Uzasadnienie
Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, działając na podstawie art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593/, podjął w dniu 5 czerwca 1998 r. uchwałę w sprawie wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym przedstawionym na wstępie.
W uzasadnieniu uchwały przytoczono następujący stan faktyczny sprawy:
Nieruchomość położona w Warszawie przy ul. W. nr 50, oznaczona numerem hip. (...), zabudowana budynkiem wielomieszkaniowym /30 lokali/, przeszła na własność Gminy m.st. Warszawy na podstawie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/. Dotychczasowi właściciele tej nieruchomości nie złożyli wniosku o ustanowienie na ich rzecz własności czasowej w trybie art. 7 ust. 1 powołanego dekretu. Wnioskiem z dnia 30 lipca 1965 r. spadkobierczyni byłego współwłaściciela nieruchomości Janina Ż. zgłosiła żądanie ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz spadkobierców, powołując się na par. 2 ust. 1 uchwały nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m.st. Warszawy w wieczyste użytkowanie /M.P. Nr 6 poz. 18/. Decyzją z dnia 13 kwietnia 1966 r. nr (...) Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa-(...) nie uwzględniono wniosku o ustanowienia użytkowania wieczystego, powołując się na inne przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 31 października 1995 r., po rozpoznaniu wniosku Andrzeja Ż., jednego z następców prawnych byłych właścicieli, na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa stwierdziło nieważność powyższej decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa-(...) z dnia 13 kwietnia 1966 r. W takim stanie faktycznym /wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia 13 kwietnia 1966 r./ wyłoniła się konieczność rozpoznania wniosku z dnia 30 lipca 1965 r. o ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz byłych właścicieli, złożonego przez Janinę Ż. w trybie powołanej uchwały nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. Decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 14 marca 1997 r. nr (...) umorzono postępowanie w sprawie dotyczącej rozpatrzenia tego wniosku, uznawszy postępowanie za bezprzedmiotowe. W ocenie tego organu, samoistna uchwała nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. nie może być podstawą prawną wydania decyzji administracyjnej, wobec czego wszczęte w 1965 r. postępowanie należało umorzyć.
Rozpoznając odwołanie Andrzeja Ż. od tej decyzji, skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, po ustaleniu, że byli właściciele nie zgłosili wniosku w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., lecz dopiero w 1965 r., na podstawie uchwały Rady Ministrów nr 11, powziął wątpliwości związane z oceną prawną zgłoszonego roszczenia. Wprawdzie wniosek został zgłoszony w dniu 30 lipca 1965 r., lecz skoro do jego rozpoznania dochodzi obecnie, to należałoby rozważyć, czy w sprawie ma zastosowanie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741/. Przepis ten bowiem dopuszcza ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz poprzednich właścicieli /w określonych warunkach/, którzy zgłosili wnioski w tym przedmiocie w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r.
Wątpliwości te podzielił pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego, podając m.in., że według utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego samoistna uchwała Rady Ministrów /którą jest uchwała nr 11/ nie może stanowić podstawy prawnej wydania decyzji administracyjnej. Podstawą taką natomiast może być przepis art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /obecnie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami/, jednakże organ I instancji, umarzając postępowanie administracyjne, nie zbadał, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki dla ustanowienia użytkowania wieczystego. Wszystkie te względy, w ocenie pełnego składu Kolegium, uzasadniają wystąpienie z pytaniem prawnym podanym na wstępie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedstawiona w pytaniu Kolegium wątpliwość prawna sprowadza się do tego, jakie przepisy mają zastosowanie w sprawie wszczętej na skutek wniosku byłego właściciela gruntu na obszarze m.st. Warszawy o oddanie gruntu w wieczyste użytkowanie i zwrot położonego na nim budynku, zgłoszonego z powołaniem się na uchwałę nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m.st. Warszawy w wieczyste użytkowanie /M.P. nr 6 poz. 18/, jeżeli sprawa taka nie została dotychczas zakończona wydaniem decyzji i jest nadal w toku. W istocie rzeczy więc chodzi w pytaniu oto, jakie prawo ma zastosowanie w takiej sprawie.
Wyjaśnienie tego zagadnienia prawnego wymaga rozważenia przede wszystkim relacji pomiędzy przepisami dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/, zwanego dalej dekretem, w zakresie dotyczącym uprawnień dotychczasowego właściciela gruntu do przyznania prawa wieczystej dzierżawy /użytkowania wieczystego/ na tym gruncie, a późniejszymi regulacjami dotyczącymi uprawnień byłych właścicieli gruntów warszawskich do ubiegania się o oddanie tych gruntów w użytkowanie wieczyste, zawartymi w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, zwanej dalej ustawą o gospodarce gruntami, oraz w obowiązującej od dnia 1 stycznia 1998 r. ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./, zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami. Na tym tle bowiem powinna być rozpatrywana kwestia stosowania uchwały nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m.st. Warszawy w wieczyste użytkowanie, zwanej dalej uchwałą nr 11.
Z porównania przepisów dekretu z przepisami ustawy o gospodarce gruntami i ustawy o gospodarce nieruchomościami należy wyprowadzić wniosek, że uprawnienia dotychczasowego właściciela gruntu warszawskiego /jego następców prawnych/, jakkolwiek dotyczyły oddania w użytkowanie wieczyste tego samego gruntu, to jednak miały różną treść. Uprawnienia dotychczasowego właściciela takiego gruntu /jego następców prawnych/ do domagania się przyznania użytkowania wieczystego /wcześniej: wieczystej dzierżawy/ gruntu na podstawie art. 7 dekretu były ściśle związane z samym wejściem w życie dekretu i skutkami prawnymi stosowania dekretu. Realizacja tych uprawnień wywoływała ten skutek, że budynki położone na gruncie nie przechodziły na własność gminy, zgodnie bowiem z art. 8 dekretu budynki położone na gruncie przechodzą na własność gminy w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy /użytkowania wieczystego/. Istotne jest także to, że realizacja tych uprawnień została uzależniona od złożenia wniosku przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych w określonym terminie /6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę/, który był terminem zawitym prawa materialnego i z jego upływem wygasało uprawnienie do uzyskania w tym trybie prawa użytkowania wieczystego /uchwała NSA z dnia 14 października 1996 r. OPK 19/96 - ONSA 1997 Nr 2 poz. 56/.
Inna natomiast jest natura uprawnień dotychczasowych właścicieli gruntów warszawskich /ich następców prawnych/ określonych w poprzednio obowiązującej ustawie o gospodarce gruntami /art. 82 ust. 2/ i art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przesłanką tych uprawnień jest to, że dotychczasowy właściciel /jego następcy prawni/ nie uzyskał i nie może już uzyskać prawa użytkowania wieczystego gruntu, którego był właścicielem, na podstawie art. 7 dekretu, bądź to dlatego, że nie złożył wniosku o przyznanie wieczystej dzierżawy /użytkowania wieczystego/ w terminie określonym w dekrecie, bądź też dlatego, że wniosek nie został uwzględniony. Jest to zatem zupełnie inne uprawnienie, które w samym założeniu miało złagodzić jedynie skutki działania dekretu. Realizacja tego uprawnienia także została ograniczona terminem, albowiem oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i zwrot budynków w tym trybie zostały uzależnione od zgłoszenia wniosku do dnia 31 grudnia 1988 r. Termin ten jest również terminem zawitym prawa materialnego i z jego upływem wygasa uprawnienie do uzyskania w tym trybie prawa użytkowania wieczystego /wyrok NSA z dnia 4 czerwca 1991 r. IV SA 403/91, niepublikowany/.
Ten różny charakter uprawnień byłych właścicieli gruntów warszawskich przesądza o tym, że sprawa o przyznanie użytkowania wieczystego gruntu w trybie dekretu jest odrębną sprawą administracyjną od sprawy o oddanie takiego gruntu w użytkowanie wieczyste w trybie poprzednio obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami i obowiązującej od dnia 1 stycznia 1998 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że gdy wniosek o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy /użytkowania wieczystego/ został zgłoszony w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu i nie został dotychczas rozpatrzony, sprawa powinna być załatwiona na podstawie przepisów dekretu. Tak jest także wówczas, gdy stwierdzono nieważność decyzji odmawiającej przyznania wieczystego użytkowania na takim gruncie, wydanej na podstawie dekretu. W tych wypadkach sprawa o przyznanie użytkowania wieczystego gruntu na podstawie dekretu wyprzedza sprawę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami i obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro bowiem uprawnienia, o których mowa w art. 82 ust. 2 poprzednio obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami i w art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zależą od tego, że byłemu właścicielowi nie przyznano użytkowania wieczystego na podstawie dekretu, to sprawa o przyznanie użytkowania wieczystego na podstawie dekretu wymaga rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności. Inaczej mówiąc, przepisy ustawy o gospodarce gruntami obowiązującej do dnia 31 grudnia 1997 r. i przepisy obowiązującej obecnie ustawy o gospodarce nieruchomościami w niczym nie ograniczają uprawnień byłego właściciela do rozpoznania jego wniosku złożonego w trybie dekretu, jeżeli wniosek nie został dotychczas rozpatrzony.
Na tym tle wymagają rozważenia kwestie prawne dotyczące uchwały nr 11 oraz czynności podjętych na podstawie tej uchwały. Nie ulega wątpliwości, że uchwała nr 11 jest samoistnym aktem prawnym wydanym bez upoważnienia ustawowego, a wobec tego nie była samodzielnym źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Uchwała ta nie mogła zmieniać stanu prawnego wynikającego z ustaw, w tym z przepisów art. 7-9 dekretu, nadal wówczas obowiązującego. Nie można więc uznać, iż uchwała ta przedłużała termin składania wniosków określony w art. 7 ust. 1 dekretu lub wprowadzała nowy termin dochodzenia uprawnień na podstawie dekretu. Należy przy tym uwzględniać, że ta uchwała została wydana w czasie, gdy obowiązywały przepisy art. 10 w związku z art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. nr 17 poz. 70 ze zm./ oraz ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach /Dz.U. nr 32 poz. 159 ze zm./, która określała zasady i tryb oddania gruntów państwowych w użytkowanie wieczyste. Uchwała nr 11 zatem nie może być uznana za akt kreujący odrębną sprawę administracyjną w oderwaniu od obowiązującego stanu prawnego, wynikającego z przepisów rangi ustawowej i aktów wykonawczych wydanych na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Oznacza to, że w sprawie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, wszczętej na wniosek dotychczasowego właściciela gruntu warszawskiego, organ obowiązany jest stosować przepisy prawa powszechnie obowiązującego w czasie rozstrzygania sprawy. Jeżeli więc sprawa taka nie została zakończona wydaniem decyzji do dnia 1 sierpnia 1985 r. /data wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami/, to od tej daty sprawa powinna być rozpoznawana na podstawie ustawy o gospodarce gruntami. Gdyby zaś taka sprawa nie została zakończona wydaniem decyzji do dnia 1 stycznia 1998 r. /data wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami/, to od tej daty sprawę prowadzi się według przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, co jednoznacznie wynika z art. 233 tej ustawy. Tak więc do rozpoznania sprawy z wniosku poprzedniego właściciela gruntu warszawskiego /jego następców prawnych/ o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste ma zastosowanie przepis art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami, także wówczas gdy wniosek został złożony z powołaniem się na uchwałę nr 11, ale sprawa nie została dotychczas załatwiona. Odnosi się to również do sytuacji, gdy na skutek stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie oddania gruntu w użytkowanie wieczyste sprawa wszczęta na podstawie takiego wniosku nie została zakończona.
Za przyjęciem takiego poglądu przemawia także argument, że o sposobie załatwienia sprawy nie może przesądzać wyłącznie to, na jakie przepisy prawa powołuje się strona występująca z podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Rozstrzygające znaczenie ma istota żądania strony, które w tym wypadku sprowadza się do wystąpienia o oddanie określonego gruntu w użytkowanie wieczyste i zwrot budynku, stan faktyczny sprawy oraz stan prawny obowiązujący w czasie wydawania decyzji w sprawie. Postępowanie w takim wypadku nie może być umorzone, gdyż nie stało się bezprzedmiotowe /art. 105 par. 1 Kpa/.
Z przytoczonych wyżej względów należałoby dojść do konkluzji, że w sprawie z wniosku poprzedniego właściciela gruntu przejętego na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/ o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i zwrot budynku, zgłoszonego z powołaniem się na uchwałę nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m.st. Warszawy w wieczyste użytkowanie /M.P. nr 6 poz. 18/, jeżeli sprawa nie została zakończona decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./, ma zastosowanie przepis art. 214 tej ustawy.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ podjął uchwałę jak w sentencji.