Uzasadnienie
Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...), działając podstawie art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593/, podjął w dniu 26 sierpnia 1998 r. uchwałę w sprawie wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym przedstawionym na wstępie.
W uzasadnieniu uchwały przytoczono następujący stan faktyczny:
Na wniosek firmy O. s.c. z W. z dnia 20 kwietnia 1998 r., działając z upoważnienia inwestora P. S.A. w W., Burmistrz Miasta i Gminy P. decyzją z dnia 1 kwietnia 1998 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej GSM, przewidzianej do realizacji na działce nr 369 w M. gmina P. Rozpatrując sprawę w trybie nadzoru, Kolegium powzięło wątpliwość, czy w ramach ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego gminy jest podstawa prawna do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tego rodzaju inwestycji. Z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy P. z 1992 r. /wraz ze zmianami do planu z 1994 r./ wynika, że stacja bazowa telefonii komórkowej GSM będzie zlokalizowana na działce znajdującej się na terenie oznaczonym w planie symbolem 5 MR. Są to tereny zabudowy zagrodowej, mieszkalnictwa, usług oraz produkcji o uciążliwości nie wykraczającej poza granice własnej działki, położone w granicach terenów budowlanych. Ponieważ budowa stacji telefonii komórkowej jest nowym rodzajem inwestycji, dotychczasowe plany zagospodarowania przestrzennego nie przewidują w swoich ustaleniach osobnej funkcji terenu dla takiego zamierzenia ani też nie zawierają w tej mierze żadnych wskazań. Nie bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt, iż stosownie do par. 2 pkt 8 lit. "k" rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji /Dz.U. nr 93 poz. 589/ opisane wyżej zamierzenie, choć obejmuje małe powierzchnie, należy zaliczyć do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska. Wreszcie - podnosi Kolegium - z "oceny oddziaływania" sporządzonej na potrzeby postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w celu zabezpieczenia najbliższego otoczenia przed oddziaływaniem pola elektrycznego i magnetycznego niezbędne jest wydzielenie wokół anteny nadawczo-odbiorczej stref ochronnych I II stopnia zarówno w płaszczyźnie poziomej, jak i na wysokościach. O zasięgu stref ochrony decydować będzie typ anteny nadawczo-odbiorczej przyjętej do budowy.
W świetle powyższego, zdaniem pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...), celowe jest - w ramach obowiązującego na danym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - wyraźne określenie funkcji terenów przewidzianych pod budowę stacji bazowych telefonii komórkowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Uchwała Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym spełnia wymogi formalne określone w art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz. U. nr 122 poz. 593 ze zm./, to jednak w sprawie rozważenia wymaga, nie dostrzeżony przez Kolegium, problem dopuszczalności wystąpienia z pytaniem prawnym do Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak jak zostało ono sformułowane w uchwale, w świetle regulacji art. 22 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Stosownie do przywołanego przepisu prawnego kolegium w pełnym składzie może wystąpić do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym, jeżeli od odpowiedzi na nie zależy rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy. Pytanie prawne można zatem wnieść tylko wówczas gdy w sprawie toczy się postępowanie administracyjne a od odpowiedzi na to pytanie zależy rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy co do jej istoty. Wniesienie pytania powoduje zawieszenie postępowania w sprawie z mocy prawa /zob. art. 22 ust. 3 ww. ustawy/, co dodatkowo utwierdza w przekonaniu, że instytucja pytań prawnych odnosi się do sytuacji, w których postępowanie się już toczy.
Tymczasem w świetle akt sprawy można mieć wątpliwości co do tego, czy w niniejszej sprawie, dającej asumpt do postawienia przedmiotowego pytania prawnego, toczy się postępowanie administracyjne. Z akt sprawy wynika, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji zakończone zostało ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia 1 kwietnia 1998 r. Trzeba mieć jednak na uwadze, że ostateczna decyzja administracyjna może być wzruszona w trybach nadzwyczajnych, a toczące się w tych trybach postępowanie administracyjne mieści się w dyspozycji art. 22 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, dając podstawy do wystąpienia z pytaniem prawnym do NSA. I właśnie na toczące się postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla stacji bazowej telefonii komórkowej GSM powołuje się Kolegium, aczkolwiek w aktach sprawy brak jest dowodu wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia 1 kwietnia 1998 r. W aktach sprawy znajduje się natomiast postanowienie Kolegium z dnia 3 sierpnia 1998 r. o zawieszeniu postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. w myśl art. 22 ust. 3 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Zakładając w tej sytuacji, że stosowne postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla stacji bazowej telefonii komórkowej zostało wszczęte, pytanie prawne jest i tak niedopuszczalne z następujących względów.
Jak już wcześniej podniesiono, stosownie do regulacji art. 22 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych kolegium może wystąpić do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy. To zaś oznacza, że przedmiotem pytania prawnego winny być wątpliwości prawne związane z interpretacją normy prawnej. Innymi słowy pytanie prawne może być postawione NSA wówczas, gdy pomimo stosowania różnych metod wykładni prawa nasuwają się wątpliwości co do jednoznacznego określenia znaczenia konkretnych przepisów prawa. Dopiero wówczas NSA udziela odpowiedzi na pytanie prawne w myśl art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Ponadto wyjaśnienie w tej drodze zagadnienia prawnego nie może polegać na udzieleniu odpowiedzi, która stanowiłaby rozstrzygnięcie sprawy.
W przedstawionym pytaniu prawnym nie chodzi o wyjaśnienie treści przepisu prawnego, ale w istocie o rozstrzygnięcie, czy określone zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego.
Ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy P., zatwierdzonego uchwałą Nr XVII 74/92 Rady Miasta i Gminy z dnia 26 lutego 1992 r. ze zmianami wprowadzonymi uchwałą Nr III 14/94 z dnia 15 lipca 1994 r. dla działki, na której miałaby być usytuowana sporna inwestycja są jednoznacznie wyrażone: "Tereny zabudowy zagrodowej, mieszkalnictwa, usług oraz produkcji o uciążliwości nie wykraczającej poza granice własnej działki położone w granicach terenów budowlanych." W świetle tych ustaleń przedmiotowa działka przeznaczona jest m.in. pod usługi oraz produkcję o uciążliwości nie wykraczającej poza granice własnej działki. Prawdą jest, że ustalenia te są ogólne, ale w żadnym razie nie można z tego wyciągać wniosku - jak to zdaje się czynić Kolegium - że są niejasne i wymagają konkretyzacji. Stopień konkretyzacji ustaleń planu jest sprawą rady gminy. Pozostaje w jej wyłącznej właściwości, znajdując oparcie w tzw. władztwie planistycznym gminy, wynikającym z normy art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./, zwanej dalej ustawą o zagospodarowaniu. Zatem żądanie, aby rada gminy konkretyzowała ogólnie formułowane ustalenia planu poprzez wskazanie rodzajów inwestycji jakie mogą być sytuowane na obszarze objętym ustaleniami, ocenić należy jako pozbawione podstawy prawnej. Tym samym za pozbawione podstawy prawnej uznać należy żądanie, aby gmina obligatoryjnie wskazywała w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miejsce usytuowania stacji bazowych telefonii komórkowej. Stacje te aczkolwiek są inwestycjami szczególnego typu to dadzą się "zamknąć" w mniej czy bardziej pojemnych pojęciach zbiorczych, które gmina ma prawo zamieścić w planie, a zadaniem organu stosującego prawo /ustalającego warunki zabudowy i zagospodarowania terenu/, jest ocena czy stacja bazowa telefonii komórkowej mieści się czy też nie mieści w określonym pojęciu zbiorczym z planu miejscowego, w niniejszym przypadku w pojęciu "usługi", bądź "usługi oraz produkcja o uciążliwości nie wykraczającej poza granice własnej działki".
Nie może też być skutecznie podnoszony argument, że skoro stacje bazowe telefonii komórkowej są przedsięwzięciami nowymi to winny być wyodrębnione w planach zagospodarowania przestrzennego. Wręcz przeciwnie, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uzyskuje, z mocy art. 7 ustawy o zagospodarowaniu, status aktu prawnego powszechnie obowiązującego, m.in. po to aby uwolnić się od kazuistyki i móc operować pojęciami ogólnymi, zdolnymi objąć nie tylko sytuacje znane i przewidywalne, ale i te które nie są znane i mogą się pojawić w przyszłości. Cechą aktu prawnego powszechnie obowiązującego jest abstrakcyjność wypowiedzi. Akt taki normuje z reguły bliżej nieokreślone liczby zjawisk, zdarzeń czy sytuacji. W przeciwieństwie do aktu indywidualnego nie konsumuje się przez jednorazowe stosowanie. Oczywiście w akcie normatywnym mogą się znaleźć także ustalenia bardziej zindywidualizowane. Nie można jednak żądać, aby to co typowe dla aktu normatywnego /abstrakcyjność wypowiedzi, powtarzalność sytuacji/ było ograniczane bez powołania się na wyraźną normę prawną w tym zakresie.
Wbrew temu co twierdzi Kolegium taką normą zobowiązującą do "zakotwiczenia" przedmiotowej inwestycji w planie przestrzennym nie jest norma par. 2 pkt 8 lit. "k" rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji. Fakt zaliczenia przedmiotowej inwestycji do mogących pogorszyć stan środowiska oraz wyznaczenia postulowanej strefy ochronnej wokół anteny nadawczo-odbiorczej nie przesądza jeszcze o obowiązku umieszczenia inwestycji w planie miejscowym. Żaden przepis prawa takiego obowiązku nie formułuje. Gmina nie może być zatem bezpośrednio ograniczana w swych działaniach planistycznych. Na marginesie tych wywodów trzeba podnieść, że podstawy do żądania umiejscowienia przedmiotowej inwestycji w planie nie tworzy też przepis art. 1 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu. Stosownie do jego brzmienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się w zależności od potrzeb tereny przeznaczone dla realizacji celów publicznych oraz linie rozgraniczające te tereny. Stacja bazowa telefonii komórkowej nie może być traktowana w kategoriach celów publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Te bowiem związane są z zadaniami rządowymi albo samorządowymi /zob. odpowiednio art. 58 oraz art. 54d ustawy o zagospodarowaniu, w brzmieniu nadanym jej ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa - Dz.U. nr 106 poz. 668/. Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nie pozostaje ani w zakresie zadań administracji rządowej ani też samorządowej. Nie jest zadaniem publicznym. Jeżeli tak to nie ma ustawowego obowiązku wskazywania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów pod budowę takich stacji. Ale nawet zakładając, że budowa stacji telefonii komórkowej byłaby realizacją celu publicznego w rozumieniu ustawy o zagospodarowaniu, to i tak pytanie prawne Kolegium musiałoby pozostać bez odpowiedzi. Nawet wówczas nieumieszczenie w planie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowej inwestycji nie dawałoby podstaw do interpretacji planu, żądanej w zgłoszonym pytaniu prawnym. Rodziłoby natomiast potrzebę zmiany planu.
Przede wszystkim zaś trzeba podnieść, że odpowiedź na pytanie prawne przedstawione przez Kolegium stanowiłaby w istocie rozstrzygnięcie sprawy, a nie wyjaśniałaby przepisów prawnych, o czym mowa w art. 22 ust. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Odpowiedź Sądu na tak postawione pytanie powodowałaby, że Kolegium nie miałoby możliwości samodzielnego orzekania w sprawie. Jeżeli bowiem odpowiedź Sądu byłaby twierdząca, to przy założeniu spełnienia innych przesłanek prawem wymaganych, byłoby to rozstrzygnięcie, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania dla przedmiotowej inwestycji jest prawidłowe i odwrotnie, odpowiedź przecząca rozstrzygałaby o tym, że ustalenie tych warunków dla konkretnej inwestycji jest niedopuszczalne, a nie taki jest cel pytania prawnego, o którym mowa w art. 22 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Pytanie prawne w świetle przywołanej regulacji jest instytucją mającą na celu uzyskanie przez organ rozpoznający sprawę wiążącej sądowej wykładni prawa, która umożliwi mu samodzielne rozstrzygnięcie sprawy.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny odmówił udzielenia odpowiedzi na postawione pytanie prawne.