Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przedstawiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w trybie art. 22 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./ przytoczone w sentencji uchwały pytania prawne, w następującym stanie faktycznym sprawy.
Poprzedni współwłaściciele nieruchomości o powierzchni 455 m2, położonej w W. przy ul. Z. 47 /poprzednio 21/, w dniu 12 czerwca 1949 r. wystąpili w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1995 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/ z wnioskiem o przyznanie im prawa własności czasowej. Decyzją z dnia 4 stycznia 1977 r. Naczelnik Dzielnicy W.-W. odmówił przyznania własności czasowej do gruntu i jednocześnie stwierdził przejęcie na własność Państwa wszystkich budynków znajdujących się na tym gruncie, gdyż nieruchomość miała być zajęta pod magistralę sieci cieplnej. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 29 czerwca 1997 r. Decyzją z dnia 10 lutego 1977 r. Naczelnik Dzielnicy W.-W. pozostawił bez rozpoznania wniosek poprzednich właścicieli o przyznanie odszkodowania, podając w uzasadnieniu, że nie ma tu zastosowania art. 53 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1957 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. 1974 nr 10 poz. 64/, bo nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym o 19-tu izbach, a wskazane w art. 9 dekretu przepisy o odszkodowaniu nie zostały wydane. Po tej dacie, tj. 10 lutego 1977 r., były wydawane jeszcze różne rozstrzygnięcia dotyczące odszkodowania. Wreszcie decyzją z dnia 28 listopada 1996 r. Kierownik Urzędu Rejonowego ustalił na rzecz poprzednich właścicieli Anny B.-M. i Bogusława D. odszkodowanie 29.690 zł za grunt ze stwierdzeniem, że nie przysługuje odszkodowanie za budynek. Wojewoda W. decyzją z dnia 28 marca 1997 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 28 listopada 1996 r.
W dniu 7 maja 1999 r. poprzedni właściciele wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika Dzielnicy W.-W. z dnia 4 stycznia 1977 r. odmawiającej ustanowienia własności czasowej. Pismem z dnia 3 lutego 2000 r. poprzedni właściciele poinformowali Kolegium, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 13 maja 1998 r. IV SA 731/97 zawiesił postępowanie z ich skargi na decyzję Wojewody W. z dnia 28 marca 1997 r. w przedmiocie odszkodowania do czasu zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej ustanowienia wieczystego użytkowania nieruchomości przy ul. Z.
- Dnia 6 marca 2000 r. NSA przekazał Kolegium akta dotyczące przedmiotowej nieruchomości.
Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. problem wynika z równoległego prowadzenia "dwóch sprzężonych postępowań administracyjnych"; o przyznanie prawa do gruntu i o przyznanie odszkodowania związanego z odmową ustanowienia prawa do gruntu.
Z powołaniem się na literaturę, Kolegium stwierdziło, że "nie widzi możliwości samodzielnego zakończenia podjętego postępowania" /dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa do gruntu/, "jak i nie może zawiesić (...) postępowania administracyjnego do chwili rozpoznania skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, pomimo że sprawy te pozostają ze sobą w bezpośrednim związku".
Z tego względu Kolegium /w uchwale z dnia 14 kwietnia 2000 r./ wystąpiło o wyjaśnienie wątpliwości prawnych, przytoczonych w sentencji uchwały.
W uzasadnieniu wystąpienia Kolegium podkreśliło ponadto, że istnieje w tej sprawie żądanie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu dwuinstancyjnym. Na tym tle pojawia się wątpliwość "w zakresie skutków prawnych stwierdzenia nieważności decyzji odwoławczej /drugoinstancyjnej/". Z powołaniem się na literaturę i orzecznictwo, Kolegium formułuje dwa możliwe rozwiązania. Według jednego z nich stwierdzenie nieważności decyzji, niezależnie od tego, przez jakie stadia postępowania administracyjne przedtem przechodziło, powoduje "powrót całego postępowania do punktu wyjściowego i sprawa powinna być podjęta na nowo /od samego początku postępowania/ i zakończona zwykłym rozstrzygnięciem pierwszoinstancyjnym". Według drugiego rozwiązania wynikającego z literatury "najpierw więc należy ocenić ewentualną nieważność decyzji drugiej instancji i dopiero potem zająć się ewentualnymi wadami decyzji instancji pierwszej".
Ten drugi pogląd, zdaniem Kolegium, wydaje się "mniej spójny i trudniejszy do stosowania przez organy administracyjne".
Wybranie jednego z możliwych rozwiązań, przy stwierdzeniu przez Kolegium nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 1997 r., spowoduje konieczność przyjęcia jednego z następujących wariantów dalszego postępowania:
- przekazanie do zwykłego rozpoznania przez Prezydenta m.st. Warszawy w trybie art. 7 dekretu wniosku z dnia 12 czerwca 1949 r. z zastosowaniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami,
- stwierdzenie nieważności pierwszoinstancyjnej decyzji Naczelnika Dzielnicy W.-W. z dnia 4 stycznia 1977 r. z następnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez Prezydenta m.st. Warszawy,
- rozpoznanie odwołania z 1997 r. z zastosowaniem przepisów dekretu i wymienionej w pkt 1 ustawy.
Druga sformułowana przez Kolegium wątpliwość wiąże się z istnieniem nieodwracalnych skutków prawnych decyzji odmawiającej przyznanie prawa do gruntu. Odmowna decyzja przyznania prawa do gruntu stała się bowiem podstawą przyznania odszkodowania. Istnieją w tym przypadku różne, wyraźnie oddzielone, sfery administracji publicznych. Czynności w postępowaniu odszkodowawczym są dokonywane przez starostę z nadzorem wojewody i ewentualnie Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Natomiast wykonywanie czynności w stosunku do mienia komunalnego, objętego dekretem należy do burmistrzów gmin warszawskich z nadzorem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Wyjaśnienie wątpliwości sformułowanej w pytaniu pierwszym wymaga uprzedniego ustalenia charakteru rozstrzygnięcia zawierającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej.
Jak podkreślono w literaturze /por. np. J. Borkowski: Nieważność decyzji administracyjnej, Zachodnie Centrum Organizacji, Łódź-Zielona Góra, 1997, str. 56/ przepisy Kpa nie wprowadzają nieważności decyzji z mocy samego prawa, a jedynie wymieniają przyczyny pozwalające na wszczęcie postępowania administracyjnego /na wniosek lub z urzędu/ o stwierdzenie nieważności. Przedmiotem takiego postępowania jest ustalenie wad decyzji, które są przesłankami pozytywnymi oraz ustalenie, czy nie zachodzą prawne przeszkody stwierdzenia nieważności, będące przesłankami negatywnymi. Stwierdzając nieważność decyzji organ administracyjny wskazuje na jej wadliwość od dnia wydania, a więc ze skutkiem ex tunc.
Tego rodzaju regulacja wyznacza zakres postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. Organ administracyjny rozstrzyga wówczas wyłącznie o nieważności decyzji /albo jej niezgodności z prawem/, a nie jest uprawniony rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Taki pogląd jest powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądowym i literaturze. Utrwalone jest również stanowisko co do tego, że w toku postępowania odwoławczego, organ odwoławczy nie może orzekać co do nieważności decyzji z uwagi na inny zakres i charakter postępowania odwoławczego niż działanie organu w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ działający w trybie nadzoru ogranicza się do kwestii prawnych rozstrzyganych według zasad stosownych dla kasacji. Kasacyjny charakter decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji administracyjnej powoduje, że decyzja, której nieważność stwierdzono przestaje istnieć w obrocie prawnym ze skutkiem wstecznym. To ograniczone w skutkach rozstrzygnięcie zawarte w decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji powoduje, że z obrotu prawnego zostaje wyeliminowana jedynie decyzja, której dotyczy stwierdzenie nieważności. Jeżeli jest to decyzja organu odwoławczego, to tylko ta decyzja przestaje istnieć w obrocie prawnym. Skutek ten /w postaci nieistnienia w obrocie prawnym/ nie odnosi się natomiast do poprzedzającej decyzję organu odwoławczego /której nieważność stwierdzono/, decyzji organu pierwszej instancji. Decyzja ta nadal istnieje bez względu na to jakimi wadami jest obarczona, skoro, jak wyżej zaznaczono, na tle przepisów Kpa nie ma nieważności decyzji z mocy samego prawa.
Decyzja organu pierwszej instancji, która jest dotknięta określonymi wadami, w sytuacji gdy stwierdzono nieważność decyzji organu odwoławczego, może być wzruszona, ale według następujących zasad.
W wyniku stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego, nie zostało "skasowane" postępowanie poprzedzające wydanie tej decyzji. W szczególności istnieje odwołanie, które powinno być rozpatrzone według ogólnych zasad postępowania odwoławczego, uregulowanych w art. 138 i nast. Kpa. W postępowaniu odwoławczym organ administracyjny, jak już wspomniano, nie może orzekać o nieważności decyzji organu pierwszej instancji, a jedynie wydać jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 Kpa.
Właściwy organ administracyjny ogranicza się do stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego w sytuacji, gdy tylko ta decyzja dotknięta jest wadami wymienionymi w art. 156 par. 1 Kpa. Zasada ta jest oczywista, nie wymagająca bliższego omówienia. Jeżeli natomiast istnieje podstawa stwierdzenia nieważności zarówno decyzji organu odwoławczego, jak i decyzji organu pierwszej instancji, możliwe jest rozważenie dwóch następujących rozwiązań:
Organ wyższego stopnia nad organem odwoławczym ogranicza się jedynie do stwierdzenia nieważności decyzji tego organu.
Organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego, stwierdza nieważność zarówno decyzji tego organu, jak i nieważności decyzji organu pierwszej instancji.
W tej kwestii poglądy zarówno orzecznictwa, jak i doktryny nie są jednolite.
Według wyroku NSA z dnia 15 maja 1996 r. III SA 663/95 /Monitor Podatkowy 1997 nr 7 str. 207/ "1. Uprawnienie Ministra Finansów do stwierdzenia nieważności jest ograniczone wyłącznie do decyzji organu, dla którego ten Minister jest organem wyższego stopnia /art. 157 par. 1 Kpa/.
- Realizacja uprawnień naczelnego organu administracji państwowej - art. 1 i art. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 1982 r. o urzędzie Ministra Finansów oraz urzędach i izbach skarbowych /Dz.U. nr 45 poz. 298 ze zm./ nie daje Ministrowi Finansów uprawnień do wzruszenia - w trybie nadzoru - decyzji urzędów skarbowych w tym stwierdzenia ich nieważności." Podobne stanowisko zajęto w wyroku NSA z dnia 24 stycznia 1997 r. IV SA 950/95 /OSP 1998 z. 2 poz. 27 z aprobującą glosą M. Bogusza/. NSA w wyroku tym stwierdził bowiem: "Brak jest podstawy prawnej do stwierdzenia przez organ naczelny nieważności zarówno orzeczenia organu I instancji, jak i instancji odwoławczej. Orzeczenie organu I instancji powinno być rozpoznane w trybie postępowania odwoławczego, które otworzyło się po stwierdzeniu nieważności decyzji organu odwoławczego."
Według M. Jaśkowskiej /M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2000, str. 932/ jest to kwestia wątpliwa, choć jak dalej stwierdza M. Jaśkowska /ale nie w sposób kategoryczny/, organ rozpatrujący stwierdzenie nieważności decyzji II instancji nie jest właściwy do rozpatrywania kwestii ważności decyzji I instancji, chyba że właściwości te będą się pokrywały.
Były jednak orzeczenia NSA /np. wyrok z dnia 2 lutego 1996 r. IV SA 846/95 /OSP 1997 z. 4 poz. 83/, w których sąd administracyjny oddalając skargę nie kwestionował stwierdzenia przez organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego, stwierdzenia nieważności również decyzji organu pierwszej instancji. W glosie do wyroku J. Zimmermann zaś podkreślił m.in., że "stwierdzenie nieważności decyzji drugiej instancji utrzymującej w mocy decyzję pierwszej instancji musi pociągać za sobą stwierdzenie nieważności decyzji pierwszej instancji - jednak pod warunkiem, że wada obu jest identyczna."
Dokonując analizy powyżej przytoczonych twierdzeń i przepisów Kpa należy przyjąć zasadę, że organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego jest jednocześnie właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji.
Jedynym argumentem przemawiającym za przyjęciem poglądu przeciwnego mogłoby być brzmienie art. 157 par. 1 Kpa, który wymienia jako organ właściwy organ wyższego stopnia. Nie jest to jednak argument wystarczający. Określenie zawarte w tym przepisie " w przypadkach wymienionych w art. 156" należy odnosić do sprawy, w której wydano decyzje dotknięte wadami nieważności. Jeżeli w tej sprawie orzekał organ odwoławczy, właściwym do stwierdzenia nieważności, jest organ wyższego stopnia nad tym organem. Samo rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności, jako dotyczące sprawy może się jednak odnosić zarówno do decyzji organu odwoławczego, jak i do decyzji organu pierwszej instancji. Jak bowiem wynika z niekwestionowanego stanowiska orzecznictwa i doktryny, sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji jest odrębną sprawą, której przedmiotem oceny są decyzje wydane w innej sprawie.
Z art. 156 par. 1 Kpa wynika obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej wadami wymienionymi w tym przepisie. Odnosi się to zarówno do decyzji organu odwoławczego, jak i decyzji organu pierwszej instancji. Możliwość stwierdzenia nieważności jedynie decyzji organu odwoławczego przez organ wyższego stopnia nad organem odwoławczym, oznaczałaby pozostawienie w obrocie, przynajmniej przez określony czas, decyzji organu I instancji mimo istnienia przyczyn nieważności. Byłaby to sytuacja trudna do zaakceptowania z punktu widzenia porządku prawnego.
Dopuszczalność stwierdzenia nieważności tylko decyzji organu odwoławczego, oznaczałaby poza tym, że dotknięta wadami nieważności decyzja organu I instancji mogłaby być wzruszona, jak już zaznaczono, jedynie w trybie postępowania odwoławczego, tj. uchylona bez skutku ex tunc.
W konsekwencji dwie decyzje dotknięte wadami nieważności zostałyby wzruszone z różnymi skutkami.
Jak wiadomo stwierdzenie nieważności może dotyczyć także decyzji nieostatecznej. Znalazło to wyraz między innymi w wyroku NSA z dnia 7 stycznia 1992 r. III SA 946/91 /Przegląd Sądowy 1993 nr 7-8 str. 98 z glosą Jana Zimmermanna/, w którym NSA stwierdził istnienie takiej możliwości na wniosek strony, wskazujący wyraźnie na dokonanie wyboru trybu nadzwyczajnego, ale złożony przed upływem terminu do wniesienia odwołania. W przypadku przeto stwierdzenia nieważności jedynie decyzji organu odwoławczego, reguła ta nie miałaby zastosowania do decyzji organu I instancji, skoro termin do wniesienia odwołania już upłynął.
Ten sam organ administracyjny, na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, jest uprawniony do stwierdzenia nieważności zarówno zaskarżonej decyzji /organu odwoławczego/, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji /por. uchwałę NSA z dnia 5 lipca 1999 r. FPS 20/98 - ONSA 1999 Nr 4 poz. 120/. Nie ma żadnych, z punktu widzenia porządku prawnego, racji przemawiających za brakiem takiej możliwości w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji.
Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji w rozumieniu art. 156 par. 2 Kpa zostało szeroko przedstawione w doktrynie i orzecznictwie zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Sądu Najwyższego. Orzecznictwo to zostało przytoczone przede wszystkim - w uzasadnieniach uchwał składu siedmiu sędziów NSA: z dnia 16 grudnia 1996 r. OPS 7/96 /ONSA 1997 Nr 2 poz. 49/ i z dnia 23 lutego 1998 r. OPS 6/97 /ONSA 1998 Nr 2 poz. 40/. Powołano tam w szczególności wyrok NSA z dnia 23 listopada 1987 r. I SA 1406/86 /ONSA 1987 Nr 2 poz. 81/, według którego nieodwracalność skutków prawnych występuje zwłaszcza wówczas, gdy przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. Powołano również pogląd zawarty w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92 /OSNCP 1992 nr 12 poz. 211/. W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy stwierdził, że "odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych form działania. A więc jeśli cofnięcie, zniesienie, odroczenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy skutek prawny będzie nieodwracalny". W konsekwencji, jak dalej stwierdzono, skutek prawny będzie nieodwracalny, "gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji". W powołanych wyżej uchwałach składu siedmiu sędziów NSA, a także w uchwale z dnia 20 marca 2000 r. OPS 14/99 /ONSA 2000 Nr 3 poz. 93/, dokonano jeszcze bardziej ścieśniającej wykładni pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 par. 2 Kpa.
W świetle tak utrwalonej judykatury /znajdującej generalnie aprobatę doktryny/ nie ulega wątpliwości, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 29 czerwca 1977 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia 4 stycznia 1977 r. odmawiająca przyznania własności czasowej nie mogła wywołać nieodwracalnych skutków prawnych tylko z tego względu, że stanowiła przesłankę ustalenia odszkodowania w decyzji z dnia 28 listopada 1996 r. Organy administracji publicznej mają bowiem kompetencje do wzruszenia tej decyzji /np. w trybie stwierdzenia nieważności/, a więc i skutku prawnego jaki ona wywołała.
Wbrew twierdzeniom, zawartym w uzasadnieniu uchwały Kolegium, okoliczność, że w postępowaniu dotyczącym odszkodowania właściwe są inne organy administracyjne niż w postępowaniu dotyczącym uprawnień do przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej mienie komunalne, nie kwalifikuje istnienia decyzji o odszkodowaniu jako skutku prawnego nieodwracalnego. Bez względu bowiem na różnorodność, będą to organy administracji publicznej, mające kompetencje wzruszenia decyzji o odszkodowaniu.
Niezależnie od tego, należy podkreślić, że decyzja o odszkodowaniu ma jako akt administracyjny indywidualny, samodzielny byt. Jej związek z decyzją o odmowie przyznania prawa do gruntu jest więc tylko pośredni, co również nie pozwala na przyjęcie twierdzenia o istnieniu skutku prawnego nieodwracalnego decyzji odmawiającej przyznania prawa do gruntu.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 18 ust. 1 i art. 50 ustawy o NSA udzielił odpowiedzi jak w sentencji uchwały.