Uzasadnienie
Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na podstawie art. 22 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. 2001 nr 79 poz. 856/ wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym przytoczonym w sentencji uchwały:
W uzasadnieniu uchwały przedstawiony został następujący stan faktyczny:
Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w L., działając z upoważnienia Starosty, decyzją z dnia 17 kwietnia 2001 r. (...) wydaną na podstawie przepisu art. 33p ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 8 w związku z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm./, przepisu par. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 września 2000 r. w sprawie udzielania pomocy na kontynuowanie nauki, usamodzielnienie i integrację ze środowiskiem osobom opuszczającym rodziny zastępcze, niektóre typy placówek opiekuńczo-wychowawczych i domów pomocy społecznej, zakłady poprawcze, schroniska dla nieletnich oraz specjalne ośrodki społeczno-wychowawcze /Dz.U. nr 81 poz. 909/ i obwieszczenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 kwietnia 2000 r. w sprawie wskaźnika waloryzacji i kwot po waloryzacji oraz wysokości świadczeń z pomocy społecznej od 1 czerwca 2000 r. /M. P. Nr 11 poz. 234/ - odmówił Patrycji Ł. udzielenia pomocy pieniężnej na usamodzielnienie i kontynuowanie nauki.
Wnioskodawczyni Partycja Ł. przebywała w rodzinie zastępczej dziadków od lipca 1986 r. W marcu 2001 r. ukończyła 18 lat. Jest uczennicą III klasy Technikum Odzieżowego w L. Zamieszkuje nadal z dziadkami Danutą i Zdzisławem Sz. oraz braćmi Adamem i Damianem Ł., tj. z rodziną, która na podstawie przepisów prawa może być zobowiązana do dostarczania środków utrzymania.
Dyrektor stwierdził, iż zgodnie z przepisem par. 5 pkt 2 powołanego rozporządzenia pomoc pieniężna na usamodzielnienie lub na kontynuowanie nauki przysługuje osobie usamodzielnianej, której rodzice osiągają dochód nie przekraczający 200 procent dochodu określonego zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, a ponadto gdy osoba usamodzielniana - zamieszkuje z rodziną, która na podstawie przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego może być zobowiązana do dostarczania środków utrzymania i dochód tej rodziny nie przekracza 200 procent dochodu określonego zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy.
Wnioskodawczyni zamieszkuje z rodziną, której dochód przekracza 200 procent dochodu określonego zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej z uwzględnieniem wskaźnika waloryzacji ogłoszonego w obwieszczeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 kwietnia 2000 r. Dochód rodziny wnioskodawczyni wynosi 2.729,30 zł. a 200 procent dochodu, o którym mowa w par. 5 pkt 2 rozporządzenia dla całej rodziny wynosi 2.630 zł. Z tego względu żądana pomoc pieniężna nie może być przyznana.
Od decyzji Patrycja Ł. wniosła odwołanie. Odmowę przyznania pomocy uznała za krzywdzącą. Podniosła, że w związku z nauką w szkole oraz z koniecznością leczenia się ponosi wydatki, których nie będzie w stanie pokryć.
Skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego na posiedzeniu w dniu 21 czerwca 2001 r., rozpoznając odwołanie, powziął wątpliwości prawne, które podzielił pełny skład tego Kolegium.
Wątpliwości prawne sprowadzają się do odpowiedzi na pytanie, czy w postępowaniu odwoławczym należy uwzględnić kryterium dochodowe w nowej wysokości określonej obwieszczeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 maja 2001 r. /M.P. nr 15 poz. 243/, obowiązujące od dnia 1 czerwca 2001 r.
Wysokość dochodu na osobę w rodzinie uprawniającego do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej określa przepis art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Kwoty wymienione w ustawie określające wysokość tego dochodu oraz wysokość świadczeń z pomocy społecznej stosownie do przepisu art. 35a tej ustawy są waloryzowane a ich wysokość po waloryzacji ogłaszana jest w drodze obwieszczenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Jeżeli w wyniku waloryzacji zmienia się wysokość kryterium dochodu określona w art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i wysokość świadczeń z pomocy społecznej to - zdaniem Kolegium - należałoby przyjąć, iż zostały zmienione przepisy obowiązującego prawa. Zgodnie z utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy obowiązany jest w takim przypadku do uwzględnienia zmienionego stanu prawnego, który nastąpił po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji /wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 1998 r. SA/Gd 435/95 - OSS 1996 nr 2 poz. 89/. Należałoby bowiem przyjąć, iż zmiana określonych ustawowo kwot dochodu jest zmianą przepisów prawa a organ odwoławczy jest obowiązany do uwzględnienia kryterium dochodu w zwaloryzowanej wysokości.
Zdaniem Kolegium możliwe jest jednak odmienne stanowisko, według którego wysokość kryterium dochodowego i świadczeń pieniężnych nie jest zmianą przepisów prawa.
Waloryzacja w rozumieniu przepisu art. 35a ustawy o pomocy społecznej oznacza urealnienie określonego kwotowo dochodu uprawniającego do świadczeń pieniężnych oraz wysokości świadczeń z pomocy społecznej w stosunku do cen towarów i usług konsumpcyjnych. Przy czym waloryzacja tych kwot jest dokonywana od 1 czerwca i 1 września każdego roku albo od 1 czerwca w zależności od procentowego wskaźnika cen towarów i usług. Kolegium wskazało, iż z treści przepisu art. 33p ustawy o pomocy społecznej wynika, iż do przedmiotowych świadczeń zastosowanie ma również przepis art. 2a ust. 1 pkt 2 tej ustawy, według którego przy ocenie prawa strony do świadczeń pieniężnych przyjmuje się dochód z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. Pomoc na kontynuowanie nauki przysługuje osobie pełnoletniej będącej wychowankiem rodziny zastępczej i ma charakter świadczenia okresowego /art. 33p ust. 3 i par. 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 września 2000 r./. Natomiast pomoc pieniężna na usamodzielnienie, stosownie do par. 6 rozporządzenia, jest jednorazowym świadczeniem, którego wysokość uzależniona jest od czasu przebywania w rodzinie zastępczej.
Według Kolegium ze względu na cel i znaczenie waloryzacji oraz fakt, że kwoty uprawniające do świadczeń pieniężnych są waloryzowane na określony czas powstaje wątpliwość, czy organ odwoławczy obowiązany jest do uwzględnienia kryterium dochodu w waloryzowanej wysokości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Problem prawny jaki powstał w sprawie w toku rozpatrywania odwołania Patrycji Ł. od decyzji organu I instancji odmawiającej udzielenia pomocy pieniężnej na usamodzielnienie oraz na kontynuowanie nauki, sprowadza się w istocie do wyjaśnienia zasad określenia kryterium dochodu stanowiącego podstawę do przyznania tego świadczenia.
Stosownie do przepisu art. 33p ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm./, zwanej dalej ustawą - osoba opuszczająca rodzinę zastępczą, po uzyskaniu pełnoletności, zostaje objęta pomocą mającą na celu życiowe usamodzielnienie tej osoby i jej integrację ze środowiskiem poprzez pracę socjalną, a także pomoc pieniężną na usamodzielnienie lub na kontynuowanie nauki, a podstawę ustalenia wysokości tej pomocy stanowi kwota 1.387 zł. Minister Pracy i Polityki Społecznej na podstawie upoważnienia zawartego w ust. 10 art. 33p ustawy, rozporządzeniem z dnia 14 września 2000 r. /Dz.U. nr 81 poz. 909/ określił warunki i kryteria dochodowe, jakie powinna spełniać osoba opuszczająca rodzinę zastępczą, kryteria dochodowe rodziny zobowiązanej do dostarczenia środków utrzymania na podstawie przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego uprawniające do pomocy oraz szczegółowe zasady przyznania, zawieszenia lub odmowy pomocy oraz wysokość pomocy pieniężnej na usamodzielnienie i kontynuowanie nauki. Według przepisu par. 5 pkt 2 powołanego rozporządzenia pomoc pieniężna na usamodzielnienie oraz na kontynuowanie nauki przysługuje osobie usamodzielnionej, której rodzice osiągają dochód nie przekraczający 200 procent dochodu określonego zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, a ponadto gdy osoba usamodzielniona zamieszkuje z rodziną, która na podstawie przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego może być zobowiązana do dostarczania środków utrzymania i dochód tej rodziny nie przekracza 200 procent dochodu określonego zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy.
Przepis art. 4 ustawy stanowi, iż prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom i rodzinom, których dochód na osobę w rodzinie, nie przekracza określonych kwot, które podlegają waloryzacji zgodnie z zasadami określonymi w art. 35a ustawy. Przepis ten stanowi, iż kwoty określające wysokość dochodu uprawniającą do świadczeń z pomocy społecznej podlegają waloryzacji od dnia 1 marca i 1 września każdego roku, jeżeli średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem wynosi co najmniej 110 procent. Dla przeprowadzenia waloryzacji w tych terminach określa się dwa jednakowe wskaźniki waloryzacji. Kwoty te waloryzowane są od 1 czerwca, jeśli średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem jest niższy niż 110 procent. Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego ogłasza w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej "Monitor Polski" wskaźniki waloryzacji oraz kwoty określające m.in. wysokość dochodu uprawniającą do świadczeń z pomocy społecznej.
Zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych kolegia są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ordynacji podatkowej, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Kolegia rozpoznają więc sprawy w trybie i na zasadach określonych przez kodeks postępowania administracyjnego oraz ordynację podatkową. W myśl art. 21 ust. 1 powołanej ustawy przy orzekaniu członkowie kolegium są związani wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującego prawa.
Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu pytania prawnego trafnie wskazało, że organ odwoławczy orzeka /art. 138 Kpa/ według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji drugoinstancyjnej. Organ odwoławczy nie może więc ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, ale zgodnie z zasadą dwuinstancyjności obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Jako organ orzekający reformatoryjnie ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji.
W świetle tych uwag kolegium odwoławcze, rozpoznając odwołanie w sprawie udzielenia pomocy pieniężnej na usamodzielnienie i kontynuowanie nauki obowiązane jest do uwzględnienia kryterium dochodu na osobę w rodzinie z uwzględnieniem waloryzacji określonych kwot tego dochodu według jego wysokości obowiązującej w dacie orzekania przez kolegium.
Waloryzacja w rozumieniu przepisu art. 35a ustawy oznacza bowiem zmianę określonego kwotowo kryterium dochodu uprawniającego do świadczeń pieniężnych oraz zmianę wysokości świadczeń z pomocy społecznej z uwagi na wzrost cen towarów i usług konsumpcyjnych. Wskaźniki waloryzacji oraz kwoty określające wysokość świadczeń z pomocy społecznej ogłasza zgodnie z przepisem art. 35 ust. 5 ustawy minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego w Dzienniku Urzędowym RP "Monitor Polski". Następuje to w formie obwieszczenia, w którym minister podaje do publicznej wiadomości fakt dokonania waloryzacji określonych świadczeń z pomocy społecznej. W taki sposób określona wysokość dochodu uprawniająca do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, wynikająca z treści regulacji prawnych i oparta na obowiązujących przepisach prawa stanowi element podstawy prawnej decyzji właściwego organu administracji publicznej. Ten stan prawny powinien być przez organ uwzględniony według treści obowiązującej w chwili wydawania decyzji przez ten organ.
W tym stanie rzeczy uznać należy, iż organ odwoławczy, rozpoznając sprawę o przyznanie pomocy pieniężnej na usamodzielnienie lub kontynuowanie nauki /art. 33p ust. 1 pkt 1 ustawy/ obowiązany jest do uwzględnienia zmiany wysokości kwot dochodu na osobę w rodzinie uprawniających do świadczeń pieniężnych /art. 4 ust. 1 ustawy/ dokonanej w wyniku waloryzacji zgodnie z zasadami określonymi w art. 35a powołanej ustawy, po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy o NSA, podjął uchwałę jak w sentencji.