Uzasadnienie
Rozpoznając przedstawione przez Kolegium pytania prawne Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż uzasadnione jest zbadanie przez Trybunał Konstytucyjny zgodności par. 11 ust. 2, par. 12 ust. 3 i par. 13 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu ustalania granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, scalenia i podziału nieruchomości na działki budowlane oraz kosztów i opłat z tym związanych ze wskazanymi w postanowieniu Sądu przepisami ustaw. Od rozstrzygnięcia tych zagadnień zależy bowiem treść odpowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego na pytania przedstawione przez Kolegium. Rozstrzygnięcie o zgodności wskazanych przepisów rozporządzenia z powołanymi przepisami ustaw przez Trybunał Konstytucyjny jest konieczne ze względu na sygnalizowane trudności stosowania tych przepisów przez organy samorządu terytorialnego, które nie są sprawami jednostkowymi.
Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w art. 14-17 w sposób szczególny reguluje postępowanie, którego przedmiotem jest ustalenie granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne. Z uwagi na właściwość w tej sprawie rady gminy, która w sposób władczy załatwia sprawę w drodze uchwały, należy przyjąć, że jakkolwiek w tym postępowaniu nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jest to sprawa z zakresu administracji publicznej. W każdym razie z uwagi na nierównorzędność stron i władcze działanie rady gminy nie jest to sprawa cywilna, pomimo że rozstrzygnięcie sprawy dotyczy prawa własności nieruchomości, odszkodowania i innych praw.
Źródłem wątpliwości przedstawionych w pytaniu prawnym Sądu jest już sam sposób regulacji przyjęty w powołanych przepisach ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Nasuwa się bowiem problem, czy w toku postępowania o ustalenie granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, które kończy uchwała rady gminy, podlegają rozstrzygnięciu wszystkie kwestie związane z tą sprawą uregulowane w przepisach art. 14-17 ustawy, czy też niektóre z tych kwestii wymagają jeszcze osobnego rozstrzygnięcia w innym odrębnym postępowaniu /np. co do obowiązku wniesienia opłaty adiacenckiej - art. 16 ust. 6, poniesienia przez uczestnika postępowania kosztów związanych ze scaleniem i podziałem nieruchomości na działki budowlane - art. 17 ust. 4/. Odpowiedź na to pytanie nie wynika wprost z wymienionych przepisów ustawy, albowiem w przepisach tych mowa jest jedynie o kompetencji rady gminy, natomiast brak jest wyraźnego przepisu rangi ustawowej wskazującego na właściwość innych organów gminy do orzekania w sprawach związanych z ustalaniem granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne. W tej sytuacji powstaje pytanie, czy przepis art. 18 tej ustawy w ogóle upoważnia Radę Ministrów do określenia jaki organ i w jakim postępowaniu będzie rozpoznawał sprawy dotyczące niektórych kwestii, będących przedmiotem postępowania, które kończy uchwała rady gminy lub z tym postępowaniem związanych. Jeżeli bowiem ustawa zobowiązuje radę gminy do zamieszczenia w uchwale informacji o wysokości opłat adiacenckich obciążających poszczególne działki budowlane, to czy dopuszczalne jest unormowanie w drodze rozporządzenia wydanego na podstawie art. 18 ustawy, że opłaty adiacenckie ustala się w odrębnym postępowaniu w drodze decyzji wydawanej przez zarząd gminy par. 12 ust. 3 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r./. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrażony w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 marca 1992 r. U 6/91 /OTK 1992 cz. I poz. 11/ pogląd, że takie dziedziny życia społeczno-gospodarczego jak ochrona praw podmiotowych, właściwość organów do realizacji tych praw, także w zakresie postępowania nie może w świetle zasad konstytucyjnych być regulowana w innej formie aktu prawotwórczego, jak ustawa.
Można jednakże prezentować stanowisko, że uchwała rady gminy o ustaleniu granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne nie rozstrzyga wszystkich kwestii, a wobec tego ich załatwienie powinno nastąpić w odrębnym postępowaniu. Postępowanie to może dotyczyć w szczególności ustalenia obowiązku wniesienia opłat adiacenckich przez osoby, które otrzymały wydzielone działki budowlane oraz obowiązku poniesienia przez uczestników kosztów związanych ze scaleniem i podziałem nieruchomości. Do określenia zasad i trybu postępowania w tych sprawach Rada Ministrów została upoważniona w art. 18 ustawy. Przyjęcie takiego założenia oznacza jednak, że już z przepisów ustawy wynika, że byłyby to sprawy załatwiane w drodze decyzji administracyjnej, jako że zarówno opłata adiacencka, jak i koszty związane ze scaleniem i podziałem nieruchomości na działki budowlane są tylko fragmentem sprawy o ustalenie granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, która to sprawa ma niewątpliwie charakter administracyjnoprawny. Wykonując zatem upoważnienie z art. 18 ustawy Rada Ministrów w ramach określania zasad i trybu postępowania w tych sprawach nie może modyfikować zasad postępowania wynikających z innych ustaw.
Przepis par. 12 ust. 3 rozporządzenia stanowi, że opłaty adiacenckie ustala zarząd gminy w drodze decyzji, zgodnie z uchwałą rady gminy. Przepis ten wydany został z przekroczeniem upoważnienia wynikającego z art. 18 ustawy. W pojęciu "zasady i tryb ustalania (...)" nie mieszczą się bowiem kompetencje normodawcze do tego, by w akcie podustawowym ustalony był organ właściwy do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach należących do właściwości organów samorządu terytorialnego inaczej niż reguluje to art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./. Z przepisu tego wynika, że decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej - a do takich należą sprawy o ustalenie opłat adiacenckich - wydaje wójt lub burmistrz /prezydent/. Zarząd gminy jest organem władnym do prowadzenia postępowania administracyjnego i wydawania decyzji tylko w przypadkach zastrzeżonych dla niego w przepisach rangi ustawy. Zasada ustawowa wyrażona w art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, nie może być zmieniona w drodze rozporządzenia.
Prezentowany tu pogląd, że jeżeli w ustawach szczególnych właściwość organu gminy nie została określona, to wydawanie decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należy do wójta lub burmistrza /prezydenta/ jest przyjmowany w orzecznictwie i doktrynie. Podkreślone zostało to w szczególności przez Trybunał Konstytucyjny m.in. w motywach orzeczenia z dnia 16 marca 1992 r. U 6/91 /OTK 1992 cz. I poz. 11 str. 179.
Oznacza to, że kwestionowany par. 12 ust. 3 rozporządzenia wydany został niezgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 18 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak też z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
W myśl art. 17 ust. 4 ustawy koszty związane ze scaleniem i podziałem nieruchomości na działki budowlane, z zastrzeżeniem art. 16 ust. 5 ponoszą uczestnicy postępowania proporcjonalnie do powierzchni posiadanych nieruchomości. Przepis ten określa, w jaki sposób koszty te mają być rozdzielone pomiędzy uczestników scalenia i podziału, czyli osoby zainteresowane jak je definiuje ustawa, lecz nie określa przez kogo i w jakiej formie ma to być dokonane. Nie może tego uczynić rada gminy w uchwale o ustaleniu granic przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, bo takiej możliwości nie przewiduje art. 15 ust. 1 ustawy.
Powołane wyżej rozporządzenie wykonawcze wydane na podstawie art. 18 ustawy w par. 13 ust. 2 stanowi, że rozliczenia kosztów dokonuje zarząd gminy i zawiadamia na piśmie zainteresowane osoby o wysokości należności oraz sposobie i terminie ich spłaty.
Z treści art. 18 ustawy wynika, że Rada Ministrów przepisem tym została upoważniona do wydania rozporządzenia określającego m.in. zasady i tryb rozliczenia kosztów. W pojęciu "zasady i tryb" nie mieści się wskazanie organu. Unormowanie w powołanym par. 13 ust. 2 rozporządzenia, iż rozliczenia kosztów dokonuje zarząd gminy, nastąpiło więc z przekroczeniem upoważnienia z art. 18 ustawy. Unormowanie to jest również niezgodne z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Przepis ten, jak to już wskazano, stanowi, że decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt lub burmistrz /prezydent/ i tej właściwości tego organu nie może zmieniać akt podustawowy, jeżeli nie wynika to z wyraźnego upoważnienia ustawowego.
Powołany przepis odnosi się do kompetencji wójta lub burmistrza /prezydenta/ do wydawania decyzji w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, ale obejmuje on "wszelkie akty indywidualne skierowane na zewnątrz do konkretnie oznaczonego adresata" /E.Ochendowski "Prawo administracyjne część ogólna" Toruń 1996 r., str. 218/. Niewątpliwie zawiadomienie na piśmie osoby zainteresowanej o wysokości należności z tytułu kosztów scalenia i podziału nieruchomości na działki budowlane oraz sposobie i terminie jej spłaty, jest aktem indywidualnym skierowanym na zewnątrz do skonkretyzowanego adresata i zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym należy do kompetencji wójta lub burmistrza /prezydenta/. Powierzenie zaś tej czynności zarządowi gminy w par. 13 ust. 2 rozporządzenia nastąpiło niezgodnie z art. 18 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i art. 39 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
Poza tym z przepisu par. 13 ust. 2 rozporządzenia wynika, że rozliczenie tych kosztów jest czynnością materialno-techniczną, co wyklucza możliwość wydania decyzji w tym przedmiocie przez organ administracyjny. W związku z tym zawiadomienie na piśmie osoby zainteresowanej o wysokości należności oraz sposobie i terminie jej spłaty nie może być podstawą do wydania w przypadku nie wykonania zawiadomienia przez osobę zainteresowaną względem niej tytułu wykonawczego i wdrożenia egzekucji administracyjnej /art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j. Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm./.
W sytuacji tej organ gminy należności tej od osoby zainteresowanej nie mógłby dochodzić w drodze procesu przed sądem powszechnym, ponieważ należność ta nie może być uznana za roszczenie cywilne, skoro źródłem jej powstania są czynności z zakresu administracji publicznej i ich charakter prawny zawiera elementy wyłącznie administracyjnoprawne. Dodać wypada, że kwestionowany przepis jest postrzegany przez organy gminnej administracji samorządowej jako podstawa prawna do wydawania decyzji administracyjnej w omawianym zakresie, co potwierdza także sprawa będąca przedmiotem rozpoznania. Praktyka ta nie ma jednak uzasadnienia w treści kwestionowanego przepisu i dlatego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 18 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w ramach udzielonego upoważnienia dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia m.in. zasad i trybu rozliczenia przedmiotowych kosztów nie stanowił podstawy do unormowania, że właściwy organ gminy dokonuje tylko czynności materialno-technicznej polegającej na ustaleniu ich wysokości w stosunku do określonej osoby zainteresowanej i zawiadomieniu jej o tym, ze wskazaniem sposobu i terminu spłaty. Taki tryb załatwienia tej sprawy pozbawia osobę, która ma ponieść koszty jakiejkolwiek ochrony prawnej, gdyż nie może ona kwestionować nałożonego na nią obowiązku ani w postępowaniu administracyjnym, ani w postępowaniu sądowym. Z tego względu kwestionowany przepis jest niezgodny z art. 18 powołanej ustawy. Na niedopuszczalność takiej regulacji zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny m.in. w orzeczeniu z dnia 8 grudnia 1992 r. K 3/92 /OTK 1992 cz. II poz. 26/.
Rada Ministrów w art. 18 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości została upoważniona między innymi do określenia w drodze rozporządzenia zasad i trybu ustalania opłat adiacenckich oraz rozliczenia kosztów. Rozporządzenie wyżej wskazane wydane na podstawie powyższego przepisu ustawy w par. 11 ust. 2 stwierdza, że uchwała rady gminy podjęta w trybie art. 15 ustawy stanowi podstawę do rozliczenia kosztów postępowania i ustalenia opłat adiacenckich, zgodnie z zasadami wymienionymi w art. 16 ust. 5 oraz w art. 17 ust. 4 ustawy. Przepis ten został wydany bez upoważnienia ustawowego. Uchwała rady gminy podjęta w trybie art. 15 ustawy zgodnie z jej ust. 1 pkt 5 i 6 zawiera m.in. rozstrzygnięcie o wysokości odszkodowań za grunty, które przeszły na własność gminy, a więc w odniesieniu do gruntów, o których stanowi art. 16 ust. 5 ustawy oraz informacje o wysokości opłat adiacenckich, obciążających poszczególne działki budowlane powstałe w następstwie scalenia i podziału nieruchomości objętych granicami gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne. Powołany art. 15 ust. 1 ustawy nie zawiera stwierdzenia, iż podjęta uchwała powinna określać koszty postępowania. Koszty te powinny być rozliczone odrębnie, zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z art. 17 ust. 4 ustawy. Skoro więc uchwała rady gminy, o której mowa zawiera informacje o wysokości opłat adiacenckich, obciążających poszczególne działki budowlane a nie może zawierać postanowień o kosztach postępowania, które podlegają rozliczeniu odrębnie, to niezgodne z przepisem art. 15 ustawy jest unormowanie w par. 11 ust. 2 omawianego rozporządzenia, że uchwała stanowi podstawę do rozliczenia kosztów postępowania. Również art. 18 ustawy nie daje upoważnienia do tego, by akt wykonawczy wydany na jego podstawie normował tę materię w sposób przyjęty w kwestionowanym par. 11 ust. 2 rozporządzenia.
Kwestionowane przepisy rozporządzenia są niezgodne z zasadami konstytucyjnymi. Art. 1 Konstytucji RP stanowi ogólną zasadę państwa prawnego, z której wynika m.in. zasada zaufania obywateli do państwa i jego prawa. Zasada ta wymaga, by stanowione normy prawne wprowadzające obciążenia dla obywateli ustanawiały równocześnie jasne zasady postępowania, umożliwiające dochodzenie przez obywateli swoich praw. Wymogi w tym zakresie wynikają również z art. 3 ust. 1 Konstytucji RP - mianowicie rzetelne stanowienie norm prawnych musi obejmować rzetelne informowanie w nich, z jakim działaniem administracji obywatel ma do czynienia, aby mógł realizować przysługujące mu uprawnienia.
Kwestionowane przepisy rozporządzenia nie spełniają wskazanych wymogów, a przez to są niezgodne z powołanymi przepisami konstytucyjnymi pozostawionymi w mocy Ustawą Konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz. U. nr 84 poz. 426/ Ponadto z naruszeniem art. 54 Ustawy Konstytucyjnej przepisy te wykraczają poza granice upoważnienia ustawowego.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 11 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym /t.j. Dz.U. 1991 nr 109 poz. 470 ze zm./, postanowił skierować pytanie prawne przytoczone w postanowieniu, ponieważ od odpowiedzi na nie uzależnione jest rozstrzygnięcie sprawy.