Uzasadnienie
- Uchwałą nr 6/96 z dnia 15 lutego 1996 r. pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...), powołując się na art. 12 ust. 1 pkt 4 oraz art. 22 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, po rozpatrzeniu wniosku z dnia 9 lutego 1996 r. składu orzekającego rozpatrującego zażalenie Marka K. oraz Alicji i Henryka Cz. na postanowienie Prezydenta Miasta T. z dnia 29 grudnia 1995 r. o zawieszeniu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu budowy domów jednorodzinnych, wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o udzielenie odpowiedzi na pytanie prawne przedstawione na wstępie.
Uzasadniając treść uchwały, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) podniosło, iż z jednej strony, stosownie do art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415/, utrzymane zostają w mocy przez okres 5 lat dotychczasowe plany zagospodarowania przestrzennego, a więc można domniemywać, że wiążą zawarte w nich regulacje zobowiązujące do sporządzenia planów szczegółowych, ich brak zaś uzasadniałby zawieszenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu do czasu ustalenia planu szczegółowego. Z drugiej zaś strony, w związku z uchyleniem dotychczas obowiązującej ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1989 nr 17 poz. 99 ze zm./, która przewidywała podział na plany ogólne i szczegółowe, oraz z wprowadzeniem mocą przepisów nowej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jednej kategorii planów miejscowych, brak jest podstaw do uchwalania planów szczegółowych, co oznaczałoby, iż niezasadne jest oczekiwanie na ich uchwalenie i w konsekwencji zawieszanie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w opisanej sytuacji faktycznej i prawnej.
Przedstawione pytanie prawne spełnia warunki formalne przewidziane w ustawie z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./.
- Podejmując zagadnienie prawne wynikające z treści pytania prawnego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...), trzeba na wstępie odnieść się do istoty i funkcji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1989 nr 17 poz. 99 ze zm./ i aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415/. Mimo daleko idących zmian w systemie planowania przestrzennego, wprowadzonych przez przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, istota i funkcje planu miejscowego pozostają w dużej mierze niezmienne. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest w dalszym ciągu aktem prawnym powszechnie obowiązującym /przepisem gminnym/, o funkcjach kształtujących gospodarowanie przestrzenią i sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, przy czym w przeciwieństwie do sytuacji dotychczasowej nie ma prawnego obowiązku sporządzania i uchwalania planu dla całego obszaru gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządza się, w myśl art. 11 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, dla obszaru gminy lub jej części albo zespołu gmin lub jego części. To zaś oznacza, zwłaszcza w świetle art. 40 ust. 1 tej ustawy, że w nowych rozwiązaniach prawnych expressis verbis dopuszczona zostaje możliwość wydania decyzji umożliwiających zabudowę określonego terenu także bez planu miejscowego, wprost na podstawie przepisów szczególnych. Jeśli tak, to brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /jeżeli nie ma obowiązku sporządzenia planu w myśl art. 13 ust. 1 ustawy/ nie może być od 1 stycznia 1995 r., to jest od dnia wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym /art. 75/, podstawą odmowy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji - decyzji zezwalającej na zabudowę tego terenu. Podstawę taką mogą stanowić same przepisy szczególne.
Tak ukształtowana w nowych rozwiązaniach prawnych zasada, jak się zdaje, nie budzi wątpliwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...), gdy dla danego terenu brak jest jakiegokolwiek planu, co zresztą - w świetle dotychczasowego obowiązku sporządzania planów dla obszaru całej gminy i ich 5-letniej mocy obowiązującej licząc od dnia wejścia w życie ustawy - będzie w praktyce zjawiskiem rzadkim. Wątpliwości Kolegium budzi brak miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy plan ogólny przewidywał uchwalenie planu szczegółowego. Jeżeli bowiem - jak podnosi się w uzasadnieniu do uchwały zawierającej rozpatrywane przez Sąd pytanie prawne - przez 5 lat zachowają moc obowiązującą plany uchwalone pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o planowaniu przestrzennym, to konsekwencją tego jest, iż wiążą zawarte w nich regulacje, a w tym zobowiązania do uchwalenia planów szczegółowych, znanych ówczesnemu ustawodawstwu planistycznemu.
Takie rozumienie ustaleń obowiązującego planu ma istotną wadę. Sprowadza się ono jedynie do wykładni gramatycznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pomija fakt, iż plan ten, jako akt prawny powszechnie obowiązujący, funkcjonuje w systemie prawodawstwa planistycznego i nie jest luźnym zbiorem przepisów, które można tłumaczyć w oderwaniu od pozostałych aktów prawnych, a zwłaszcza od obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ta zaś co prawda pozostawia czasowo w mocy dotychczasowe plany zagospodarowania przestrzennego, czyniąc obowiązującymi zawarte w nich ustalenia, ale jednocześnie expressis verbis w art. 74 przesądza, iż traci moc ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, a wraz z całością zawartych tam norm prawnych również podział planów miejscowych na ogólne i szczegółowe oraz dotychczasowa procedura ich sporządzania i uchwalania. Na to miejsce wchodzą odmienne regulacje nowej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, które przewidują jeden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i nieco odmienną od dotychczasowej procedurę jego uchwalania /w szczególności art. 18/. Oznacza to, w związku z art. 67 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, że miejscowym planem w rozumieniu nowej ustawy stał się z dniem 1 stycznia 1995 r. uchwalony przed tą datą miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego i on jest przepisem gminnym z mocą powszechnie wiążąca. On też powinien stanowić podstawą wydawania decyzji związanych z określonymi zamierzeniami inwestycyjnymi. Natomiast te jego uregulowania, które zobowiązują do uchwalenia miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego, tracą moc w związku z utratą mocy przez ustawę o planowaniu przestrzennym z 1984 r.
W rezultacie tego, gdyby nawet inicjatywa sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru oznaczonego w planie ogólnym została obecnie podjęta, to rada gminy byłaby zobowiązana do jego uchwalenia według obowiązujących przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, co oznaczałoby, iż zastępowałby on dotychczasowy plan ogólny na tym obszarze i stawałby się dla tego obszaru planem zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu przepisów nowej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Rada natomiast nie miałaby żadnych możliwości prawnych uchwalenia tego planu jako planu szczegółowego w rozumieniu poprzednio obowiązującej ustawy o planowaniu przestrzennym.
W tej sytuacji zawieszenie postępowania z urzędu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z powołaniem się na obowiązek sporządzenia planu szczegółowego, wynikający z dotychczasowego miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego, jest pozbawione podstawy prawnej.
Sporządzenie planu dla takiego obszaru nie może być też traktowane jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa i stanowić przesłanki zawieszenia postępowania. W myśl tego przepisu organ administracji zawiesza postępowanie administracyjne jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub przez sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe. Chodzi tu o sytuacje, gdy kwestia prejudycjalna jest wątpliwa i dla jej wyjaśnienia niezbędne jest przeprowadzenie postępowania przed właściwym organem, a nie o sytuacje, gdy o rozstrzygnięciu o uprawnieniu lub obowiązku strony ma w bliżej nie określonej przyszłości przesądzić akt normatywny, a takim niewątpliwie jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego /również plan szczegółowy pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o planowaniu przestrzennym/. Brak stosownej podstawy prawnej do przyznania stronie uprawnienia stanowi przesłankę odmowy jego przyznania, a nie zawieszenia postępowania w sprawie.
Prowadzi to do wniosku, że brak planu szczegółowego, do którego uchwalenia obligują ustalenia czasowo obowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego pod rządami ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1989 nr 17 poz. 99 ze zm./, nie stanowi przesłanki dla zawieszenia postępowania na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415/.
Podstawą do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może również być w rozpatrywanej sprawie art. 45 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Co prawda, przepis ten upoważnia do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu do czasu uchwalenia planu, ale tylko dla obszarów, dla których wprowadzono obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy. Ten zaś przepis wyczerpująco wymienia sytuacje, w których obowiązkowo sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym z mocy przepisów szczególnych. Za takie zaś przepisy nie mogą być uznane ustalenia dotychczasowego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, nakazujące sporządzenie planu szczegółowego, w związku z utratą mocy obowiązującej tych ustaleń w wyniku utraty mocy obowiązującej przez ustawę o planowaniu przestrzennym z 1984 r., upoważniającej do podejmowania takich regulacji w uchwalanych planach ogólnych.
Trzeba też zaznaczyć, że zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji faktycznej i prawnej rozpatrywanej sprawy nie tylko oznaczałoby - jak to ujmuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) w uzasadnieniu uchwały - oddalenie na czas nieokreślony merytorycznego załatwienia sprawy, ale tworzyłoby niebezpieczeństwo braku możliwości podjęcia kiedykolwiek zamierzonych inwestycji. W rezultacie pozostawałoby w rażącej sprzeczności z art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 Konstytucji /przepis pozostawiony w mocy przez Ustawę konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r./. Z istoty bowiem konstytucyjnie chronionego prawa własności wynika możliwość szerokiego korzystania z nieruchomości gruntowych w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa /art. 140 Kc/. Naruszałoby również art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w wypadku braku planu - z przepisami szczególnymi. Jedynie gdy sporządzenie planu jest obowiązkowe w świetle art. 13 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, postępowanie administracyjne zawiesza się w myśl art. 45 ust. 1 tej ustawy, to zaś - jak wcześniej wykazano - w niniejszej sprawie nie występuje.
Ze względu na przedmiot sprawy Sąd nie rozważał podstaw zawieszenia postępowania, o których mowa w art. 45 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Wreszcie trzeba podnieść, że pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o planowaniu przestrzennym brak planu szczegółowego, także wówczas, gdy zgodnie z planem ogólnym był obowiązek sporządzenia takiego planu, nie stanowił podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji związanej z zamierzeniem inwestycyjnym. Przepisy tej ustawy uznawały za plan miejscowy zarówno plan ogólny, jak i szczegółowy /art. 26 ust. 1/. W myśl art. 33 i jeden, i drugi plan stanowiły podstawę gospodarki gruntami, wydawania decyzji w sprawie wykorzystywania gruntów na cele inwestycyjne oraz wyłączenia z produkcji rolniczej lub leśnej gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze lub nieleśne. W tej sytuacji uzależnienie możliwości zagospodarowania działki przez właściciela od wypełnienia obowiązku sporządzenia planu szczegółowego było w orzecznictwie sądowym jednoznacznie traktowane jako niedopuszczalne /w szczególności wyrok SN z dnia 17 grudnia 1982 r. III ARN 14/82 oraz wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1991 r. IV SA 514/91 - ONSA 1991 Nr 2 poz. 49, ale też np. wyrok NSA z dnia 25 lipca 1986 r. IV SA 282/86 - ONSA 1986 Nr 2 poz. 45/. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że takie swoiste zawieszenie korzystania z uprawnień właściciela, nie mającego wpływu na uchwalenie planu szczegółowego, nie mogło być akceptowane na gruncie ówczesnego prawa.
Przytoczone wyżej względy prowadzą do wniosku, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się stosownie do art. 40 ust. 1 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którym w okresie przejściowym /5 lat od dnia wejścia w życie ustawy z 1994 r./ staje się - jeżeli dla określonego obszaru nie uchwalono planu pod rządami tej ustawy - dotychczasowy plan szczegółowy lub plan ogólny.
Należy też zaznaczyć, iż rozważenia wymagała kwestia odmówienia udzielenia odpowiedzi na postawione pytanie prawne. Stosownie bowiem do art. 22 ust. 1 powołanej ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych kolegium może wystąpić do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym, jeżeli od odpowiedzi na nie zależy rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy. Nie kwestionując znaczenia zagadnienia prawnego zawartego w treści pytania i wynikającej z tego potrzeby wyjaśnienia stosownych przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, można w świetle zgromadzonego w sprawie materiału powziąć wątpliwość, czy od odpowiedzi na postawione pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy, to jest rozpatrzenie zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro sporządzenie planu szczegółowego dla danego obszaru nie może być traktowane jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa i kwestia ta nie budzi wątpliwości, to należałoby przyjąć, że organ odwoławczy mógł rozstrzygnąć sprawę. Jednakże w zaskarżonym postanowieniu, niezależnie od art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa, powołano również art. 45 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, co wywołało wątpliwość prawną, czy na podstawie tej normy prawnej można zawiesić postępowanie administracyjne o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w rozpoznawanej sprawie.
Nie jest to zresztą jedyna wątpliwość w tej sprawie, uzasadniająca wystąpienie do NSA z pytaniem prawnym. Za wątpliwą należy uznać kolejną kwestię, podniesioną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a mianowicie czy obowiązujące ustalenia miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego, obligujące do sporządzenia planu szczegółowego, wiążą, gdy z mocy ustawy plany te są docelowo znoszone, ale stosownie do art. 67 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym plany obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy mogą zachować moc prawną przez najbliższe 5 lat.
Uwzględniając powyższe okoliczności i wymienione wyżej wątpliwości prawne, których rozstrzygnięcie jest niezbędne do załatwienia sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ udzielił odpowiedzi jak w sentencji.