszonym żądaniu w tej części, w której decyzja organu I instancji nie stała się ostateczna, co w konsekwencji uzasadnia podjęcie uchwały jak w pkt 2.
Jeśli chodzi o wątpliwość podniesioną w pytaniu trzecim została ona już wyjaśniona w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, aczkolwiek w innym stanie prawnym. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd i argumentację przytoczoną w uchwale pięciu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 1995 r. VI SA 9/95 /ONSA 1996 Nr 1 poz. 7/. W szczególności należy mieć na uwadze, że przepis art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy stanowi samodzielną podstawę materialnoprawną do oceny zgłoszonego żądania o ustanowienie prawa wieczystej dzierżawy /użytkowania wieczystego/. Jak to już wywiedziono w powołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 1995 r. analiza przepisów dekretu wskazuje, że na gminie spoczywał obowiązek uwzględnienia wniosku dotychczasowego właściciela, jeżeli korzystanie z gruntu da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania /obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego/. Jednocześnie przepisy dekretu stanowiły, że gmina ma określić warunki pod którymi umowa może być zawarta. Tego rodzaju postanowienia prawodawcy jednoznacznie wskazują na tryb decyzyjny przy ocenie zgłoszonego wniosku. Nie ma przy tym znaczenia podnoszona przez Kolegium okoliczność, że w aktualnym stanie prawnym ustanowienie prawa użytkowania wieczystego następuje w drodze umowy. Zarówno bowiem przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jak i poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ stworzyły nowe podstawy możliwości ubiegania się o zwrot przejętych na rzecz Państwa nieruchomości, w razie spełnienia się określonych tam przesłanek. Nie zastępują one uprawnień byłych właścicieli z art. 7 powołanego dekretu. Inaczej rzecz ujmując brak jest tożsamości materialnoprawnej pomiędzy unormowaniami dekretu a przepisami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz obecnie obowiązującą ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Dlatego też np. nie uwzględnienie wniosku zgłoszonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu nie pozbawia dotychczasowego właściciela domagania się zwrotu nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i odwrotnie. Konsekwencją odrębności i samodzielności tych roszczeń jest między innymi konieczność rozpoznania wniosków zgłoszonych na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu. Jednocześnie, jak już o tym była mowa i co zostało wyjaśnione w cytowanej uchwale pięciu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 1995 r. VI SA 9/95, rozpoznanie tego rodzaju wniosku następuje w drodze decyzji administracyjnej.
Biorąc pod uwagę przytoczone powyżej wywody i argumentację Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 18 ust. 2 w związku z art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, udzielił odpowiedzi jak w sentencji uchwały.