Uzasadnienie
Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) uchwałą nr 4/98 z dnia 10 lipca 1998 r. postanowił wystąpić do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie o udzielenie odpowiedzi na pytanie prawne przedstawione wyżej.
Z uzasadnienia uchwały wynika, że pytanie prawne zostało postawione na tle następującego stanu faktycznego:
Marian S., zamieszkały w B. nr 13, gmina Sz., wystąpił dnia 10 kwietnia 1998 r. do Wójta Gminy L. z żądaniem wydania zaświadczenia stwierdzającego, iż w wyniku wysadzenia wału przeciwpowodziowego w B. poniósł szkodę. Wójt Gminy L. postanowieniem z dnia 20 kwietnia 1998 r. odmówił wnioskodawcy wydania żądanego zaświadczenia. W uzasadnieniu postanowienia podał, iż Urząd Gminy nie ma dokumentów, z których wynikałoby, iż nastąpiło przerwanie wałów przeciwpowodziowych w B., jak również nie ma decyzji o skierowaniu wód zalewowych na teren użytków rolnych Mariana S. Postanowienie Wójta Gminy L. zaskarżył zażaleniem Marian S., podając, iż w dniu 25 grudnia 1997 r. zwrócił się do Kierownika Urzędu Rejonowego w B. o wypłacenie odszkodowania za straty, jakie poniósł w wyniku decyzji o skierowaniu wód zalewowych w inny obszar dla ratowania szczególnie ważnych obszarów zagrożonych powodzią. Kierownik Urzędu Rejonowego w B. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku przez przedstawienie zaświadczenia organu gminy potwierdzającego fakt zalania terenu na skutek celowego przerwania wałów ochronnych w wyniku decyzji odpowiednich organów państwowych i fakt poniesienia przez to strat przez wnioskodawcę.
Pełny skład Kolegium podzielił zdanie zespołu orzekającego, iż przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania zażalenia Mariana S. należy rozstrzygnąć zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, a mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wątpliwości te pełny skład Kolegium przedstawił w sposób następujący:
Zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 lipca 1997 r. o stosowaniu szczególnych rozwiązań w związku z likwidacją skutków powodzi, która miała miejsce w lipcu 1997 r. /Dz.U. nr 80 poz. 491/, osobom, które poniosły stratę w wyniku skierowania na podstawie decyzji wód zalewowych w inny obszar, przysługuje pełne odszkodowanie. Zasady i tryb udzielania odszkodowań miało określić rozporządzenie Rady Ministrów. Rozporządzenie to zostało wydane w dniu 22 lipca 1997 r. Według par. 1 i 4 ust. 2 rozporządzenia do wniosku o odszkodowanie powinno być dołączone zaświadczenie organu gminy właściwej ze względu na miejsce powstania strat, stwierdzające fakt, iż określona osoba poniosła stratę w wyniku decyzji o skierowaniu wód zalewowych w inny obszar dla ratowania szczególnie ważnych obszarów zagrożonych powodzią w lipcu 1997 r. Powyższa regulacja stwarza możliwość dwojakiego jej rozumienia.
Według pierwszego poglądu właściwy wójt, burmistrz lub prezydent miasta powinien wydać osobie poszkodowanej stosowne zaświadczenie, jeżeli zgodnie z posiadanymi dokumentami lub po przeprowadzeniu w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego będzie miał podstawę do stwierdzenia okoliczności, o których mowa w par. 1 cytowanego rozporządzenia, to jest do wydania zaświadczenia stwierdzającego, iż określona osoba poniosła konkretne straty, a straty te były wynikiem skierowania wód zalewowych w inny obszar na podstawie decyzji właściwych organów państwowych. Odmowa wydania zaświadczenia będzie mogła nastąpić w razie ustalenia okoliczności faktycznych, z których będzie wynikać, iż straty nie wystąpiły albo że przerwanie wałów nie nastąpiło w wyniku odpowiedniej decyzji.
Drugi pogląd zakłada, że organ gminy powinien ograniczyć treść zaświadczenia do stwierdzenia faktu poniesienia przez określoną osobę strat w wyniku powodzi. Pogląd ten wyrażony jest m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia 24 kwietnia 1998 r. /II SA/Wr 1852/97/, według którego ścisłe stosowanie par. 4 ust. 2 w związku z par. 1 rozporządzenia pozostaje w sprzeczności z regulacją kodeksu postępowania administracyjnego o wydawaniu zaświadczeń /art. 217 Kpa/ i z przepisami o kompetencjach organów do podejmowania decyzji w sprawach powodziowych, a ze względu na moc dowodową zaświadczenia jako dokumentu urzędowego może prowadzić do ograniczenia obywatelskiego prawa do rozpatrzenia sprawy przez bezstronny i niezawisły sąd. Organy gminy nie mogą wydawać zaświadczeń o decyzjach skierowania wód zalewowych na inny teren, gdyż decyzje takie wydają organy ochrony przeciwpowodziowej, a zatem te organy mogą potwierdzać fakt wydania takich decyzji. Wójt gminy może jedynie wydać zaświadczenie o powstaniu strat w wyniku powodzi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Ustawa z dnia 17 lipca 1997 r. o stosowaniu szczególnych rozwiązań w związku z likwidacją skutków powodzi, która miała miejsce w lipcu 1997 r. /Dz.U. nr 80 poz. 491 ze zm./, zwana dalej ustawą, przewiduje dwie formy zaangażowania się Państwa na rzecz osób poszkodowanych przez powódź. Pierwsza forma ma charakter pomocy finansowo-rzeczowej i polega na możliwości udzielania zapomóg pieniężnych /art. 1/, udzielaniu środków na wypłatę wynagrodzeń i wypłatę świadczeń socjalnych /art. 5, 6, 7/ czy też udzielaniu pomocy w naturze /art.
- Pomoc ta nie ma charakteru odszkodowawczego i może mieć zastosowanie w wypadku wystąpienia szkód spowodowanych niekontrolowanym działaniem żywiołu wodnego.
Druga forma zaangażowania się Państwa polega na przyznaniu pełnego odszkodowania za poniesione straty w przypadku celowego skierowania wód zalewowych na inny teren w celu uchronienia przed zniszczeniem szczególnie ważnych obszarów. Przyjęcie formy odpowiedzialności majątkowej Państwa w takim wypadku jest oczywiste, skoro szkody powstały w wyniku celowej decyzji organu państwowego i w sytuacji, w której bez takiej decyzji szkody na tym terenie nie wystąpiłyby. Jest to przypadek przyjęcia odpowiedzialności za szkody na zasadach prawa cywilnego. W art. 3 ust. 2 ustawy Rada Ministrów została upoważniona do określenia w drodze rozporządzenia zasad i trybu udzielania odszkodowań za straty spowodowane decyzjami o skierowaniu wód zalewowych na inne tereny.
Na podstawie upoważnienia ustawowego Rada Ministrów w dniu 22 lipca 1997 r. wydała rozporządzenie w sprawie zasad i trybu udzielania odszkodowań za straty spowodowane skierowaniem wód zalewowych w inny obszar w związku z zagrożeniem powodzią /Dz.U. nr 82 poz. 521/, zwane dalej rozporządzeniem. Stosownie do tego rozporządzenia, jeżeli nie dojdzie do zawarcia ugody, decyzję o przyznaniu i wysokości odszkodowania wydaje kierownik rejonowego urzędu rządowej administracji ogólnej właściwego ze względu na miejsce powstania strat /par. 7 ust. 2/, przy czym postępowanie wszczyna wniosek osoby poszkodowanej, a do wniosku należy dołączyć między innymi zaświadczenie organu gminy właściwej ze względu na miejsce powstania strat, stwierdzające okoliczności określone w par. 1 rozporządzenia, to jest zaświadczenie stwierdzające, iż wnioskodawca poniósł straty w wyniku podjęcia decyzji o skierowaniu wód zalewowych w inny obszar dla ratowania szczególnie ważnych obszarów zagrożonych powodzią w lipcu 1997 r. /par. 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia/. Szacowania strat i określenia wysokości odszkodowania dokonuje specjalna komisja powołana przez kierownika urzędu rejonowego, co daje podstawę do przyjęcia wniosku, iż zaświadczenie organu gminy ma jedynie wskazywać fakt powstania strat bez określenia ich wysokości oraz związek między powstaniem strat a skierowaniem wód zalewowych w inny obszar.
Według uzasadnienia pytania przedstawionego Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przy wydawaniu zaświadczenia przez organ gminy powstaje problem posiadania przez organ gminy odpowiednich dokumentów zaświadczających o fakcie podjęcia przez organ państwowy decyzji o skierowaniu wód zalewowych w inny obszar. Otóż w tym przedmiocie należy zauważyć, iż przepisy rozporządzenia są przepisami szczególnymi, wydanymi na podstawie upoważnienia ustawowego, wobec czego powinny być stosowane w dosłownym ich brzmieniu, a dopiero w razie trudności w takim ich stosowaniu można posiłkować się przepisami o charakterze ogólnym. Jeśli zatem wójt gminy nie dysponuje decyzjami organów państwowych potrzebnymi do wydania zaświadczenia, to nie może z tego powodu odmówić wydania zaświadczenia, lecz ma obowiązek zwrócić się do właściwych organów państwowych o przekazanie mu odpowiednich dokumentów do wglądu /art. 218 par. 2 Kpa/. Odmowa wydania zaświadczenia ze względu na brak odpowiednich dokumentów, czyli ze względów formalnych, stanowi ewidentne naruszenie par. 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, nie mówiąc o tym, że prowadziłaby w konsekwencji do niezałatwienia sprawy o odszkodowanie, co byłoby z kolei naruszeniem przepisu prawa materialnego, to jest art. 3 ust. 1 ustawy.
Rozważenia wymaga kwestia, czy w trybie par. 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia nie powinno być wydane zaświadczenie na okoliczność poniesienia strat w wyniku powodzi, a nie zaświadczenie na okoliczność poniesienia strat w wyniku decyzji o skierowaniu wód zalewowych w inny obszar. W tej materii należy zauważyć, iż rozporządzenie w par. 4 ust. 2 pkt 1 określa w sposób nie nasuwający wątpliwości, jakiej treści zaświadczenie powinien wydać organ gminy, aby można było złożyć kompletny wniosek o przyznanie odszkodowania na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy, i już z tego powodu kwestię należałoby uznać za przesądzoną. Postępowanie dotyczy odszkodowania za straty wynikłe z decyzji właściwego organu o skierowaniu wód zalewowych na inne tereny /głównie chodzi o celowe przerwanie wałów przeciwpowodziowych/. Są to zatem straty powstałe w wyniku zagrożenia powodzią w ścisłym znaczeniu tego pojęcia. Natomiast twierdzenie, że wydanie zaświadczenia o treści nakazanej przez par. 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia zamyka drogę do pełnego dochodzenia praw przez poszkodowanego, nie znajduje uzasadnienia. Zaświadczenie ma dotyczyć tylko faktu podjęcia decyzji o skierowaniu wód w inny obszar oraz faktu wystąpienia strat, bez określenia ich rozmiarów, i ma stanowić materiał dowodowy w sprawie o odszkodowanie, która jest sprawą cywilną.
W pierwszej fazie, jeżeli nie dojdzie do zawarcia ugody, rozstrzyga o przyznaniu i wysokości odszkodowania kierownik urzędu rejonowego, ale poszkodowany może odwołać się od tej decyzji do sądu powszechnego i żądać rozpoznania sprawy przez sąd. Oznacza to, że orzekanie o tym, czy spełnione są przesłanki przyznania odszkodowania, nie należy do organu gminy, a wobec tego treść zaświadczenia organu gminy, które poszkodowany ma dołączyć do wniosku, nie może przesądzać o sposobie załatwienia sprawy. Przepisy rozporządzenia można rozumieć tylko w ten sposób, że ich celem jest ułatwienie i przyspieszenie załatwiania spraw, o których mowa w art. 3 ust. 1 ustawy. Ułatwienie ma polegać między innymi na tym, że pewne okoliczności mogą być dowodzone w uproszczonej formie. Organ gminy ma stwierdzić w formie zaświadczenia wystąpienie okoliczności, o których mowa w par. 1 rozporządzenia /poniesienie strat przez określoną osobę w wyniku decyzji o skierowaniu wód zalewowych w inny obszar dla ratowania szczególnie ważnych obszarów zagrożonych powodzią w lipcu 1997 r./. Oznacza to, że organ gminy, na podstawie wszelkich danych znajdujących się w jego posiadaniu, ma obowiązek wypowiedzieć się co do okoliczności, o których mowa w par. 1 rozporządzenia. Nie może więc organ gminy odmówić wydania zaświadczenia, skoro poszkodowany jest zobowiązany dołączyć zaświadczenie do wniosku, co nie przesądza o tym, jakiej treści zaświadczenie powinno być wydane przez organ gminy. Treść zaświadczenia musi odpowiadać danym, którymi dysponuje organ gminy. Jeżeli więc według tych danych organ gminy nie może potwierdzić poniesienia strat przez określoną osobę albo nie może potwierdzić, że straty są wynikiem decyzji o skierowaniu wód zalewowych w inny obszar, to powinien stwierdzić to w zaświadczeniu. W takim wypadku ustalenie okoliczności, o których mowa w art. 3 ust. 1 ustawy i par. 1 rozporządzenia, następuje w postępowaniu administracyjnym, a gdy poszkodowany wniesie odwołanie do sądu rejonowego - w postępowaniu sądowym. Należy przy tym zwrócić uwagę, że postępowanie administracyjne w przedmiocie przyznania odszkodowania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy, może być wszczęte także z urzędu /par. 4 ust. 1 rozporządzenia/, a wówczas wydanie przez organ gminy zaświadczenia stwierdzającego okoliczności, o których mowa w par. 1 rozporządzenia, w ogóle nie wchodzi w rachubę i jest zbędne.
Przedstawione wyżej względy prowadzą do wniosku, że na podstawie par. 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia organ gminy wydaje zaświadczenie stwierdzające, czy osoba poszkodowana poniosła straty oraz czy straty są wynikiem decyzji o skierowaniu wód zalewowych w inny obszar dla ratowania szczególnie ważnych obszarów zagrożonych powodzią w lipcu 1997 r.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ podjął uchwałę jak w sentencji.