Uzasadnienie
Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na podstawie art. 22 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. 2001 nr 79 poz. 856/ wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym przytoczonym w sentencji uchwały.
W uzasadnieniu uchwały przedstawiony został następujący stan faktyczny:
Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w L., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta decyzją z dnia 9 maja 2001 r. (...) na podstawie przepisu art. 33p ust. 1 pkt 1, ust. 8 i 9 w związku z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm./, przepisu par. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 września 2000 r. w sprawie udzielania pomocy na kontynuowanie nauki, usamodzielnienie i integrację ze środowiskiem osobom opuszczającym rodziny zastępcze, niektóre typy placówek opiekuńczo-wychowawczych i domów pomocy społecznej, zakłady poprawcze, schroniska dla nieletnich oraz specjalne ośrodki społeczno-wychowawcze /Dz.U. nr 81 poz. 909/ i obwieszczenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 kwietnia 2000 r. w sprawie wskaźnika waloryzacji oraz wysokości świadczeń z pomocy społecznej od dnia 1 czerwca 2000 r. /M.P. nr 14 poz. 234/ - odmówił Konradowi C. udzielenia pomocy pieniężnej na usamodzielnienie oraz kontynuowanie nauki. Organ przytoczył następujące okoliczności sprawy.
Na podstawie umowy zawartej dnia 6 grudnia 1991 r. opieka i wychowanie małoletniego Konrada C. /ur. 26 sierpnia 1982 r./ została powierzona jego dziadkom Adolfowi i Krystynie małżonkom C. jako rodzinie zastępczej. Wnioskiem z dnia 29 grudnia 2000 r. Konrad C. wniósł o przyznanie pomocy pieniężnej na usamodzielnienie i kontynuowanie nauki. Podał, iż jest uczniem czwartej klasy technikum, w którym nauka trwa pięć lat.
Dyrektor Ośrodka stwierdził, iż zgodnie z przepisem par. 5 pkt 2 powołanego rozporządzenia pomoc pieniężna na usamodzielnienie lub na kontynuowanie nauki przysługuje osobie usamodzielnianej, której rodzice osiągają dochód nie przekraczający 200 procent dochodu określonego zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, a ponadto gdy osoba usamodzielniana - zamieszkuje z rodziną, która na podstawie przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego może być zobowiązana do dostarczania środków utrzymania i dochód tej rodziny nie przekracza 200 procent dochodu określonego zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy.
Wnioskodawca zamieszkuje z rodziną, której dochód przekracza 200 procent dochodu określonego zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej z uwzględnieniem wskaźnika waloryzacji ogłoszonego w obwieszczeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 kwietnia 2000 r. Dochód rodziny wnioskodawcy wynosi 2.325,99 zł a 200 procent dochodu dla całej rodziny, o którym mowa w par. 5 pkt 2 rozporządzenia wynosi 2.264 zł.
Konrad C. w odwołaniu od tej decyzji podniósł, iż organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę wydatków jakie ponosi jego dziadek na koszty leczenia.
Skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego na posiedzeniu w dniu 21 czerwca 2001 r., rozpoznając odwołanie, powziął wątpliwości prawne, które podzielił pełny skład tego Kolegium.
Wątpliwości prawne składu orzekającego sprowadzają się do odpowiedzi na pytanie, czy w postępowaniu odwoławczym uwzględniać należy kryterium dochodowe w nowej wysokości określonej obwieszczeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 maja 2001 r. /M.P. nr 15 poz. 243/ obowiązujące od dnia 1 czerwca 2001 r. Uwzględnienie tego dochodu pozwalałoby na przyjęcie, iż wnioskodawcy przysługuje prawo do żądanych świadczeń.
Wysokość dochodu na osobę w rodzinie uprawniającego do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej określa przepis art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Kwoty wymienione w ustawie określające wysokość tego dochodu oraz wysokość świadczeń z pomocy społecznej stosownie do przepisu art. 35a ustawy o pomocy społecznej są waloryzowane a ich wysokość po waloryzacji ogłaszana jest w drodze obwieszczenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w Dzienniku Urzędowym "Monitor Polski".
Jeżeli więc w wyniku waloryzacji zmienia się wysokość dochodu określona w art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i wysokość świadczeń z pomocy społecznej to -zdaniem Kolegium - należałoby przyjąć, iż zostały zmienione przepisy obowiązującego prawa. Zgodnie z utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy obowiązany jest w takim przypadku do uwzględnienia zmienionego stanu prawnego, który nastąpił po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji /wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 1998 r. SA/Gd 435/95 - Orzecznictwo Sądów w sprawach Samorządowych 1996 nr 2 poz. 89/. Należałoby bowiem przyjąć, iż zmiana określonych ustawowo kwot dochodu jest zmianą przepisów prawa a organ odwoławczy jest obowiązany do uwzględnienia kryterium dochodu w zwaloryzowanej wysokości.
Zdaniem Kolegium możliwe jest jednak odmienne stanowisko, według którego wysokość dochodu i świadczeń pieniężnych nie jest zmianą przepisów prawa. Waloryzacja w rozumieniu przepisu art. 35a ustawy o pomocy społecznej oznacza urealnienie określonego kwotowo dochodu uprawniającego do świadczeń pieniężnych oraz wysokości świadczeń z pomocy społecznej w stosunku do wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych. Przy czym waloryzacja tych kwot jest dokonywana od 1 czerwca i 1 września każdego roku albo od 1 czerwca w zależności od procentowego wskaźnika wzrostu cen towarów i usług. Kolegium wskazało, iż z treści przepisu art. 33p ustawy o pomocy społecznej wynika, iż do przedmiotowych świadczeń zastosowanie ma również przepis art. 2a ust. 1 pkt 2 tej ustawy, według którego przy ocenie prawa strony do świadczeń pieniężnych przyjmuje się dochód z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku.
Pomoc na kontynuowanie nauki przysługuje osobie pełnoletniej będącej wychowankiem rodziny zastępczej i ma charakter świadczenia okresowego /art. 33p ust. 3 ustawy o pomocy społecznej i par. 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 września 2000 r./. Natomiast pomoc pieniężna na usamodzielnienie, stosownie do par. 6 rozporządzenia, jest jednorazowym świadczeniem, którego wysokość uzależniona jest od czasu przebywania w rodzinie zastępczej.
Według Kolegium, ze względu na cel i znaczenie waloryzacji oraz fakt, iż kwoty uprawniające do świadczeń pieniężnych są waloryzowane na określony czas powstaje wątpliwość, czy organ odwoławczy obowiązany jest do uwzględnienia kryterium dochodu w waloryzowanej wysokości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Problem prawny jaki się zarysował w sprawie z odwołania Konrada C. od decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. w przedmiocie odmowy udzielenia pomocy pieniężnej na usamodzielnienie oraz na kontynuowanie nauki, przedstawiony w pytaniu sprowadza się w istocie do określenia kryterium dochodowego stanowiącego podstawę do przyznania tych świadczeń.
Przede wszystkim stwierdzić należy, iż po podjęciu przez Kolegium uchwały z dnia 4 lipca 2001 r. weszła w życie ustawa z dnia 8 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz niektórych ustaw /Dz.U. nr 72 poz. 748/, która jednak nie wprowadza zmian odnoszących się do zagadnienia prawnego objętego pytaniem.
Stosownie do przepisu art. 33p ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm./, w aktualnym brzmieniu, osoba, która osiągnęła pełnoletność w rodzinie zastępczej, zostaje objęta pomocą mającą na celu jej życiowe usamodzielnienie i integrację ze środowiskiem poprzez pracę socjalną, a także pomocą pieniężną na usamodzielnienie lub kontynuowanie nauki.
Minister Pracy i Polityki Społecznej na podstawie upoważnienia zawartego w art. 33p ust. 10 ustawy o pomocy społecznej rozporządzeniem z dnia 14 września 2000 r. w sprawie udzielania pomocy na kontynuowanie nauki, usamodzielnienie i integrację ze środowiskiem osobom opuszczającym rodziny zastępcze, niektóre typy placówek opiekuńczo-wychowawczych i domów pomocy społecznej, zakłady poprawcze, schroniska dla nieletnich oraz specjalne ośrodki szkolno-wychowawcze /Dz.U. nr 81 poz. 909/ określił warunki i kryteria dochodowe, których spełnienie uprawnia do uzyskania pomocy.
Według przepisu par. 5 powołanego rozporządzenia pomoc pieniężna na usamodzielnienie i kontynuowanie nauki przysługuje osobie usamodzielnionej, której rodzice osiągają dochód nie przekraczający 200 procent dochodu określonego zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, a ponadto gdy osoba usamodzielniana zamieszkuje z rodziną, która na podstawie przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego może być zobowiązana do dostarczania środków utrzymania i dochód tej rodziny nie przekracza 200 procent dochodu określonego zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.
Przepis art. 4 ustawy o pomocy społecznej stanowi, iż prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom i rodzinom, których dochód na osobę w rodzinie, nie przekracza określonych kwot, które podlegają waloryzacji zgodnie z zasadami określonymi w art. 35a tej ustawy. Wskazany przepis w brzmieniu obowiązującym od dnia 28 lipca 2001 r. stwierdza, iż kwoty określające wysokość dochodu uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej podlegają w każdym roku waloryzacji o średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, raz w roku od dnia 1 czerwca, jeżeli średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem jest niższy niż 110 procent lub dwa razy w roku od dnia 1 marca i od dnia 1 września, jeśli średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem wynosi co najmniej 110 procent. Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego ogłasza w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" wskaźniki waloryzacji oraz kwoty określające m. in. wysokość dochodu uprawniającą do świadczeń z pomocy społecznej.
Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych kolegia są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i ordynacji podatkowej, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej.
Kolegia działają więc w trybie i na zasadach określonych przez kodeks postępowania administracyjnego oraz ordynację podatkową. W myśl art. 21 ust. 1 powołanej ustawy przy orzekaniu członkowie kolegium są związani wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Podstawą oceny zgodności z prawem zaskarżanych aktów w sprawach indywidualnych są przepisy ustawowe oraz wydawane na ich podstawie w granicach zawartego w nich wyraźnego upoważnienia normatywne akty wykonawcze.
Kolegium Odwoławcze trafnie wskazało na utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, zgodnie z którym organ odwoławczy orzeka /art. 138 Kpa/ według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji drugoinstancyjnej /SA/Gd 435/95/. Organ odwoławczy nie może więc ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji ale zgodnie z zasadą dwuinstancyjności obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Z tego względu kolegium, rozpoznając odwołanie w sprawie udzielenia pomocy pieniężnej na usamodzielnienie i kontynuowanie nauki obowiązane jest przyjąć jako podstawę kryterium dochodowe na osobę w rodzinie z uwzględnieniem waloryzacji określonych kwot według stanu obowiązującego w dacie orzekania.
Waloryzacja w rozumieniu przepisu art. 35a ustawy o pomocy społecznej oznacza niewątpliwie urealnienie określonego w ustawie kryterium dochodowego, którego spełnienie uprawnia do świadczeń pieniężnych oraz wysokości świadczeń z pomocy społecznej w stosunku do wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych.
Wskaźniki waloryzacji oraz kwoty określające wysokość dochodu i świadczeń z pomocy społecznej ogłasza zgodnie z przepisem art. 35a ust. 5 ustawy o pomocy społecznej minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego w Dzienniku Urzędowym RP "Monitor Polski". Następuje to w formie obwieszczenia, w którym minister podaje do publicznej wiadomości fakt dokonania waloryzacji określonych świadczeń z pomocy społecznej. Jest to więc akt prawny, mający umocowanie w konkretnym przepisie ustawy, który organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie, obowiązany jest stosować.
Podnoszone przez Kolegium okoliczności związane z charakterem pomocy pieniężnej na usamodzielnienie i kontynuowanie nauki /świadczenie okresowe bądź jednorazowe/ nie mają znaczenia dla wyjaśnianego zagadnienia prawnego. Skoro bowiem kryterium dochodowe jako warunek przyznania pomocy jest określone w ustawie i jest tylko waloryzowane, oznacza to, że kwoty po waloryzacji są objęte stanem prawnym stanowiącym podstawę orzekania. Jeżeli więc po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji nastąpiła waloryzacja kryterium dochodowego, organ odwoławczy rozpoznający sprawę jest zobowiązany przyjąć jako podstawę orzekania zwaloryzowane kwoty dochodu. Stanowiska tego nie podważa w niczym to, że dochód rodziny ustala się za miesiąc poprzedzający złożenie wniosku /lub z miesiąca, w którym wniosek został złożony/. Czym innym jest bowiem dochód rodziny, który stanowi element stanu faktycznego, a czym innym kwoty kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 4 ustawy o pomocy społecznej, stanowiące element stanu prawnego. Żaden przepis ustawy o pomocy społecznej nie wiąże kwot kryterium dochodowego z datą złożenia wniosku.
W tym stanie rzeczy uznać należy, iż organ odwoławczy, rozpoznając sprawę o przyznanie pomocy pieniężnej na usamodzielnienie lub kontynuowanie nauki /art. 33p ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej/ zobowiązany jest uwzględnić zmiany wysokości dochodu na osobę w rodzinie uprawniającego do świadczeń pieniężnych w wyniku waloryzacji dokonanej zgodnie z zasadami określonymi w art. 35a tej ustawy, po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji.
Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA podjął uchwałę jak w sentencji.