Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...), działając na podstawie art. 22 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, podjęło w dniu 25 marca 1996 r. uchwałę nr 2/96 o wystąpieniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym przedstawionym na wstępie.
W uzasadnieniu uchwały podano następujące argumenty: Burmistrz Miasta i Gminy K. decyzją z dnia 24 stycznia 1996 r. obciążył Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "J." spółka z o.o. karą w wysokości 210 340,20 zł za usunięcie bez zezwolenia 42 drzew z posesji stanowiącej własność tej spółki. W toku postępowania ustalono, że około 1/3 drzew była obumarła i nie przedstawiała żadnej wartości biologicznej. Ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska w art. 86d ust. 1 pkt 9 stanowi, że nie pobiera się opłat za usuwanie drzew obumarłych. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w wyrokach IV SA 1136/91 i SA/Sz 320/95 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że nie pobiera się opłat /nie nalicza kar/ za usuwanie drzew obumarłych; ochronie, jak można wyczytać z uzasadnień powołanych orzeczeń, podlegają tylko drzewa zdrowe. Dalej powiedziano, iż Ministerstwo Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa zajmuje stanowisko, że w ustawie o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz w przepisach wykonawczych do tej ustawy nie ma regulacji, która zwalniałaby organ gminy od nakładania kar pieniężnych za usuwanie drzew obumarłych bez stosownego zezwolenia. Wobec rozbieżności w interpretacji przepisów ustawy wątpliwości składu orzekającego sprowadzały się do tego, czy ochronie określonej w cytowanej wyżej ustawie podlegają jedynie drzewa czynne biologicznie i czy dopuszczalne jest naliczanie kar pieniężnych w sytuacji, kiedy usunięto drzewa obumarłe bez uprzedniego zezwolenia organu gminy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Procedura zadawania pytań prawnych przez samorządowe kolegia odwoławcze Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znajduje unormowanie w art. 22 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm., zwanej dalej ustawą o str.k.o./. Zgodnie z art. 22 ust. 1 tej ustawy kolegium w pełnym składzie może na zasadach ustalonych ustawami wystąpić do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy. Treść przytoczonych przepisów prawnych wskazuje na ścisły związek instytucji pytań prawnych z prowadzonym w sprawie postępowaniem administracyjnym. Powinno to być każdocześnie postępowanie wszczęte i prowadzone w sposób prawidłowy. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związanej z zadanym pytaniem prawnym powinien ustalić związek zadanego pytania z toczącym się postępowaniem administracyjnym, zbadać, czy do wszczęcia takiego postępowania doszło w sposób prawnie skuteczny i czy postępowanie znajduje się w takim stadium, iż mogły się ujawnić zasadnicze problemy natury prawnej wymagające wyjaśnienia /uzasadnienie uchwały NSA z dnia 4 marca 1996 r. OPK 1/96/. Ocenie Sądu podlega również zachowanie formalnych warunków procedowania kolegium przy zadawaniu pytania prawnego.
W rozpatrywanej sprawie, wedle oceny Sądu, nie zostały zachowane konieczne warunki prawne skutecznego wystąpienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) z pytaniem prawnym do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 25 marca 1996 r. /SKO-80/96/ zawiesiło postępowanie do czasu rozpatrzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny pytania prawnego. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, iż Kolegium wszczęło postępowanie wskutek odwołania wniesionego przez Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "J." spółka z o.o. w K. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia 24 stycznia 1996 r. /IK-7651/75/94/95/, ustalającej karę pieniężną za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. Wątpliwość prawna zatem prima facie wyłoniła się na tle rozpoznawania oznaczonej sprawy w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Trafność wydania przez Kolegium postanowienia o zawieszeniu postępowania odwoławczego była wątpliwa, skoro zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy o str.k.o. wniesienie pytania powoduje z mocy prawa zawieszenie postępowania w sprawie, w związku z którą zostało wniesione. Skutek prawny w postaci zawieszenia postępowania następuje ex lege, nie było zatem powodów do wydawania postanowienia o zawieszeniu postępowania; należało jedynie doręczyć stronom oraz organowi pierwszej instancji odpis uchwały pełnego składu Kolegium o przedstawieniu pytania Sądowi.
Na żądanie Sądu przewodniczący Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) pismem z dnia 10 maja 1996 r. poinformował o zasadach powołania Kolegium w (...) i jego składzie osobowym, jaki obowiązywał w dniu zadawania pytania prawnego /pismo w aktach sprawy/. Sąd przyjął, iż warunki formalne procedowania Kolegium zostały zachowane, a w szczególności uchwała o zadaniu pytania prawnego została podjęta z zachowaniem wymagań ustawowych, tzn. przez pełny skład tego organu i w obecności co najmniej 3/5 jego członków /art. 22 ust. 1 i art. 22 ust. 4 ustawy o str.k.o/.
Z unormowań zawartych w art. 22 ustawy o str.k.o. wynika wprost, iż instytucja pytań prawnych samorządowych kolegiów odwoławczych odnosi się tylko do takich sytuacji, w których toczy się postępowanie administracyjne w danej sprawie, a od odpowiedzi udzielonej na pytanie zależy rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy co do jej istoty. Możliwość zatem zadawania pytań prawnych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na podstawie wielokrotnie już powoływanych przepisów ustawy o str.k.o. jest instytucją mającą na celu uzyskanie przez samorządowe kolegium odwoławcze wiążącej sądowej wykładni prawa, która ma mieć rozstrzygające znaczenie dla meritum sprawy będącej przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego /uzasadnienie uchwały NSA z dnia 19 czerwca 1996 r. FPK 1/96/.
Zadane pytanie brzmiało: czy za wycięcie bez wymaganego zezwolenia obumarłych drzew nalicza się karę na zasadzie art. 110 ust. 1b pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196/ (...) i par. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 1995 r. w sprawie wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska oraz współczynników różnicujących wysokość kar pieniężnych /Dz.U. nr 79 poz. 399, zwanego dalej rozporządzeniem z 20 czerwca 1995 r./. Powołany przepis art. 110 ust. 1b pkt 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska ustanawia zasadę, w myśl której za naruszenie przez jednostki organizacyjne lub osoby fizyczne wymagań ochrony środowiska, polegające na usuwaniu drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia, karę pieniężną wymierza organ gminy. Z kolei w art. 110 ust. 2 i 2a tej ustawy zawarte jest upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1 i 1b tego artykułu, oraz współczynników różnicujących wysokość kar wymierzanych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska. Wydając rozporządzenie z dnia 20 czerwca 1995 r., Rada Ministrów skorzystała z obu wymienionych upoważnień ustawowych, wskazano bowiem w nim art. 110 ust. 2 i 2a ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Z unormowania przejściowego, zawartego w par. 13 ust. 1 rozporządzenia, wynika, że do rozpatrzenia spraw powstałych lub wszczętych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepisy "dotychczasowe" w rozumieniu rozporządzenia, zgodnie z jego par. 14, zawierało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1987 r. w sprawie wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska /Dz.U. z 1991 nr 89 poz. 404/. Zgodnie z brzmieniem par. 15 rozporządzenia z dnia 20 czerwca 1995 r. weszło ono w życie z dniem 25 lipca 1995 r.; do tej daty obowiązywało cytowane rozporządzenie z dnia 23 grudnia 1987 r.
Z treści zadanego pytania wynika ponad wszelką wątpliwość, iż dylemat prawny, jaki wyłonił się w toku postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, dotyczył wykładni przepisu par. 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 20 czerwca 1995 r. w związku z art. 110 ust. 1b ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Zawartość akt sprawy umożliwia rekonstrukcje następujących okoliczności: w dniu 7 grudnia 1994 r. została wydana w sprawie objętej pytaniem prawnym pierwsza decyzja z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy K. /IK-7651/75/94/, wymierzająca karę pieniężną za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 42 drzew na terenie posesji położonej w K. przy ul. Z. nr 116. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że w dniu 17 listopada 1994 r. stwierdzono fakt nielegalnej wycinki drzew przez Przedsiębiorstwo Budowlane (...). Zdarzenie to zostało potwierdzone protokołem z dnia 22 listopada 1994 r., sporządzonym z udziałem przedstawiciela Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta i Gminy w K., Straży Miejskiej oraz tego Przedsiębiorstwa. W dniu 21 listopada 1994 r. wydano formalne zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnej wycinki drzew przy ul. Z. nr 116. W wyniku odwołania zainteresowanego Przedsiębiorstwa od opisanej /pierwszej/ decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) orzekło w dniu 18 stycznia 1995 r. kasacyjnie /nr sprawy SKO-940/94/. Skutkiem tego rozstrzygnięcia była kolejna /druga/ decyzja pierwszej instancji, orzekająca ponownie o wymierzeniu kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia 42 drzew przy ul. Z. nr 116 /decyzja z dnia 27 lutego 1995 r. nr IK-7651/75/94/95/. Odwołanie od tej decyzji, ciągle tego samego Przedsiębiorstwa, prowadzi ponownie do kasacyjnego orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 kwietnia 1995 r. /nr sprawy SKO-284/95/. I tym razem organ pierwszej instancji wydaje w dniu 26 maja 1995 r. decyzję nr IK-7651/75/94/95, wymierzającą w tej samej sprawie co poprzednio karę pieniężną za samowolne usunięcie drzew; jest to już decyzja trzecia z kolei. Dalszy bieg wypadków jest analogiczny, skoro odwołanie od tej decyzji wywołuje ponownie kasacyjną decyzję Kolegium z dnia 17 lipca 1995 r. /n sprawy SKO-573/95/. W tym czasie zmienia się nazwa strony postępowania, albowiem dotychczasowe Przedsiębiorstwo Budowlane (...) spółka z o.o. po raz pierwszy występuje pod firmą Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "J." spółka z o.o. w K. Pozostałe cechy identyfikacyjne sprawy, co ma znaczenie, pozostają niezmienne, to jest usunięcie 42 drzew bez wymaganego zezwolenia przy tej samej ulicy i w tym samym mieście. Wreszcie 24 stycznia 1996 r. zostaje wydana ostatnia w sprawie /czwarta w kolejności/, opisana już na początku decyzja pierwszej instancji i przy rozpoznawaniu odwołania od tej właśnie decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) powzięło wątpliwość prawną wyrażoną w zadanym Sądowi pytaniu.
Ta z konieczności szczegółowa relacja z przebiegu postępowania administracyjnego, jakie było prowadzone w sprawie związanej z zadanym pytaniem prawnym, ma merytoryczne uzasadnienie. Zgodnie z przytaczanym już przepisem par. 13 rozporządzenia z dnia 20 czerwca 1995 r. do rozpatrzenia spraw powstałych lub wszczętych przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia, to jest przed dniem 25 lipca 1995 r., do wymierzania kar pieniężnych za usuwanie drzew bez wymaganego zezwolenia należało stosować przepisy cytowanego wcześniej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1987 r. w sprawie wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska.
W świetle opisanych faktów nie ulega wątpliwości, że brak jest podstaw do zastosowania w sprawie będącej przedmiotem pytania prawnego, zadanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...), regulacji prawnych zawartych w przepisach rozporządzenia z dnia 20 czerwca 1995 r., wyklucza to bowiem jednoznaczna treść par. 13 ust. 1 tego rozporządzenia. Z uzasadnienia pierwszej decyzji wydanej w sprawie w dniu 7 grudnia 1994 r. wynika, że stwierdzenie wycinki bez wymaganego zezwolenia 42 drzew na posesji położonej przy ul. Z. nr 116 w K. nastąpiło w dniu 17 listopada 1994 r. (...)
Powstaje zatem pytanie, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) władne było zadać Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu pytanie prawne, którego przedmiotem był przepis prawny nie mogący znaleźć zastosowania w prowadzonym postępowaniu, z jakim wiązała się treść pytania. Odpowiedź twierdząca nie wchodzi w takim wypadku w rachubę. Naczelny Sąd Administracyjny może udzielić odpowiedzi na pytanie prawne samorządowego kolegium odwoławczego, zadane na podstawie art. 22 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, tylko wówczas, gdy przedmiotem takiego pytania, przy zachowaniu wszelkich innych prawem przewidzianych warunków, będzie potrzeba objaśnienia w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym treści przepisu, który ma zastosowanie w tym postępowaniu; nie ma podstaw do tego, aby Naczelny Sąd Administracyjny udzielał odpowiedzi na pytania, które dotyczą regulacji prawnych nie mających zastosowania.
Z wyłożonych dotychczas względów Sąd odmówił udzielenia odpowiedzi na przedstawione na wstępie pytanie prawne.